- Sự kế thừa kinh nghiệm qua thời kỳ thuộc địa:
4. Tranh luận tại Viện và đi đến
2.4. SỰ HẠN CHẾ QUYỀN LỰC CỦA QUỐC HỘI HOA KỲ.
Theo Hiến pháp liên bang thì bộ máy nhà nước Mỹ có sự phân chia, tách biệt, độc lập và chun mơn hố của các cơ quan công quyền đảm nhận các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các cơ quan này được lập ra theo các phương thức khác nhau, có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác
nhau, có thể tác động tới tổ chức và hoạt động của nhau. Mặt khác, Hiến pháp còn trù liệu một cơ chế mà trong đó, mỗi ngành đều có khả năng kiềm chế để ngăn cản sự xâm lấn, lạm quyền hoặc chuyên quyền của ngành khác theo đúng tinh thần "quyền lực ngăn cản quyền lực" của Montesquieu cũng như cơ chế hợp tác của các ngành quyền lực với nhau để tạo ra sự thống nhất quyền lực nhà nước và đây chính là phương thức hữu hiệu để duy trì chính thể cộng hồ. Sự hạn chế quyền lực của Quốc hội Hoa Kỳ được đặt trong yêu cầu khách quan đó. Mặt khác, theo Hamilton:
"Khuynh hướng của ngành lập pháp muốn chi phối các ngành khác là khuynh hướng có thể tìm thấy trong nhiều chính thể. Trong một chính thể thuần tuý cộng hồ, khuynh hướng đó rất mạnh. Những đại diện của dân chúng trong một hội đồng nhân dân có nhiều khi tưởng tượng rằng chính mình là tồn dân, và sẽ tỏ vẻ bực mình khi thấy các ngành quyền khác chống đối lại ý chí của mình, cho như vậy tức là tổn hại tới danh dự và đặc quyền của mình. Họ có khuynh hướng kiểm soát độc đoán những hoạt động của ngành khác, và vì họ được nhân dân ln ln ủng hộ, cho nên lắm khi họ đã làm khó khăn cơng cuộc phân quyền cân đối trong chính quyền theo đúng tinh thần của Hiến pháp" [68; 189].
Nội dung của sự hạn chế quyền lực của Quốc hội Hoa Kỳ gồm:
* Quyền phủ quyết của Tổng thống đối với các đạo luật hoặc quyết định của Quốc hội.
Điều I, Khoản 7, Hiến pháp có quy định rằng Tổng thống có thể chấp thuận hay bác bỏ các dự luật đã được Quốc hội thông qua. Trong trường hợp bác bỏ, dự luật sẽ khơng có hiệu lực trừ phi nó "được 2/3 số phiếu trong Hạ viện và Thượng viện thông qua một lần nữa".
Thực tiễn lịch sử cho thấy càng về sau, các Tổng thống càng khai thác và sử dụng nhiều hơn quyền năng này. "Có năm lý do thơng thường để Tổng thống phủ quyết một dự luật: 1 - Dự luật khơng hợp Hiến; 2- Nó xâm phạm đến sự độc lập của Tổng thống; 3- Đó là chính sách quốc gia không khôn
ngoan; 4- Khó lịng quản lý; 5- Ngốn một chi phí q lớn. Ngồi ra, các yếu tố chính trị cũng có thể vượt lên tất cả các lý do trên. Nhưng sự hợp lý về chi phí ln là đề tài được các Tổng thống gần đây ưa chuộng" [70; 465]. Tuy nhiên, quyền phủ quyết không đơn thuần chỉ là quyền từ chối. Tổng thống cũng có thể sử dụng nó để đề xuất những mục tiêu chính sách của họ. Chẳng hạn như những đe doạ phủ quyết thường thúc đẩy các ủy ban và các nhà lập pháp điều chỉnh cho phù hợp với những đề nghị và mục tiêu của ngành hành pháp. Mặt khác, việc phủ quyết của Tổng thống cũng làm nhấn mạnh với cử tri về sự khác biệt quan điểm của Tổng thống với Quốc hội để nhằm tới những ý đồ chính trị nhất định.
Khi Tổng thống nhận được dự luật của Quốc hội, trong phạm vi mười ngày (kể cả chủ nhật), Tổng thống phải đưa ra sự lựa chọn một trong bốn khả năng sau: 1- Tổng thống có thể ký phê chuẩn vào dự luật và cho cơng bố bản giải trình về việc phê chuẩn của mình; 2- Trả lại dự luật với một thông điệp phủ quyết cho Viện đã soạn thảo ra dự luật đó; 3- Tổng thống có thể khơng làm gì cả, và khi đó, dự luật sẽ nghiễm nhiên trở thành luật mà không cần đến chữ ký của ông ta. 4- Tổng thống có thể dùng quyền "phủ quyết bỏ túi" hay "quyền phủ quyết tuyệt đối trong im lặng" để phủ quyết dự luật trong trường hợp Quốc hội ngừng họp hẳn. Tuy nhiên, sự lựa chọn này vẫn tiếp tục gây tranh cãi giữa Tổng thống và Quốc hội, bởi lẽ Tổng thống không chỉ tận dụng cơ hội khi Quốc hội kết thúc phiên họp thứ hai mà cả trong kỳ nghỉ giữa hai phiên họp để áp dụng quyền "phủ quyết bỏ túi".
