- Sự kế thừa kinh nghiệm qua thời kỳ thuộc địa:
4. Tranh luận tại Viện và đi đến
3.1.3. Các ủy ban của Quốc hội.
* Sự hình thành và phát triển của hệ thống ủy ban: Trong những Quốc
hội đầu tiên, nói chung, các ủy ban thường là những nhóm đặc biệt, tạm thời, được thành lập vì những nhiệm vụ cụ thể. Hoạt động theo một trình tự ngược lại với hiện nay: Các vấn đề được xem xét tại Quốc hội sau đó mới chuyển tới các nhóm đặc biệt, tạm thời để triển khai chi tiết. "Thượng viện - vào khoảng năm 1816 - và Hạ viện thì chậm hơn một chút - đã phát triển được một hệ thống ủy ban lâu dài, hay còn gọi là thường trực, trong số đó, có một số ủy ban hiện vẫn còn tồn tại" [70; 312]. Các nhà làm luật cho rằng việc mọi lúc đều phải thảo luận các dự luật trước tồn viện là cách làm khơng khoa học và hiệu quả để xử lý công việc lập pháp của Quốc hội.
Do thu nạp được kiến thức chuyên môn và quyền lực, các ủy ban ngày càng trở nên tự chủ và chống lại sự kiểm sóat của Viện và của Đảng. Từ năm 1910, thế lực tập trung vào tay các chủ tịch ủy ban, cùng với các nhà lãnh đạo mạnh của đảng, họ có ảnh hưởng rất to lớn đối với việc hoạch định chính sách của Hạ viện và Thượng viện trong gần suốt thế kỷ XX. Quyền lực của các chủ tịch ủy ban được củng cố nhờ các tập quán về thâm niên đã rất phát triển cùng với sự trỗi dậy của chủ nghĩa danh vọng trên nghị trường. Thành viên của đảng đa số mà có nhiều năm liên tục phục vụ trong một ủy ban nào nhất thì đương nhiên trở thành chủ tịch của ủy ban đó, ngồi ra khơng có bất kỳ một tiêu chuẩn nào khác. Quá trình chọn lọc tự động này đã tạo ra những chủ tịch ủy ban độc lập giàu kinh nghiệm, nhưng lại tập trung quyền lực trong tay một số ít người.
Cuối những năm 1960 và 1970, xuất hiện đông đảo các thành viên mới của Quốc hội với hoài bão lớn chống lại thực trạng bảo thủ trong Quốc hội, thúc đẩy những thay đổi làm phân tán quyền lực và phá vỡ những tiêu chuẩn về thâm niên trong các ủy ban, hình thành những tiêu chí mới để chọn lựa lãnh đạo và các thành viên ủy ban. Và ngày nay, các chủ tịch ủy ban của Quốc hội phải được những cộng sự trong đảng của họ bầu ra. Họ khơng cịn được tự do nắm toàn quyền quyết định nữa, mà phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định của ủy ban và của đảng, đồng thời phải nhạy cảm với quan điểm của đa số trong khn khổ những cuộc họp kín hay hội nghị trong đảng của mình.
* Mục đích của các ủy ban: Đây là vấn đề đã gây tranh cãi kéo dài
trong giới khoa học pháp lý và chính trị gia Mỹ với rất nhiều giả thuyết. Và hiện nay, mục đích của các ủy ban đã được xác định đồng thời trên ba phương diện: thứ nhất, cơ quan lập pháp tạo ra các ủy ban để các nhà làm luật có được ảnh hưởng về chính sách trong các lĩnh vực quan trọng đối với sự tái cử của họ. Vì các thành viên tìm cách được phân bổ vào các ủy ban để đem lại nhiều lợi ích về cho các cử tri của họ. Thứ hai, cơ quan lập pháp thiết lập các ủy ban nhằm cung cấp cho các nhà làm luật những kiến thức chuyên mơn cần thiết để đưa ra những phán xét có đủ thơng tin trong một thế giới phức tạp. Hơn nữa, sự phân công lao động trong hệ thống ủy ban làm tăng thêm vai trò của Quốc hội trong quan hệ giám sát hành pháp. Tạo đối trọng với ảnh hưởng của Tổng thống trong việc thiết lập chương trình nghị sự về lập pháp.Về phương diện này, "các thành viên thường hay gọi các ủy ban này là "tai, mắt, tay và nhất là não" của Quốc hội" [70; 312]. Thứ ba, các thành viên ủy ban là đại diện của các Đảng, và họ sẽ ủng hộ các chương trình của đảng mình.
