PHẦN I : ĐẶT VẤN ĐỀ
PHẦN II : NỘI DUNG VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
2.2. Tình hình quản lý vốn NSNN trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn ở
2.2.3. Tổ chức bộ máy quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ
hệ thống điện nơng thơn ở tỉnh Quảng Bình
Bộ máy quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nơng thơnởtỉnh Quảng Bình tại 3 dựán từ trước đến nay như đãđề cậpở trên đều được thực hiện theo hai cấp, bao gồm cấp trung ương và cấp tỉnh (cấp địa phương). Ở cấp trung ương, Chính phủ giao Bộ Công Thương thực hiện chỉ đạo, làm điều phối chương trình, dựán; hướng dẫn quy trình, thủtục lập, thẩm định, phê duyệt dựán đầu tư và thực hiện đầu tư dự án điện nông thôn; đăng ký vốn thực hiện dựán; giám sát quá trình thực hiện và báo cáo kết quảthực hiện dựán. Chức năng, nhiệm vụcủa từng cơ quan được quy định cụthể như sau:
Sơ đồ 2.1. Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nơng thơn ở tỉnh Quảng Bình
(Tổng hợp từ Văn bản hướng dẫn số 7048/BCT-TCNL ngày 28/07/2014 của Bộ Công Thương)
UBND tỉnh Quảng Bình (ĐƠN VỊ CHỦ QUẢN) Sở Cơng Thương tỉnh Quảng Bình (CHỦ ĐẦU TƯ) Chính phủ Bộ Cơng Thương Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ Tài chính Ban chỉ đạo Sở Kế hoạch và Đầu tư Sở Tài chính Ban Quản lý dự án Kho bạc nhà nước tỉnh
Bộ Kế hoạch và Đầu tư: có trách nhiệm chủtrì, phối hợp với BộTài chính, Bộ Công Thương căn cứ vào phân kỳ đầu tư các dựán cấp điện nông thôn đã được phê duyệt để tổng hợp nhu cầu vốn ngân sách trung ương cho chương trình. Hàng năm, căn cứ vào khả năng cân đối vốn đầu tư của ngân sách trung ương, tình hình triển khai và nhu cầu vốn hàng năm của dự án trong chương trình theo đề xuất của Bộ Cơng Thương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Cơng Thương và các cơ quan liên quan dự kiến phương án hỗ trợ từ ngân sách trung ương đối với các dự án, trên cơ sở đó tổng hợp chung trong tổng dựtốn ngân sách nhà nước hàng năm, báo cáo Chính phủ trình Quốc hội xem xét, quyết định theo quy định của Luật ngân sách nhà nước.
Bộ Tài chính:Thực hiện cân đối tài chính hàng năm đểbốtrí vốn cho Chương trình theo phân kỳ được phê duyệt. Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công Thương xây dựng cơ chế huy động nguồn vốn đểhỗtrợ đầu tư lưới điện nơng thơn.
Ở cấp địa phương, UBND tỉnh Quảng Bình là đơn vị chủ quản trong đầu tư xây dựng hệthống điện nông thôn. Trước đây, ở dự án năng lượng nông thôn II và dựán cung cấp điện năng lượng mặt trời, UBND tỉnh Quảng Bìnhđược Chính phủ phân cấp làm chủ đầu tư. Riêng đối với dựán cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia thì Sở Cơng Thương được phân cấp làm chủ đầu tư, trong khi đó UBND tỉnh Quảng Bình làm đơn vị chủ quản. Tuy nhiên, xét về nội dung và bản chất của cơ chế quản lý thì khơng có sự thay đổi nhiều, cụ thể là UBND tỉnh Quảng Bình có quyền hạn ra quyết định thành lập Ban chỉ đạo dựán của tỉnh, giaoSở Công Thương thực hiện lập dựán và chuẩn bị các công việc liên quan đến tổchức thẩm định, phê duyệt dự án; đền bù giải phóng mặt bằng. Trên cơ sở có sự đồng ý về chủ trương đầu tư của các Bộ Cơng Thương, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư, UBND tỉnh Quảng Bình được phân cấp quyết định phê duyệt hoặc điều chỉnh quyết định phê duyệt dự án đầu tư. Hàng năm, UBND tỉnh Quảng Bình thực hiện đăng ký vốn dự án, kế hoạch sử dụng vốn ngân sách trung ương với Bộ Công Thương để Bộ Công Thương cân đối, tổng hợp, gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủquyết định.
SởKếhoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Kho bạc nhà nước tỉnh Quảng Bình là 3 đơn vịtham gia vào cơng tác quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệthống điện nơng thơn ởtỉnh Quảng Bình.Trong đó,SởKếhoạch và Đầu tư có chức năng thẩm định nguồn vốn đầu tư các dự án cấp điện nông thôn do Sở Công thương đề xuất, đồng thời Sở Tài chính thực hiện chức năng cân đối các nguồn tài chính để đề xuất bố trí vốn. Riêng đối với Kho bạc nhà nước tỉnh Quảng Bình thực hiện chức năng kiểm soát chi vốn ngân sách nhà nước.
Một trong những bộphận có vai trị quan trọng trong cơ cấu tổchức bộmáy quản lý vốn NSNN trong đầu tư xây dựng hệthống điện nơng thơn tỉnh Quảng Bìnhđó chính là Ban quản lý dự án. Đây là bộphận tham mưu, giúp việc cho chủ đầu tư trong việc tổ chức, quản lý và điều hành các công việc như: lập hồ sơ mời thầu, chỉ định thầu; giải quyết các thủtục hồ sơ thanh quyết toán vốn đầu tư; thực hiện quản lý hành chính dựán và điều phối các phần cơng việc liên quan giữa chủ đầu tư (Sở Công thương) với SởKế hoạch và Đầu tư; SởTài chính, Kho Bạc nhà nước tỉnh Quảng Bình.
Theo đánh giá của các cán bộBan quản lý dựán, bộ máy quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thông điện nông thôn hiện nay ở tỉnh Quảng Bình về hình thức thì được tổ chức khá chặt chẽ. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, với sự hình thành nhiều cấp quản lý như hiện nay đã dẫn đến sự chồng chéo trong quản lý vốn, cụ thể là: để cấp được vốn từ nguồn ngân sách trung ương phải được sự đồng ý, thẩm định của 3 Bộngành, dẫnđến sựchậm trễviệc bốtrí vốn cho dự án. Mặt khác, ở cấp độ địa phương (tỉnh), cơ chế bố trí vốn ngân sách đối ứng của địa phương cũng phải được thực hiện qua 2 Sở liên quan, bao gồm Sở Kếhoạch và Đầu tư và Sở Tài chính, đồng thời phải trải qua phê duyệt ngân sách hàng của Hội đồng nhân dân tỉnh, do đó chủ đầu tư rất bị động về nguồn vốn để triển khai cho các dự án theo đúng kế hoạch. Điều này hàm ý chính sách là cần phải đổi mới cơ chế quản lý vốn theo hướng tinh gọn bộ máy quản lý cũng như phân cấp nhiều hơn cho các đơn vị trực tiếp thực thi các dự án cấp điện nông thôn như hiện nay không chỉ đối với tỉnh Quảng Bình mà cịnđối với các địa phương trong cả nước.
Một điểm yếu trong bộ máy quản lý vốn NSNN trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thơnở tỉnh Quảng Bìnhđó là việc thành lập Ban quản lý dựán hiện
nay còn nhiều bất cập. Qua điều tra và thu thập thông tin tại Sở Công thương cho thấy, ban quản lý các dựán cấp điện nông thôn từ trước đến nay đều được thành lập theo đúng quy định hướng dẫn của Bộ Công thương, cụ thể là số lượng, cơ cấu của Ban quản lý dự án luôn đáp ứng các quy định của nhà nước, trong đó u cầu vềtrình độchun mơn của từng thành viên ban quản lý dự án. Tuy nhiên, khi đi sâu tìm hiểu quá trình tổchức vận hành dựán thìđã bộc lộnhiều điểm hạn chế. Từ trước đến nay, thành viên tham gia Ban quản lý các dự án đầu tư xây dựng hệthống điện nông thôn bao gồm cán bộchuyên trách của Sở Công thương và một sốcán bộ được tuyển dụng theo hình thức hợp đồng. Tổng số thành viên Ban quản lý là 12 người, trong đó Trưởng Ban quản lý dự án là Giám đốc Sở Công thương, một sốchuyên viên của Sở tham gia với tư các là các thành viên của Ban và còn lại là những người được tuyển dụng theo hình thức hợp đồng để đảm nhận các vị trí phụtrách kỹthuật của dự án. Kết quả phỏng vấn chuyên sâu tại Sở Công thương cho thấy, hầu hết những người được tuyển dụng theo hình thức hợp đồng khơng có nhiều kinh nghiệm trong việc tổ chức quản lý các hoạt động đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thơn, do đó gặp nhiều lúng túng trong quá trình triển khai thực hiện dựán.