Theo các nhà lập quốc Hoa Kỳ, quyền phủ quyết của Tổng thống nhằm hạn chế khuynh hướng của Quốc hội lập pháp là hay vượt qua giới hạn quyền lực của ngành lập pháp và xen vào phạm vi quyền lực của ngành khác. Về phương diện này, có thể coi đó là quyền tự vệ cần thiết của Tổng thống nhằm chống lại sự xâm phạm của lập pháp.
"Quyền phủ quyết của Tổng thống lại cịn có một cơng dụng khác nữa. Không những quyền phủ quyết là một quyền lực để cho ngành hành pháp tự
bảo vệ, mà quyền phủ quyết lại còn là một phương tiện an tồn để ngăn ngừa sự thơng qua những dự luật không hợp lý hoặc hấp tấp. Quyền phủ quyết của Tổng thống là một phương tiện rất tốt để kiềm chế Quốc hội lập pháp, ngăn ngừa những ảnh hưởng đảng phái, những quyết định vội vàng, những hành động có hại tới cơng ích, mà có nhiều khi đa số trong Quốc hội đã mắc phải" [68; 197].
Những nhà lập quốc Hoà Kỳ đã lập luận rằng việc phủ quyết của Tổng thống khơng nên so sánh với việc nói rằng một người có thể khơn ngoan và đạo đức hơn nhiều người, mà điều đó nên hiểu rằng, đa số không phải bao giờ cũng đúng. Bởi Quốc hội khơng phải lúc nào cũng hồn tồn có lý, nhất là khi vì quá tham quyền nên đã xâm phạm tới phạm vi quyền lực của ngành khác, hoặc khi Quốc hội bị chi phối bởi các đảng phái, các nhóm lợi ích, các dục vọng nhất thời hoặc khi việc làm luật của Quốc hội cẩu thả, thiếu kỹ lưỡng.
Tuy nhiên, quyền phủ quyết của Tổng thống Mỹ không phải là tuyệt đối như loại quyền phủ quyết được áp dụng phổ biến ở những nước quân chủ nhị nguyên và một số nước quân chủ đại nghị, chẳng hạn như nước Anh - mặc dù từ năm 1707 đến nay, vua Anh chưa sử dụng quyền này lần nào. Quyền phủ quyết của Tổng thống Mỹ giống như của Tổng thống Ấn Độ, Côlômbia, Liên bang Nga là quyền phủ quyết tương đối. Theo tiến sỹ Vũ Hồng Anh "Việc từ chối ký luật của người đứng đầu nhà nước không lập tức làm cho luật bị bác bỏ, nghị viện có quyền xem xét luật lại lần thứ hai. Tại lần thảo luận này, nếu luật tiếp tục được nghị viện thơng qua thì luật có hiệu lực pháp lý, không phụ thuộc vào quyết định của người đứng đầu nhà nước. Như vậy, nghị viện vượt qua được quyền phủ quyết của người đứng đầu nhà nước" [1; 74].
Như vậy, quyền phủ quyết của Tổng thống Hoa Kỳ không phải là tồn quyền, vơ hạn mà chỉ là một quyền lực có điều kiện hạn chế và là quyền phản đối gián tiếp. "Với quyền phủ quyết của mình, Tổng thống chỉ có thể hy vọng
rằng nhờ sự phản đối của Tổng thống mà các nghị sỹ xem xét dự luật kỹ hơn và thiểu số phản đối dự luật chỉ cần hơn một phần ba trong tổng số nghị sỹ ủng hộ ý kiến là có thế khiến dự luật bị bác bỏ" [68; 199]. Theo tư tưởng của các nhà lập quốc Hoa Kỳ, quyền phủ quyết của Tổng thống là tích cực để hướng tới tính nhân bản của bản Hiến pháp, đạt tới sự khách quan tất yếu trong sự vận hành bình thường của cơ chế phân chia quyền lực. Với những nghị sỹ Quốc hội hoặc những chính trị gia có những toan tính khơng đúng đắn trong quá trình làm luật sẽ gặp cản trở bởi một ngành quyền độc lập mà họ khơng thể kiểm sốt được, họ sẽ cẩn trọng và dè dặt hơn. Tính từ năm 1789 đến năm 1995, qua toàn bộ các đời Tổng thống Mỹ từ Washington đến Clinton, trong tổng số 1459 lần phủ quyết thơng thường, chỉ có 105 - tức là 7% lần phủ quyết của Tổng thống bị đảo ngược.