* Vai trò của các ủy ban: Vai trò chi phối của các ủy ban là một trong
những đặc trưng chủ yếu của Quốc hội. Nó là kết quả của sự chun mơn hóa
để đảm bảo tính hiệu quả trong hoạt động của Quốc hội, do lượng công việc giải quyết quá lớn chứ không theo quy định ban đầu của Hiến pháp, vì Hiến pháp khơng có một điều khoản nào về việc thành lập các ủy ban này. Ưu
điểm nổi bật của hệ thống ủy ban là nó cho phép các thành viên Quốc hội và đội ngũ nhân viên của họ tích luỹ được một mức độ tinh thông nghiệp vụ đáng kể trong những lĩnh vực lập pháp khác nhau. Trong những ngày đầu của nền cộng hòa, khi số dân cịn ít và nhiệm vụ của chính quyền liên bang cịn hạn chế, sự tinh thơng nghiệp vụ trong từng lĩnh vực cụ thể như thế không mấy quan trọng. Mỗi nghị sỹ đều là người có năng lực tổng hợp và có kiến thức đối phó với hầu hết các lĩnh vực. Tính chất phức tạp của các cơng việc phải giải quyết hiện nay địi hỏi phải có tri thức chuyên sâu đối với các lĩnh vực khác nhau. Chính vì thế cần có sự chun mơn hóa thơng qua hệ thống ủy ban.
"Các ủy ban là cơ sở hạ tầng của Quốc hội. Chúng là nơi khối lượng lớn công việc lập pháp - nơi tập trung tài năng, nơi các chính sách được ấp ủ, nơi hầu hết các kiến nghị luật pháp được viết lại hoặc sửa đổi, nơi rất nhiều các thoả hiệp cần thiết được tiến hành, nơi quần chúng có thể làm cho ý kiến của mình được biết đến, nơi các thành viên của Quốc hội xây dựng ảnh hưởng và danh tiếng" [58; 664].
Các ủy ban có quyền lực rất lớn, đặc biệt ở Hạ viện. Các ủy ban tổ chức các buổi điều trần, tiến hành các cuộc điều tra và giám sát các chương trình của chính phủ. Họ đề xướng các dự luật và báo cáo pháp luật trước Quốc hội, điều khiển hầu hết thời gian tranh luận trong Quốc hội, có sự ưu tiên khi đưa ra các sửa đổi và giữ vai trò lãnh đạo khi đại diện cho viện của mình trong các hội nghị với viện kia... Thực tiễn hoạt động của Quốc hội Mỹ cho thấy hoạt động của ủy ban hay sự thành công, thất bại trong hoạt động của họ rất hay đưa đến cho Quốc hội sự thành công hay thất bại tương ứng về hoạt động lập pháp. Bởi vì các luật lệ và tiền lệ của hai viện đã củng cố các đặc quyền của ủy ban. Và hơn nữa, "Bởi vì thành viên ủy ban và nhân viên của họ tinh thông về các vấn đề quyền lực pháp lý hơn các thành viên Quốc hội nói chung, nên những phác thảo cơ bản của các quyết định ở ủy ban thường được chấp nhận" [89; 121].
* Các loại ủy ban: Quốc hội ngày nay có rất nhiều loại ủy ban: ủy ban thường
trực, ủy ban đặc biệt, ủy ban hỗn hợp, ủy ban hội nghị và ủy ban toàn viện - và trong mỗi một loại ủy ban này lại có nhiều biến thể, chẳng hạn được chia thành các nhóm, tiểu ban...
