phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình
Để tổ chức thực hiện tốt pháp luật về ban hành văn bản QPPL thì UBND tỉnh cần đảm bảo các yêu cầu sau:
Một là: Cần nâng cao chất lượng chương trình xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh
Trong công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL thì hoạt động xây dựng chương trình ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh là yêu cầu cần thiết, là cơ sở bảo đảm tiến độ và chất lượng xây dựng văn bản, giúp cho việc chủ động về thời gian cũng như bố trí lực lượng phối hợp và kinh phí phục vụ cho cơng tác soạn thảo văn bản. Chương trình ban hành văn bản QPPL
hội và từ yêu cầu hoàn thiện hệ thống các văn bản QPPL của địa phương. Tuy nhiên trong thực tế việc xây dựng chương trình chưa thực sự được chú trọng; chương trình ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh mới chỉ dựng
lại ở việc tập hợp những đề xuất của các ngành về những vấn đề bức xúc cần phải điều chỉnh mà chưa xác định rõ tính cần thiết, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, bố cục, nội dung chính của văn bản; nội dung của chương trình ít nhiều cịn mang tính chủ quan, do chưa thiết lập được quy trình cụ thể để xây dựng kế hoạch; chưa xác định cụ thể được vị trí, vai trị của các cơ quan tham gia chuẩn bị, thẩm định và thông qua kế hoạch; các biện pháp bảo đảm thực hiện kế hoạch chưa được quy định đồng bộ, chưa có luận chứng cụ thể. Thực tế này làm cho hoạt động xây dựng văn bản QPPL luôn
bị động về tiến độ, chất lượng.
Để hoạt động xây dựng chương trình ban hành văn bản đảm bảo tính khoa học, tính thực tiễn, đảm bảo những nguyên tắc chung nhất, các định hướng về chính sách - chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn, lâu dài tác động đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội trong tỉnh, bám sát được yêu cầu thực tế, tránh được sự trì trệ, yếu kém trong quản lý kinh tế, quản lý xã hội thì cần nâng cao chất lượng chương trình xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh.
- Trước hết: Cần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành ở địa phương về tầm quan trọng của văn bản QPPL của UBND; tăng cường tập huấn cho các cấp, các ngành về công tác ban hành văn bản QPPL của UBND; rà soát nhu cầu ban hành văn bản QPPL ở các lĩnh vực. Theo kinh nghiệm, các nguồn thông tin để phát hiện nhu cầu phải ban hành một văn bản QPPL ở địa phương là: Thông tin từ hoạt động quản lý nhà nước (đây là nguồn cơ bản nhất) nhằm phát hiện nhu cầu phải ban hành một văn bản QPPL để quản lý, điều chỉnh một lĩnh vực, một nhóm quan hệ xã hội nào đó trong thực tiễn;
thông tin thu được từ các phương tiện thông tin đại chúng, các kiến nghị, đề xuất của công dân, các cơ quan, đồn thể; thơng tin từ văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao nhiệm vụ quyền hạn trong công tác quản lý và tổ chức thực hiện văn bản đó; thơng tin từ cơng tác rà soát, hệ thống hoá văn bản phát hiện các vấn đề mâu thuẫn, chồng chéo; các kiến nghị ban hành văn bản mới để sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản hiện hành. Khi nhận được thông tin từ các nguồn trên, bộ phận tham mưu cần nghiên cứu rõ xem có vấn đề gì đang đặt ra? cần định hướng của Nhà nước như thế nào? đến mức nào? cấp nào ban hành? Muốn trả lời được câu hỏi này, cần triển khai tìm hiểu bước đầu thực trạng xã hội, xử lý các tài liệu có liên quan, nghiên cứu đường lối, chính sách của Đảng để xác định và đề xuất nhu cầu ban hành văn bản QPPL, lập các kế hoạch có tính định hướng chung và kế hoạch cụ thể. Trước đây do chưa làm tốt cơng tác này nên khơng ít cơ quan, đơn vị đã bỏ sót đề xuất ban hành văn bản, khi phát hiện ra thì khơng kịp đề nghị bổ sung, nên đành làm tắt, hệ quả là thiếu sự chủ động trong khâu soạn thảo, ban hành dẫn đến chất lượng văn bản ban hành không cao.
