Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, hệ thống văn bản QPPL của UBND tỉnh còn tồn tại một số nhược điểm cần khắc phục trong thời gian tới:
Thứ nhất, vẫn còn một số văn bản sai về thể thức và kỹ thuật trình bày.
Các sai phạm về thể thức thường thấy là: văn bản ban hành sai số, ký hiệu, tên cơ quan ban hành văn bản; sai văn phong, kỹ thuật trình bày văn bản; sai chính tả, ngữ pháp; thiếu tên cơ quan cần gửi phần nơi nhận… Ví dụ sai về tên cơ quan ban hành văn bản (Quyết định số 901/2005/QĐ-UB ngày 20/5/2005 về việc phân công, phân cấp quản lý tổ chức, cán bộ, công chức và viên chức. Theo quy định tại Điều 7 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì ký hiệu của văn bản QPPL của UBND được sắp xếp theo: số thứ tự của văn bản/năm ban hành/tên viết tắt của loại văn bản- tên viết tắt của cơ quan ban hành văn bản, mà tên viết tắt của Uỷ ban nhân dân là UBND. Như vậy phần số, ký hiệu của Quyết định số 901 là: Số 901/2005/QĐ-UBND chứ không phải là số 901/2005/QĐ-UB).
Các lỗi sai về kỹ thuật trình bày văn bản cịn thể hiện trong các trường hợp trình bày nội dung văn bản. Theo quy định một điều luật được trình bày theo thứ tự: tên điều, ví dụ (Điều 2: Vị trí, chức năng…”, khoản (1, 2, 3….), điểm (a), b), c)…). Tuy nhiên trong thực tế nhiều quyết định không được xây dựng theo trật tự cấu trúc này mà sử dụng dấu gạch đầu dòng hoặc xuống dòng. Các lỗi sai về văn phong trình bày trong nội dung văn bản thường rất phong phú, tuy nhiên thường thấy trong trường hợp cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản đã sử dụng ngôn ngữ đời thường để quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản. Chẳng hạn “Quy định này có hiệu lực kể từ khi quyết định ban hành quy định này có hiệu lực”.
Từ sau khi Thông tư Liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP này 06/5/2005 giữa Bộ Nội vụ và Văn phịng Chính phủ hướng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản có hiệu lực pháp luật việc ban hành văn bản với các lỗi sai về thể thức, kỹ thuật trình bày như trên có chiều hướng giảm dần.
Mặc dù các lỗi sai về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản khơng ảnh hưởng lớn tới nội dung quản lý nhà nước mà văn bản điều chỉnh, song việc ban hành văn bản sai thể thức, kỹ thuật trình bày sẽ dẫn tới sự tuỳ tiện trong quá trình xây dựng, soạn thảo, thiếu tính thống nhất, thiếu đồng bộ trong hệ thống pháp luật.
Thứ hai, Một số văn bản ban hành còn sai về viện dẫn căn cứ pháp lý
ban hành văn bản; sai về nội dung, nội dung văn bản không phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; sai về thẩm quyền.
