của chính quyền địa phương
Thứ nhất, về các thể chế của Trung ương: Hiện nay thể chế của Trung
ương về vấn đề ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương gồm có hai văn bản đó là: Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004; Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính Phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND. Các văn bản này đã quy định cụ thể, rõ ràng về trình tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương và đã khắc phục được những tồn tại hạn chế của việc ban hành văn bản QPPL ở địa phương, tránh được sự tuỳ tiện, chồng chéo, mâu thuẫn trong xây dựng, ban hành văn bản, lập lại trật tự, kỷ cương trong ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Tuy nhiên trong thực tiễn thi hành luật vẫn cịn một số bất cập, đó là:
- Tại Khoản 1, Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 quy định “văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”. Xét về mặt lý thuyết, định nghĩa về văn bản QPPL của HĐND, UBND như vậy là đã quá
rõ ràng để giúp cho việc xác định rõ thế nào là văn bản QPPL của HĐND, UBND. Tuy nhiên, trong thực tế nảy sinh vấn đề cách hiểu thế nào là “có chứa quy tắc xử sự chung” khơng rõ ràng, thống nhất nên dẫn đến thực tế: Những văn bản chứa đựng cả quy tắc xử sự chung mang tính quy phạm với những nội dung khơng mang tính quy phạm; những văn bản không chứa đựng quy tắc xử sự chung nhưng lại khốc lên mình chiếc áo quy phạm pháp luật; văn bản QPPL nhưng lại bị hạn chế về không gian, thời gian không để áp dụng cho tất cả mọi người, mọi quan hệ xã hội; và là văn bản mang bản chất là văn bản QPPL nhưng do có khiếm khuyết về trình tự, thủ tục nên khơng được coi là văn bản QPPL.
- Tại Điều 13 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy định rất rõ và cụ thể nội dung văn bản QPPL của UBND cấp
tỉnh, nhưng ở các luật chuyên ngành khác, các Nghị định cũng phân quyền cho cấp tỉnh. Như vậy, việc phân cấp, uỷ quyền cho UBND cấp tỉnh là chủ trương và yêu cầu của cải cách bộ máy nhà nước là phù hợp nhưng chưa thống nhất và đồng bộ. Dẫn đến tình trạng một số lĩnh vực như đất đai, xây dựng ở cấp tỉnh có quá nhiều văn bản QPPL điều chỉnh. Từ đó hình thành
thói quen: Luật chờ Nghị định mới có hiệu lực, Nghị định phải có Thơng tư hướng dẫn, Thông tư phải chờ quy định của UBND cấp tỉnh, đến cấp huyện, xã thành một vịng khép kín nên luật rất chậm đi vào đời sống xã hội; tính nghiêm minh của pháp luật khơng cao, thứ bậc hiệu lực của văn bản QPPL bị coi nhẹ.
Để khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên vấn đề đặt ra là phải hoàn thiện thể chế về xây dựng và ban hành văn bản QPPL, đảm bảo tính minh bạch, đồng bộ, thống nhất về nội dung và hình thức của văn bản kể cả luật chuyên ngành cần tập trung về một đầu mối. Cần đơn giản hố hệ thống văn bản QPPL của chính quyền địa phương, theo đó UBND cấp tỉnh chỉ nên ban
hành văn bản QPPL dưới một hình thức văn bản đó là Quyết định, cịn chỉ thị trong thực tiễn áp dụng chỉ mang tính chỉ đạo, đơn đốc, nhắc nhở nên tính quy phạm khơng cao.
Những vấn đề này có thể được giải quyết trong đạo luật hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.
Song song với việc hoàn thiện thể chế về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cần chú trọng cả thể chế về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương vì thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh hay rộng hơn, chính quyền địa phương cũng xuất phát từ cơ sở pháp lý đó. Việc phân cấp cần rõ ràng về nội dung, phạm vi để UBND cấp tỉnh có căn cứ vững chắc khi thực hiện thẩm quyền lập quy của mình và bên cạnh đó, cơ quan giám sát, kiểm tra văn bản cũng có tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của văn bản.
Thứ hai, hồn thiện các văn bản QPPL của UBND tỉnh Ninh Bình về xây dựng, ban hành, thẩm định, kiểm tra văn bản QPPL.
Sau khi Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực, UBND tỉnh Ninh Bình đã ban hành Quyết định số 1417/2007/QĐ-UBND ngày 18/6/2007 về việc ban hành quy chế xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Ninh Bình. Như vậy về mặt thể chế, UBND tỉnh Ninh Bình đã ban hành văn bản để quy định cụ thể về trình tự, thủ tục hành văn bản, bảo đảm để văn bản ban hành đúng quy trình, thẩm quyền, đúng pháp luật và có tính khả thi trong thực tế. Việc ban hành văn bản trên đã góp phần đưa cơng tác xây dựng ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Ninh Bình đi vào nề nếp.
Tuy nhiên để đảm bảo cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới được tốt hơn cần
quan tâm hoàn thiện các văn bản quy định về nguyên tắc trong xây dựng chương trình ban hành văn bản QPPL hàng năm để đảm bảo chương trình ban hành văn bản có tính khoa học, tính thực tiễn và có tính khả thi cao. Đồng thời cũng hoàn thiện quy chế thẩm định của cơ quan tư pháp đối với dự thảo văn bản QPPL trước khi trình UBND tỉnh ban hành, trong đó phải xác định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ và văn bản soạn thảo cho Sở Tư pháp thẩm định, quy định rõ hồ sơ gửi thẩm định gồm có những văn bản gì, quy định rõ phạm vi, thẩm quyền, nội dung cần thẩm định của cơ quan tư pháp, thời gian thẩm định, nêu ý kiến về tính khả thi của văn bản trong thực tiễn. Hoàn thiện quy chế về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, sự giám sát chặt chẽ của HĐND và các tổ chức, đoàn thể và sự phản ánh của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Hồn thiện cơ chế cho việc rà sốt, hệ thống hoá văn bản QPPL để loại bỏ những văn bản trái pháp luật, mâu thuẫn chồng chéo hoặc không phù hợp với thực tiễn.