- Thứ hai, cần xác định rõ tính cần thiết, cơ sở pháp lý, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, bố cục, những quan điểm, nội dung chính của từng văn bản, dự báo tác động kinh tế - xã hội; dự kiến nguồn nhân lực, các điều kiện đảm bảo cho việc soạn thảo văn bản trước khi đề nghị đưa vào chương trình soạn thảo văn bản QPPL hàng năm. Hầu hết các địa phương chưa thực hiện được việc này, khi gửi dự kiến đến Sở Tư pháp một số cơ quan còn xem nhẹ các yêu cầu này, nhiều cơ quan chỉ liệt kê mang tính hình thức, chưa nêu rõ được sự cần thiết ban hành văn bản, chưa xác định được cụ thể đối tượng, phạm vi điều chỉnh hoặc chưa dự báo được các tác động về kinh tế - xã hội… cho nên các cơ quan phê duyệt chương trình cũng gặp nhiều khó khăn trong việc lựa chọn, sắp xếp ưu tiên văn bản nào cần ban hành trước, văn bản nào
có thể ban hành sau. Mặt khác việc lập dự kiến chương trình về mặt hình thức đã đáp ứng được yêu cầu của Luật ban hành văn bản QPPL và các văn bản có liên quan, tuy nhiên trên thực tế chưa thể hiện tính khoa học và tính thực tiễn mà chỉ là việc nghiên cứu một cách khái quát, nhiều khi mang tính chủ quan của người thuyết minh. Các bản thuyết minh về các dự án thường được soạn thảo trong một thời gian ngắn, nhiều khi mang tính đại cương, chung chung mà chưa phân tích, đánh giá một cách kỹ lưỡng các vấn đề mà pháp luật yêu cầu. Việc khảo sát đánh giá thực tiễn thường chỉ được thực hiện sau khi văn bản được đưa vào dự kiến chương trình chính thức được UBND tỉnh phê duyệt. Do đó dự kiến chương trình chưa đánh giá một cách xác thực tính cần thiết và tác động của các văn bản sau khi được ban hành, nhiều khi chưa thực sự xuất phát từ yêu cầu cấp bách của thực tiễn.
- Thứ ba, bên cạnh kế hoạch có tính định hướng chung, UBND tỉnh nên lập kế hoạch xây dựng văn bản QPPL hàng năm, 6 tháng, hàng quý. Nội dung kế hoạch cần có: tên văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thơng qua, tiến độ các khâu trong q trình soạn thảo, thơng qua; cơ quan thẩm định, thẩm tra và các điều kiện đảm bảo.
Hai là, làm tốt công tác thẩm định dự thảo văn bản trước khi ban hành.
Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là đảm bảo khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành sẽ đúng về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức và nội dung văn bản không trái với quy định của cấp trên, phù hợp với thực tế của địa phương và có tính khả thi cao. Điều 24 và 38 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quy định, các dự thảo văn bản QPPL như Nghị quyết HĐND cấp tỉnh do UBND trình, Quyết định và Chỉ thị của UBND tỉnh phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình UBND tỉnh. Chậm nhất là Mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ thẩm định gồm: Công văn yêu cầu
thẩm định; tờ trình và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; bản tổng hợp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và các tài liệu liên quan đến Sở Tư pháp để thực hiện công tác thẩm định. Chậm nhất là Bảy ngày trước ngày UBND tỉnh họp, Sở Tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo. Báo cáo thẩm định phải thể hiện được các nội dung chủ yếu như sự cần thiết của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản và trong một số trường hợp có thể đề cập về tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật khi được áp dụng, thực hiện.
Như vậy hoạt động thẩm định là một hoạt động quan trọng trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Để công tác thẩm định văn bản được thực hiện tốt hơn, cần thực hiện một số giải pháp sau:
Thứ nhất, là nâng cao nhận thức của cấp uỷ Đảng, chính quyền địa
phương đối với công tác văn bản của địa phương. Đối với các cấp uỷ Đảng, lãnh đạo chính quyền địa phương phải nhận thức được tầm quan trọng của công tác văn bản. Văn bản địa phương là văn bản cụ thể hố đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước đến người dân địa phương. Văn bản do địa phương ban hành phục vụ trực tiếp cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Một văn bản ban hành có chất lượng sẽ phát huy hiệu quả trong công tác quản lý địa phương, phát triển kinh tế - xã hội; qua đó đánh giá được hiệu quả hoạt động của cấp uỷ, chính quyền trong nhiệm kỳ. Để từ đó có sự quan tâm chỉ đạo của cấp uỷ địa phương trong hoạt động này.
Cần có một quy định để đảm bảo cho việc ban hành văn bản đúng chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước và phù hợp với tình hình địa phương, thì lãnh đạo cơ quan Tư pháp là Tỉnh uỷ viên, Thành viên Uỷ ban. Theo quy định thì việc ban hành một văn bản QPPL trước khi
ban hành có thủ tục thẩm định và sau khi ban hành có thủ tục kiểm tra đều do cơ quan tư pháp thực hiện. Với sự cơ cấu lãnh đạo cơ quan Tư pháp trong thành phần Tỉnh uỷ viên, Thành viên UBND thì sẽ phổ biến kịp thời những chủ trương, đường lối của Đảng, chỉ đạo công tác văn bản một cách sâu sắc và có chất lượng.