- Sai về viện dẫn căn cứ pháp lý. Để ban hành văn bản QPPL, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản cần căn cứ vào hai loại văn bản: văn bản quy định thẩm quyền hình thức văn bản được ban hành và văn bản quy định thẩm quyền về nội dung được điều chỉnh. Tuy nhiên trong thực tiễn ban hành văn bản QPPL thì viện dẫn căn cứ pháp lý sai vẫn tồn tại. Các văn bản sai về
viện dẫn căn cứ pháp lý thường xẩy ra trong trường hợp cơ quan xây dựng, soạn thảo văn bản đã viện dẫn căn cứ hết hiệu lực pháp luật hoặc văn bản được lấy làm căn cứ đã được thay thế bằng văn bản khác, hoặc viện dẫn thiếu căn cứ pháp lý. Trong 5 năm (2004 – 2009) UBND tỉnh ban hành 288 văn bản QPPL nhưng có 20 văn bản QPPL viện dẫn căn cứ pháp lý khơng đúng (Ví dụ: Quyết định số 1602/2006/QĐ-UBND ngày 07/8/2006 về việc quy định bổ sung thực hiện chính sách thu hút và tuyển dụng công chức Trưởng Công an, Chỉ huy trưởng Ban chỉ huy quân sự xã, phường, thị trấn sử dụng căn cứ: Quyết định số 760-QĐ/TU ngày 06/6/2000 của Tỉnh uỷ Ninh Bình về phân cấp quản lý tổ chức và cán bộ” là khơng đúng vì quyết định 760-QĐ/TU của Tỉnh uỷ Ninh Bình khơng phải là văn bản QPPL, do vậy sử dụng Quyết định này làm căn cứ ban hành Quyết định 1062 là không phù hợp với quy định tại điểm 2.1 Khoản 2 Mục I Thông tư số 01/2004/TT-BTP này 16/6/2004 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL; Quyết định số 2108/QĐ-UBND ngày 10/9/2007 về việc bổ sung quy định về tiêu chuẩn, định mức sử dụng điện thoại công vụ tại nhà riêng, điện thoại di động, tiêu chuẩn xăng xe ô tô phục vụ công tác tại cơ quan hành chính sự nghiệp của tỉnh viện dẫn căn cứ pháp lý “Pháp lệnh thực hành tiết kiệm chống lãng phí ngày 26/2/1998; Nghị định số 38/1998/NĐ-CP ngày 09/6/1998 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh thực hành tiết kiệm chống lãng phí” đã hết hiệu lực pháp luật từ 01/6/2005 (bị thay thế bởi Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí) để làm căn cứ ban hành là khơng phù hợp với quy định điểm b, khoản 1, Điều 3 Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL).
- Văn bản có nội dung trái hoặc khơng phù hợp với quy định của pháp luật. Theo quy định tại Điều 3 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, văn bản QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với Hiến pháp, luật
và văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; văn bản QPPL của UBND còn phải phù hợp với Nghị quyết của HĐND cùng cấp. Tuy nhiên thực tế xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Ninh Bình cịn có văn bản có nội dung trái với quy định của pháp luật. Các lỗi sai thường chỉ xẩy ra với một hoặc một số điều, khoản, ít có sai trái trong tồn bộ văn bản. Ví dụ: Quyết định số 1274/2008/QĐ-UBND ngày 01/7/2008 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất ban hành kèm theo Quyết định số 682/QĐ-UBND ngày 31/3/2006 của UBND tỉnh Ninh Bình. Tại Khoản 2 Điều 1 Quy chế này quy định: “Trường hợp người trúng đấu giá từ chối không nhận quyền sử dụng đất hoặc rút lại giá đã trả thì người trả giá thấp hơn liền kề (khơng thấp hơn giá khởi điểm của vòng đấu cuối cùng và có mức chênh lệch giá trả so với giá trả của người trúng đấu giá từ chối không nhận quyền sử dụng đất hoặc rút lại giá đã trả không lớn hơn số tiền đặt cọc được Hội đồng đấu giá quy định tại phiên đấu giá) là người trúng đấu giá bổ sung” là không phù hợp với quy định của điểm d Khoản 3 Điều 11 của Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg ngày 31/8/2005 của Thủ tướng chính phủ về việc ban hành Quy chế đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất quy định: “Trường hợp người trúng đấu giá từ chối không nhận quyền sử dụng đất hoặc rút lại giá đã trả thì người bỏ giá thấp hơn liền kề được Hội đồng đấu giá xem xét, phê duyệt trúng đấu giá bổ sung, nếu giá trả của người liền kề không thấp hơn giá khởi điểm của vòng đấu cuối cùng…).