* Sáng quyền lập pháp của Tổng thống.
Điều II, khoản 3 của Hiến pháp quy định "Thỉnh thoảng, Tổng thống phải thơng báo cho Quốc hội biết về tình hình liên bang và đề nghị Quốc hội xem xét những biện pháp mà Tổng thống thấy cần thiết và thích hợp" [31; 505]. Như vậy, về mặt pháp lý thì Tổng thống khơng có quyền nêu sáng kiến lập pháp mà chỉ có trách nhiệm thỉnh thoảng cung cấp thơng tin cho Quốc hội về tình hình liên bang và gợi ý những biện pháp mà ông thấy cần thiết và có lợi. Tuy nhiên "trên thực tế, 80% văn bản luật mà Quốc hội xử lý được dự thảo với sáng kiến của ngành hành pháp" [30; 22].
Khái niệm về một Tổng thống có quyền lập pháp đã được phổ biến từ sau chiến tranh thế giới thứ hai. Từ đó đến nay, vai trị này đã được thể chế hóa. Sáng kiến lập pháp của Tổng thống được thể hiện qua các thông điệp gửi cho Quốc hội hàng năm và đặc biệt là việc đề xuất các đạo luật mà ông cho là cần thiết. Thông điệp quan trọng nhất là Thông điệp Liên bang trước Quốc hội, thường được phát biểu trong tháng Một mỗi năm. Trong đó, Tổng thống báo cáo Quốc hội về tình trạng của liên bang và đề nghị Quốc hội xem xét những biện pháp mà Tổng thống thấy cần thiết và thích hợp. Như vậy, trên
thực tế, những quyền hạn về mặt lập pháp mà Hiến pháp Mỹ trao cho Tổng thống làm cho Tổng thống trở thành nhà làm luật chủ yếu. Thông thường, những sáng kiến lập pháp của Tổng thống có ý nghĩa quyết định đối với chương trình nghị sự của Quốc hội. Một nhà vận động hành lang đầy kinh nghiệm ở Washington đã nhận xét: "đương nhiên khi Tổng thống gửi một dự thảo luật, nó sẽ chiếm vị trí đầu tiên. Tất cả các dự thảo khác chỉ chiếm vị trí thứ hai" [96; 412]. Mặc dù quyền hạn lập pháp của Tổng thống được quy định trong Hiến pháp chủ yếu là quyền phủ quyết, quyền khuyến nghị các văn bản luật đối với Quốc hội, quyền triệu tập các kỳ họp đặc biệt của Quốc hội và quyền đệ trình các kiến nghị cho Quốc hội, trên thực tế, các Tổng thống Mỹ trong thế kỷ 20 đã trở nên có vai trị áp đảo trong q trình lập pháp ở Mỹ. Bắt đầu từ chính quyền của Tổng thống Franklin D.Rosevelt (1933-1945), mỗi Tổng thống đều đệ trình lên Quốc hội một chương trình nghị sự lập pháp chi tiết hằng năm. Năm 1953, trong năm đầu của nhiệm kỳ, Tổng thống Eisenhower đã khơng đưa lên Quốc hội chương trình này và đã bị cả hai viện của Quốc hội chỉ trích gay gắt. Vì điều này trở thành trách nhiệm lập pháp của Tổng thống. Và để tạo điều kiện cho việc thực thi trách nhiệm lập pháp
này, các Tổng thống thường vẫn duy trì một mối quan hệ khơng chính thức với Quốc hội. Ngay từ thời kỳ đầu, Tổng thống Geoge Washington đã cử Bộ trưởng Tài chính của mình là Alexander Hamilton làm cơng tác liên lạc với Quốc hội. Cịn Tổng thống Thomas Jefferson thậm chí đã xã hội hố quan hệ với Quốc hội. Nhưng phải đến chính quyền của Tổng thống Harry S. Truman năm 1949 thì người ta mới cho ra đời một cơ quan duy trì mối liên hệ với Quốc hội hết sức sơ khai. Đến năm 1961, Tổng thống Kenedy đã nâng cơ quan này lên một tầm vóc mới và kể từ đó, cơ quan này tiếp tục được đầu tư nâng cấp trở thành Văn phòng liên lạc Quốc hội trong Nhà Trắng. Văn phòng này gồm các nhân viên phụ tá theo dõi những hoạt động lập pháp, quan hệ, liên lạc với Quốc hội về các vấn đề lập pháp và vận động hành lang, nhằm thuyết phục các nghị sỹ của hai đảng ủng hộ các chính sách hay dự luật do
Tổng thống đưa ra và xây dựng một liên minh nhằm thúc đẩy sự phê chuẩn của Quốc hội đối với chương trình nghị sự của Tổng thống, giành thắng lợi trong cuộc chiến lập pháp trên đồi Capitol.