Đối với cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh cần củng cố tăng cường đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế. Đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế sẽ xác định dự thảo văn bản nào thẩm định, dự thảo nào góp ý, qua đó giảm tải được số lượng dự thảo đưa về cơ quan tư pháp thẩm định. Việc ban hành văn bản QPPL của địa phương không đặt nặng vấn đề ngữ nghĩa của câu, từ. Nhưng đây là một vấn đề không nhỏ, lỗi về mặt thuật ngữ cũng cần được khắc phục trong vịêc ban hành văn bản của địa phương. Để khắc phục được thì đội ngũ cán bộ làm cơng tác pháp chế qua q trình soạn thảo kết hợp với những người làm công tác thẩm định, góp ý văn bản sẽ hạn chế được một phần lỗi ngơn từ.
Thứ hai, về chính sách, cần có một chính sách hợp lý đối với đội ngũ
cán bộ làm công tác văn bản, những người làm công tác văn bản bên cạnh chức năng “người gác cổng” đối với chính quyền thì trong việc thẩm định văn bản là người tham gia “hoạch định chính sách”đối với địa phương. Vì vậy, đối với việc triển khai thực hiện các văn bản liên quan đến kinh phí phục vụ cho cơng tác văn bản cần phải thực hiện để kịp thời động viên tinh thần cho cán bộ làm công tác thẩm định.
Thứ ba, về nhân lực cần có những quy định mang tính hỗ trợ, tạo điều
kiện cho những người làm công tác văn bản nâng cao trình độ chun mơn, mở rộng tầm hiểu biết để phục vụ công tác. Đội ngũ cán bộ làm cơng tác thẩm định phải được ổn định và có thể xem đội ngũ làm cơng tác thẩm định là những người làm cơng tác chun sâu. Có thể đưa cơng tác thẩm định thành
một chức danh trong các chức danh tư pháp, đó là “thẩm định viên văn bản” và có phụ cấp như các chức danh tư pháp khác.
Những người làm công tác văn bản đa số là những người làm chuyên sâu trong cơng tác văn bản nói chung nên là nguồn đối với Tỉnh uỷ, HĐND, UBND. Nếu khơng có một kế hoạch dự phịng cho đội ngũ cán bộ thẩm định thì sẽ hổng về mặt nhân sự và chất lượng thẩm định. Vì vậy, lãnh đạo cơ quan cần chú trọng đến việc đào tạo đội ngũ cán bộ làm cơng tác thẩm định để có nguồn dự phịng đối với những người làm công tác thẩm định.
Thứ tư, đối với tài liệu nghiên cứu, cần cung cấp đầy đủ cho đội ngũ làm
công tác văn bản, được phép tiếp cận các chính sách chủ trương phát triển của địa phương. Những văn bản của Đảng ở các cấp về chính sách phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn địa phương, được tiếp cận các đề tài nghiên cứu về các lĩnh vực trên địa bàn địa phương và được biết các đề tài nghiên cứu chiến lược phát triển vùng, để từ đó kết hợp với tình hình địa phương đưa ra những ý kiến thẩm định có giá trị phục vụ cho việc quản lý phát triển kinh tế - xã hội.
Ba là: Tăng cường công tác tự kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, sự giám sát chặt chẽ của HĐND tỉnh và của các tổ chức, đoàn thể và sự phản ánh của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL.
Kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản có nội dung sai trái, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Đồng thời kiến nghị xử lý trách nhiệm hình sự, dân sự hoặc kỷ luật đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, xem xét và xử lý trách nhiệm theo thẩm quyền được giao đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đã chủ trì, tham mưu trong quá trình soạn thảo văn bản.
Nội dung kiểm tra văn bản là kiểm tra sự phù hợp của văn bản được kiểm tra với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung văn bản đó; sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản đó. Văn bản hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau:
Thứ nhất, văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý. Căn cứ pháp lý
làm cơ sở ban hành văn bản QPPL là văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên đang có hiệu lực tại thời điểm ban hành văn bản đó, bao gồm: văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản; văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản.
Thứ hai, văn bản QPPL ban hành đúng thẩm quyền gồm thẩm quyền về
hình thức và thẩm quyền về nội dung.
Thẩm quyền về hình thức: Theo quy định cuả Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ được ban hành văn bản đúng hình thức (tên gọi) văn bản QPPL mà Luật đã quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó được ban hành.
Thẩm quyền về nội dung là thẩm quyền quản lý nhà nước của người, cơ quan ban hành văn bản. Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của