- Các ủy ban thường trực: Là một thực thể vĩnh viễn được thành lập theo luật
công hay theo các quy chế của Hạ viện hay Thượng viện. Các ủy ban thường trực kéo dài từ Quốc hội này sang Quốc hội khác, ngoại trừ trong một số trường hợp chúng bị giải tán hoặc những ủy ban mới được thành lập. Trong hệ thống các loại ủy ban của Quốc hội Mỹ, các ủy ban thường trực có nhiều quyền lực nhất vì nó tỏ rõ sự cần thiết tất yếu qua quá trình lịch sử. Trong số các ủy ban thường trực của Quốc hội, có một số ủy ban có vai trị quan trọng hơn, "hấp dẫn hơn" những ủy ban khác, do đó, thu hút được những đại biểu Quốc hội có uy tín và thâm niên cao, chẳng hạn như Ủy ban quy tắc của Hạ viện và các ủy ban của hai viện liên quan đến ngân sách và phân bổ ngân sách, hay Ủy ban Đối ngoại của Thượng viện. Tuy nhiên, lịch sử Quốc hội Mỹ cũng cho thấy sự hóan đổi về tầm quan trọng của các ủy ban thường trực là khá phổ biến. Số thành viên các ủy ban thường trực của mỗi viện khơng giống nhau, ngồi ra trong mỗi ủy ban thường trực lại thành lập các tiểu ban. Theo Quy chế Hạ viện và Quy chế Thượng viện hiệu đính năm 1989, số ủy ban thường trực của Hạ viện, Thượng viện cũng như số thành viên của từng ủy ban được phân bổ như sau:
"Hạ viện: 1. Uỷ ban Nơng nghiệp có 34 thành viên, 9 tiểu ban, trong đó có 4
tiểu ban chuyên trách; 2. Uỷ ban Ngân sách và phân bổ ngân sách có 51 thành viên, 15 tiểu ban; 3. Uỷ ban Quốc phịng có 40 thành viên, 21 tiểu ban, trong đó có 17 tiểu ban chuyên trách; 4. Uỷ ban Đặc trách quận Columbia có 25 thành viên, 6 tiểu ban, trong đó có 1 tiểu ban chuyên trách; 5. Uỷ ban Giáo dục và Lao động có 35 thành viên, 6 tiểu ban; 6. Uỷ ban Năng lượng và Thương mại có 37 thành viên, 5 tiểu ban, trong đó có 1 tiểu ban chuyên trách; 7. Uỷ ban Đối ngoại có 38 thành viên, 9 tiểu ban, trong đó có 1 tiểu ban chuyên
trách; 8. Uỷ ban về Cơng tác chính phủ có 35 thành viên, 8 tiểu ban; 9. Uỷ ban Quy tắc có 15 thành viên, 1 tiểu ban chuyên trách; 10. Uỷ ban Pháp luật có 35 thành viên, 7 tiểu ban, trong đó có 2 tiểu ban chuyên trách; 11. Uỷ ban Tài chính, Ngân hàng và các vấn đề Đơ thị có 36 thành viên, và 7 tiểu ban; 12. Uỷ ban Thương mại đường biển và đánh cá có 37 thành viên, 6 tiểu ban, trong đó có 1 tiểu ban chuyên trách; 13. Uỷ ban Bưu chính và Dân chính có 26 thành viên, 7 tiểu ban; 14. Uỷ ban Cơng trình cơng cộng và Giao thơng vận tải có 25 thành viên, không thành lập tiểu ban; 15. Uỷ ban Tư pháp có 33 thành viên, 6 tiểu ban; 16. Uỷ ban Khoa học, Vũ trụ và Cơng nghệ có 32 thành viên, 6 tiểu ban; 17. Uỷ ban về Doanh nghiệp nhỏ; 18. Uỷ ban Quản trị hành chính có 25 thành viên, 7 tiểu ban, trong đó có 3 tiểu ban chuyên trách; 19. Uỷ ban Các vấn đề lục địa và hải đảo; 20. Uỷ ban Tiêu chuẩn quản lý; 21. Uỷ ban Cựu chiến binh có 25 thành viên, 5 tiểu ban; 22. Uỷ ban Nội vụ có 9 thành viên.
Thượng viện: 1. Uỷ ban Nơng nghiệp, thực phẩm và tài ngun rừng có
19 thành viên, 5 tiểu ban, trong đó có 1 tiểu ban chuyên trách; 2. Uỷ ban Phân bổ ngân sách có 29 thành viên, 15 tiểu ban; 3. Uỷ ban Quốc phịng có 20 thành viên, 5 tiểu ban; 4. Uỷ ban Ngân hàng, Xây dựng nhà ở và phát triển đơ thị có 21 thành viên, 6 tiểu ban; 5. Uỷ ban Thương mại, Khoa học và Giao thơng có 20 thành viên, 6 tiểu ban; 6. Uỷ ban Năng lượng và tài nguyên thiên nhiên có 19 thành viên, 5 tiểu ban; 7. Uỷ ban Môi trường và các vấn đề xã hội có 16 thành viên, 6 tiểu ban, trong đó có 1 tiểu ban chuyên trách; 8. Uỷ ban Tài chính có 20 thành viên, 1 tiểu ban; 9. Uỷ ban Đối ngoại có 19 thành viên, 10 tiểu ban; 10. Uỷ ban về cơng tác Chính phủ có 14 thành viên, 4 tiểu ban; 11. Uỷ ban Ngân sách có 23 thành viên, 11 tiểu ban; 12. Uỷ ban tư pháp có 14 thành viên, 16 tiểu ban, trong đó có 5 tiểu ban chuyên trách; 13. Uỷ ban Lao động và Nguồn nhân lực có 16 thành viên, 13 tiểu ban, trong đó có 6 tiểu ban chuyên trách; 14. Uỷ ban Qui tắc và quản trị hành chính có 15 thành viên, 6 tiểu ban; 15 . Uỷ ban Cựu chiến binh có 11 thành viên, 5 tiểu ban; 16. Uỷ ban về Doanh nghiệp nhỏ có 19 thành viên".