Bảng 2.3. Năng lực Ban quản lý dự án cấp điện nông thôn ở tỉnh Quảng Bình
Chỉ tiêu thống kê Số lượng
(Người) Tỷ lệ (%)
Trìnhđộ chun mơn Sau đại học 1 8,33
Đại học 11 91,67
Giới tính Nam 10 83,33
Nữ 2 16,67
Số năm kinh nghiệm tham gia BQLDA cấp điện < 5 năm 7 58,33 Từ 5 < 10 năm 3 25,00 Từ 10 < 15 năm 2 16,67 Chuyên môn Kỹ sư điện 4 33,33 Cử nhân kinh tế 6 50,00 Thạc sĩ kinh tế 1 8,33 Kỹ sư xây dựng 1 8,33
Hình thức làm việctại BQLDA Kiêm nhiệm 10 83,33
Chuyên trách 2 16,67
(Nguồn: Sở Cơng thương tỉnh Quảng Bình)
“Kết quả này xuất phát từ lý do chủ yếu là việc tuyển dụng các thành viên tham gia Ban quản lý dự án theo hình thức hợp đồng thường dựa trên mối quan hệ quen biết, do đó khơng sàng lọc và tuyển chọn được những người có kinh nghiệm và thực sự có năng lực trong quản lý các dự án đầu tư”,[Kết quả phỏng vấn chuyên sâu tại Ban Quản lý dự án].
Trong khi đó, những cán bộcịn lại của Ban quản lý dựán do vừa đảm nhận các công việc chuyên trách tại Sở Công thương vừa kiêm tham gia vào Ban quản lý dự án nên đãảnh hưởng nhiều đến việc giải quyết các công việc tại Ban quản lý dự án. Cùng một thời điểm, những cán bộ này phải đảm nhận đồng thời 2 mảng cơng việc khác nhau, do đó tiến độ giải quyết công việc thường xuyên bị chậm trễ, chất lượng và hiệu quảgiải quyết công việc đạt được rất thấp. Như vậy, với những lý do kể trên, đã làm ảnh hưởng tiêu cực đến công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệthống điện nơng thơnởtỉnh Quảng Bình.
2.2.4. Cơng tác quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nơng thơn ở tỉnh Quảng Bình
Dựa vào cơ sởlý luận vềnội dung quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn như đã đề cậpở Chương 1 và căn cứ văn bản hướng dẫn của Bộ Cơng Thương vềquy trình, thủtục lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư và thực hiện đầu tư dự án điện nông thôn, Luận vănsẽtập trung đánh giá, phân tích một cách tồn diện theo 4 nội dung chính sau đây nhằm làm rõ cơng tác quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nơng thơn ở tỉnh Quảng Bình, cụthể:
2.2.4.1. Cơng tác lập dự tốn và thẩm định vốn đầu tư xây dựng hệ thống điện nơng thơn
Việc lập dựtốn và thẩm định vốn đầu tư xây dựng hệthống điện nông thôn đều được tổ chức thực hiện bởi Sở Cơng Thương tỉnh Quảng Bình (là đơn vị chủ đầu tư dự án) thông qua việc chỉ định nhà thầu tư vấn thiết kế và lập dự toán. Cả2 dự án đầu tư xây dựng hệthống điện nông thôn từ trước đến nay (Dựán REII và Dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia) đều được Trung tâm thiết kế điện thuộc Tổng công ty điện lực Miền trung thiết kếbản vẽkỹthuật và lập dựtốn.