Thực tiễn chính trị nước Mỹ cho thấy sáng kiến lập pháp của Tổng thống được thể hiện "khơng chỉ vì cá tính độc đáo của một vị Tổng thống, một hồn cảnh đặc biệt nào, mà chính là vì mọi người, trong đó có Quốc hội, báo chí, cơng chúng trơng đợi điều này" [70; 455]. Vì vậy, trong nhiều trường hợp, Quốc hội đã giao phó trách nhiệm soạn thảo luật cho Tổng thống.
Quyết định ủy nhiệm cho Tổng thống sáng kiến lập pháp đã tồn tại rất đặc thù, nguyên do là Quốc hội không thể vượt qua những nhược điểm khách
quan, cố hữu của chính mình, đó là ln lạc hậu và quan liêu trước các quá trình kinh tế xã hội, khơng gắn với thực tiễn tổ chức điều hành để trực tiếp thấy được khiếm khuyết của các cơng cụ quản lý và địi hỏi của dân chúng, bởi vì cấu trúc hệ thống các ủy ban của họ thiên về nhiệm vụ chuyên biệt, những yếu tố này cản trở việc tạo dựng một chính sách tồn diện và nhanh chóng. Ngồi ra, các nghị sỹ còn thiếu khả năng chuyên môn lành nghề và
sức ép của việc tái cử. Quốc hội luôn đánh giá cao ưu điểm của Nhà Trắng, trước hết vì Nhà Trắng khơng có những nhược điểm nói trên, hơn nữa, Nhà Trắng ln có khả năng thương lượng và phối hợp hành động. Vì thế, sáng kiến lập pháp của Tổng thống cũng xuất hiện do những địi hỏi hồn tồn khách quan.
* Tịa án tối cao hạn chế quyền lực của Quốc hội liên bang.
Theo Hiến pháp Mỹ, chủ thể của quyền tư pháp là Toà án tối cao và các toà án cấp dưới do Quốc hội thành lập. "Là ngành quyền mềm yếu nhất trong ba ngành quyền" [68; 216], để thực hiện chức năng của cơ quan xét xử, hệ thống toà án Mỹ được pháp luật trao cho những quyền năng hoàn toàn độc lập với lập pháp và hành pháp trong hoạt động, đảm bảo thế vững trãi như "kiềng ba chân" trong thực hiện quyền lực nhà nước. Hơn nữa, ngành tư pháp còn độc lập cả với dân chúng vì nó khơng được nhân dân bầu, không phải chịu
trách nhiệm trước nhân dân mà chỉ hoạt động theo quy định của pháp luật. Chức vụ thẩm phán được hình thành bằng con đường bổ nhiệm và sau khi được bổ nhiệm, thẩm phán sẽ giữ chức vụ suốt đời nếu vẫn giữ được đức hạnh xứng đáng. Việc quy định nhiệm kỳ suốt đời cho Thẩm phán là một biện pháp để bảo đảm cho sự độc lập của ngành Tư pháp bởi sự độc lập hoàn toàn của các toà án là yếu tố cốt yếu cho một hiến pháp có hạn định:
"Một Hiến pháp có hạn định là một Hiến pháp có chứa đựng một vài điều khoản rõ ràng để hạn chế quyền lập pháp, thí dụ như ngành lập pháp khơng có quyền ban hành những đạo luật trưng dụng để trả thù, những đạo luật hồi tố... Về phương diện thực hành, chỉ có thể thi hành những khoản hạn chế quyền lập pháp do các tồ án mà thơi, vì các tồ án sẽ có nhiệm vụ tun bố những đạo luật mà ý nghĩa trái ngược với tinh thần Hiến pháp là những đạo luật khơng có hiệu lực. Nếu các tồ án mà khơng có thẩm quyền đó thì tất cả các quyền tự do và đặc quyền của cơng dân sẽ khơng cịn nghĩa lý gì nữa" [68; 217].
Như vậy, theo các nhà lập quốc Mỹ thì ngành tư pháp được sinh ra nhằm chống lại sự lạm dụng quyền lực của ngành lập pháp, điều này thể hiện trên hai phương diện. Thứ nhất, Tồ án có quyền tun bố những đạo luật trái ngược với tinh thần Hiến pháp, hoặc có hại cho quyền lợi quốc gia hay một bộ phận dân cư nào đó là vơ hiệu; thứ hai, bên cạnh chức năng xét xử, toà án tối cao có quyền giải thích Hiến pháp thơng qua các vụ việc cần phải xét xử