( Nguồn: [1; 219 - 222])
Trong phạm vi chức năng của mình, các ủy ban thường trực thực hiện những nhiệm vụ sau:
Thứ nhất, thực hiện quyền lập pháp theo những vấn đề thuộc phạm vi hoạt
động của ủy ban. Tất cả các dự luật, kiến nghị về luật phải được đưa ra ủy ban thảo luận trước khi trình lên viện thơng qua. Thực tế hoạt động của Quốc hội Mỹ cho thấy ý kiến của ủy ban thường trực có ảnh hưởng quyết định đến số phận của các dự án luật. Vì vậy khi đề cập đến vai trị của các ủy ban thường trực của Quốc hội Mỹ, một học giả Mỹ viết "Mỗi ủy ban thường trực, khi nắm toàn quyền đối với dự án luật, đã trở thành cơ quan lập pháp nhỏ không phụ thuộc vào cơ quan thành lập ra chúng - Quốc hội. Trong sự đối lập giữa tập trung quyền lực và phân tán quyền lực thì quyền lực đầu bị hạn chế, cịn quyền lực sau mới thực sự tồn tại" [1; 224]; Thứ hai, giữ mối liên lạc với bộ máy hành pháp và thực hiện quyền giám sát hoạt động của các cơ quan thuộc bộ máy đó; Thứ ba, tiến hành điều tra hoạt động của các cơ quan thuộc bộ
máy hành pháp, các tổ chức xã hội, các công ty tư nhân trong những trường hợp cần thiết; Thứ tư, là cầu nối giữa các nhóm gây áp lực và Quốc hội.
Thông qua các ủy ban thường trực, các nhóm gây áp lực ảnh hưởng đến hoạt động của Quốc hội nhằm đạt được hoặc ngăn cản việc thơng qua một văn bản luật nào đó; Thứ năm, là cầu nối giữa Quốc hội và dư luận xã hội. Phiên họp
của các ủy ban thường trực được tiến hành công khai, được tường thuật trực tiếp hoặc gián tiếp trên các phương tiện thông tin đại chúng. Qua đó dư luận xã hội biết được tình hình hoạt động của ủy ban nói riêng, của Quốc hội nói chung. Ngồi ra các ủy ban thường trực còn thường xuyên tổ chức các cuộc họp báo, các cuộc gặp gỡ với công luận.
Thực tiễn cho thấy các ủy ban thường trực phải xử lý một khối lượng đồ sộ các chương trình hoạt động hàng ngày và hàng năm của Quốc hội. Hiếm khi các vấn đề được xem xét tại nghị trường mà trước đó lại khơng được chuyển đến một ủy ban thích hợp và được chấp thuận tại đó. "Diễn đạt
một cách tiêu cực thì các ủy ban là nghĩa địa chôn vùi phần lớn các văn bản pháp lý. Cịn nói một cách tích cực thì các ủy ban chọn lọc từ hàng ngàn các dự luật được đưa ra trong Quốc hội để có được những vấn đề đáng được mang ra tranh luận tại nghị trường". [70; 316].
Số thành viên các ủy ban thường trực của Quốc hội được thành lập theo sự thoả thuận giữa hai đảng Cộng hòa và đảng Dân chủ, trên cơ sở tỷ lệ với số lượng thành viên của mỗi đảng trong mỗi viện. Để lựa chọn người đề cử vào các chức vụ nói trên, các đảng thành lập Ban bổ nhiệm. Thành viên của Ban bổ nhiệm do hội nghị của đảng bầu ra . Những ủy ban quan trọng của các viện như ỦY ban pháp luật, ỦY ban tài chính, ỦY ban phân bổ ngân sách, ỦY ban quy tắc… thường do đảng chiếm đa số ghế ở viện nắm giữ chức vụ chủ nhiệm và phó chủ nhiệm. Bởi vì các ủy ban thường trực đóng vai trị hết sức quan trọng đối với hoạt động của nghị viện nên chức vụ chủ nhiệm các ủy ban thường trực của các viện thường do những đại biểu có thời gian làm việc lâu năm nhất ở Quốc hội nắm giữ. Vì vậy, tuổi trung bình của chủ nhiệm các ủy ban thường trực thường cao hơn nhiều so với tuổi trung bình của các nghị sỹ.
Các ủy ban thường trực có ngân sách hoạt động riêng. Mỗi ủy ban có quyền tự do sử dụng ngân sách cho các hoạt động của mình. Ngân sách của mỗi ủy ban thường trực được phân bổ cho các tiểu ban trực thuộc.
Các tiểu ban trực thuộc thực thi phần lớn việc làm luật hàng ngày và