- Văn bản sai về thẩm quyền ban hành: các văn bản sai về thẩm quyền ban hành thường xảy ra trong trường hợp sai thẩm quyền nội dung như quy định những vấn đề vượt quá thẩm quyền được phân công, phân cấp hoặc
không phù hợp với thẩm quyền được pháp luật cho phép. Các văn bản sai về nội dung thường xẩy ra trong lĩnh vực quy định về phí, lệ phí.Ví dụ: Quyết định số 438/2007/QĐ-UBND ngày 15/2/2007 về việc điều chỉnh mức thu một phần viện phí. Nội dung điều chỉnh mức thu viện phí là trái thẩm quyền vì theo quy định của Pháp lệnh Phí và lệ phí ngày 28/8/2001; Nghị định số 24/2006/NĐ-CP ngày 6/3/2006 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 57/2002/NĐ-CP ngày 03/6/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Phí, lệ phí; Thông tư số 97/2006/TT-BTC ngày 16/10/2006 của Bộ trưởng Bộ tài chính hướng dẫn về phí và lệ phí thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy UBND tỉnh khơng có thẩm quyền ban hành mức thu, điều chỉnh mức thu viện phí. Tương tự như vậy thì Quyết định số 903/2008-QĐS-UBND ngày 06/5/2008 về việc bổ sung danh mục biểu giá phẫu thuật, thủ thuật và thu một phần viện phí cũng khơng đúng thẩm quyền…
Những lỗi sai về nội dung cũng như sai về thẩm quyền tuy không nhiều, không lớn nhưng dù lớn hay nhỏ những sai trái này đều ảnh hưởng đến tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, đến hiệu quả quản lý, thay đổi chính sách của nhà nước đối với lĩnh vực được điều chỉnh. Hàng năm khi thực hiện công tác tự kiểm tra văn bản QPPL của UBND tỉnh, Sở Tư pháp đã phát hiện và kiến nghị UBND tỉnh kịp thời sửa đổi hoặc huỷ bỏ cho phù hợp.
Thứ ba, Hệ thống văn bản QPPL của UBND tỉnh còn thiếu đồng bộ, thể
hiện: thiếu văn bản QPPL có tính chất chỉ đạo, định hướng; nội dung văn bản còn mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản cùng cấp, trái với văn bản của cấp trên, thời gian ban hành văn bản cụ thể hố cịn chậm so với văn bản chỉ đạo của cấp trên.
2.2.1.3. Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại
- Luật ban hành văn bản QPPL đã quy định một hệ thống nhiều loại, nhiều hệ cấp văn bản QPPL, nhiều tầng lớp chồng xếp lên nhau. Cách quy
định như vậy tuy xuất phát từ các quy định về thẩm quyền ban hành văn bản đã được quy định tại Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc đề ra quy tắc xử sự chung để quản lý, điều hành, nhưng trên thực tế cũng đã tạo ra một hệ thống QPPL quá phức tạp, nhiều tầng nấc. Hệ thống văn bản QPPL như vậy sẽ tạo ra những hạn chế, thiếu sót như: dễ tạo ra mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí triệt tiêu lẫn nhau giữa các bộ phận của hệ thống; gây ra tình trạng chờ đợi, chậm triển khai thực hiện các văn bản cấp trên; trong nhiều trường hợp văn bản QPPL cấp dưới sao chép một cách máy móc quy định của văn bản cấp trên; có quá nhiều văn bản do nhiều cơ quan ban hành về một vấn đề hay một lĩnh vực quản lý tạo nên hệ thống quy phạm pháp luật nhiều tầng nấc, phức tạp, khó hiểu, khó thực hiện khơng chỉ trong các tầng lớp nhân dân mà cả trong các cơ quan quản lý nhà nước. Những hạn chế này vừa làm giảm hiệu lực, hiệu quả, tính nhạy bén của hoạt động quản lý, vừa trực tiếp làm hạn chế việc thực hiện quyền tự do, dân chủ của nhân dân.
- Chưa đánh giá đúng vị trí, vai trị của người đứng đầu cơ quan tư pháp ở địa phương trong công tác quản lý nhà nước về công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL.
- Chưa thật sự bảo đảm phát huy, mở rộng dân chủ trong qúa trình xây dựng văn bản QPPL.
- Đội ngũ cán bộ, công chức pháp chế ngành chưa quan tâm kiện toàn, đào tạo chuyên sâu về công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL do đó đã làm ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả của văn bản QPPL.
- Việc bố trí kinh phí từ Ngân sách Nhà nước ở địa phương để chi cho công tác soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến, thẩm định dự thảo văn bản QPPL và rà soát, kiểm tra văn bản QPPL chưa được quan tâm đúng mức do đó đã làm ảnh hưởng đến chất lượng của các văn bản QPPL.