Sơ đồ 2.2. Quy trình lập dự tốn, thẩm định và phê duyệt vốn đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở tỉnh Quảng Bình
(Nguồn: Tổng hợp từ các văn bản hướng dẫn thực hiện dự án đầu tư xây dựng hệ thống điện nơng thơn của Bộ Cơng Thương)
Sau khi hồn thành việc lập dự tốn vốn đầu tư, Sở Cơng Thương báo cáo 2 Sởliên quan, bao gồm Sở Kếhoạch và Đầu tư và Sở Tài chính tỉnh Quảng Bìnhđể thẩm định nguồn vốn và cân đối các nguồn tài chính có thể huy động cho dự án. Trên cơ sở kết quả thẩm định và đánh giá của 2 Sở này, Sở Cơng Thương hồn chỉnh các thủ tục hồ sơ đểtrình UBND tỉnh Quảng Bình xem xét và gửi Bộ Công Thương thẩm định danh mục cơng trình và quy mơ của dự án trước khi phê duyệt. Trong quá trình thẩm định, Bộ Cơng Thương có thể đề nghị UBND tỉnh Quảng Bình bổ sung hồ sơ hoặc giải trình những nội dung liên quan đến dự tốn vốn đầu
Sở Tài chính UBND tỉnh Quảng Bình (ĐƠN VỊ CHỦ QUẢN) Sở Cơng Thương tỉnh Quảng Bình (CHỦ ĐẦU TƯ) Bộ Cơng Thương Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ Tài chính Sở Kế hoạch và Đầu tư Ban Quản lý dự án
Trung tâm thiết kế điện - Tổng C.ty điện
lực miền Trung
tư; hoặc đề nghị điều chỉnh vốn đầu tư thông qua văn bản thỏa thuận, trong đó có nêu rõ UBND tỉnh Quảng Bình phải thực hiện cam kết vềviệc bố trí đủvốn đốiứng theo quy mơ, tiến độ thực hiện dự án. Dựa trên văn bản thỏa thuận của Bộ Cơng Thương, UBND tỉnh Quảng Bình rà sốt, hoàn thiện dự án đầu tư và gửi văn bản kèm theo hồ sơ dự án đầu tư đề nghị Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn. Căn cứvào kết quảthẩm định của các Bộliên quan kểtrên, UBND tỉnh Quảng Bình ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư và chuẩn bị các bước tiếp theo đểthực hiện đầu tư dựán.
Sơ đồ 2.3. Thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng hệ thống điện nơng thơn ở tỉnh Quảng Bình
(Nguồn: Tổng hợp từ Hồ sơ dự án cấp điện nông thơn tỉnh Quảng Bình)
Như vậy, để dự án được phê duyệt, hồ sơ dự án đầu tư phải được gửi qua nhiều cơ quan khác nhau và thực hiện khá nhiều thủ tục phức tạp, điều này có thể dẫn đến sựchậm trễ trong việc thực hiện đầu tư dự án. Đơn cử như trường hợp dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia giai đoạn 2013 - 2020: Theo kế hoạch, dự án sẽ được triển khai trong 2 giai đoạn, bao gồm giai đoạn 1 (2013 – 2015) và giai đoạn 2 (2016 – 2020), nhưng việc thực hiện chậm trễ trong các khâu chuẩn bị đầu tư đã làm cho dự án không được thực thiện theo kếhoạch.
Sơ đồ 2.3 cho thấy, sau khi Bộ Cơng Thương có Cơng văn số 288/BCT- TCNL ngày 13/01/2014 về việc thỏa thuận dự án đầu tư, UBND tỉnh Quảng Bình đã giao cho Sở Công Thương thực hiện rà sốt và hồn thiện dựán, tiếp đến gửi văn bản kèm theo hồ sơ dự án đầu tư đề nghị Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn. Tuy nhiên, sau 6 tháng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính mới có Cơng văn trả lời ý kiến thẩm định nguồn vốn dự án cấp điện nông thôn. Chính vì thế, đến ngày 16/10/2014, UBND tỉnh Quảng Bình mới ra Quyết định phê duyệt dự án đầu tư tại Quyết định số 2908/QĐ-UBND. Điều này có nghĩa rằng, nếu so với kế hoạch thực hiện dự án trong giai đoạn 1 từ năm 2013 thì việc triển khai dự án đã bị chậm trễ 1 năm.
Hình 2.12. Điều chỉnh tổng mức đầu tư dự án năng lượng nơng thơn 2 ở tỉnh Quảng Bình
(Nguồn: Tổng hợp từ báo cáo của Sở Cơng Thương tỉnh Quảng Bình)
Một điểm hạn chếcủa cơng tác lập dựtốn vốn đầu tư là Trung tâm thiết kế điện thuộc Tổng Công ty điện lực miền Trung chưa thực hiện tốt trong việc lập dự tốn, xảy ra nhiều sai sót, chưa bám sát điều kiện địa bàn thi cơng, do đó chưa tính hết các chi phí phát sinh của dự án đầu tư nên phải điều chỉnh bổ sung, dẫn đến thiếu vốn phải cắt bỏ khối lượng. Điển hình là trường hợp dự án năng lượng nơng