PHẦN I : ĐẶT VẤN ĐỀ
PHẦN II : NỘI DUNG VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
2.2. Tình hình quản lý vốn NSNN trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn ở
2.2.4. Công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống
2.2.4. Công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệthống điện nông thôn ở tỉnh Quảng Bình thống điện nông thôn ở tỉnh Quảng Bình
Dựa vào cơ sởlý luận vềnội dung quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn như đã đề cậpở Chương 1 và căn cứ văn bản hướng dẫn của Bộ Công Thương vềquy trình, thủtục lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư và thực hiện đầu tư dự án điện nông thôn, Luận vănsẽtập trung đánh giá, phân tích một cách toàn diện theo 4 nội dung chính sau đây nhằm làm rõ công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn ở tỉnh Quảng Bình, cụthể:
2.2.4.1. Công tác lập dự toán và thẩm định vốn đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn
Việc lập dựtoán và thẩm định vốn đầu tư xây dựng hệthống điện nông thôn đều được tổ chức thực hiện bởi Sở Công Thương tỉnh Quảng Bình (là đơn vị chủ đầu tư dự án) thông qua việc chỉ định nhà thầu tư vấn thiết kế và lập dự toán. Cả2 dự án đầu tư xây dựng hệthống điện nông thôn từ trước đến nay (Dựán REII và Dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia) đều được Trung tâm thiết kế điện thuộc Tổng công ty điện lực Miền trung thiết kếbản vẽkỹthuật và lập dựtoán.
Sơ đồ 2.2. Quy trình lập dự toán, thẩm định và phê duyệt vốn đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở tỉnh Quảng Bình
(Nguồn: Tổng hợp từ các văn bản hướng dẫn thực hiện dự án đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn của Bộ Công Thương)
Sau khi hoàn thành việc lập dự toán vốn đầu tư, Sở Công Thương báo cáo 2 Sởliên quan, bao gồm Sở Kếhoạch và Đầu tư và Sở Tài chính tỉnh Quảng Bìnhđể thẩm định nguồn vốn và cân đối các nguồn tài chính có thể huy động cho dự án. Trên cơ sở kết quả thẩm định và đánh giá của 2 Sở này, Sở Công Thương hoàn chỉnh các thủ tục hồ sơ đểtrình UBND tỉnh Quảng Bình xem xét và gửi Bộ Công Thương thẩm định danh mục công trình và quy mô của dự án trước khi phê duyệt. Trong quá trình thẩm định, Bộ Công Thương có thể đề nghị UBND tỉnh Quảng Bình bổ sung hồ sơ hoặc giải trình những nội dung liên quan đến dự toán vốn đầu
Sở Tài chính UBND tỉnh Quảng Bình (ĐƠN VỊ CHỦ QUẢN) Sở Công Thương tỉnh Quảng Bình (CHỦ ĐẦU TƯ) Bộ Công Thương Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ Tài chính Sở Kế hoạch và Đầu tư Ban Quản lý dự án
Trung tâm thiết kế điện - Tổng C.ty điện
lực miền Trung
tư; hoặc đề nghị điều chỉnh vốn đầu tư thông qua văn bản thỏa thuận, trong đó có nêu rõ UBND tỉnh Quảng Bình phải thực hiện cam kết vềviệc bố trí đủvốn đốiứng theo quy mô, tiến độ thực hiện dự án. Dựa trên văn bản thỏa thuận của Bộ Công Thương, UBND tỉnh Quảng Bình rà soát, hoàn thiện dự án đầu tư và gửi văn bản kèm theo hồ sơ dự án đầu tư đề nghị Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn. Căn cứvào kết quảthẩm định của các Bộliên quan kểtrên, UBND tỉnh Quảng Bình ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư và chuẩn bị các bước tiếp theo đểthực hiện đầu tư dựán.
Sơ đồ 2.3. Thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn ở tỉnh Quảng Bình
(Nguồn: Tổng hợp từ Hồ sơ dự án cấp điện nông thôn tỉnh Quảng Bình)
Như vậy, để dự án được phê duyệt, hồ sơ dự án đầu tư phải được gửi qua nhiều cơ quan khác nhau và thực hiện khá nhiều thủ tục phức tạp, điều này có thể dẫn đến sựchậm trễ trong việc thực hiện đầu tư dự án. Đơn cử như trường hợp dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia giai đoạn 2013 - 2020: Theo kế hoạch, dự án sẽ được triển khai trong 2 giai đoạn, bao gồm giai đoạn 1 (2013 – 2015) và giai đoạn 2 (2016 – 2020), nhưng việc thực hiện chậm trễ trong các khâu chuẩn bị đầu tư đã làm cho dự án không được thực thiện theo kếhoạch.
Sơ đồ 2.3 cho thấy, sau khi Bộ Công Thương có Công văn số 288/BCT- TCNL ngày 13/01/2014 về việc thỏa thuận dự án đầu tư, UBND tỉnh Quảng Bình đã giao cho Sở Công Thương thực hiện rà soát và hoàn thiện dựán, tiếp đến gửi văn bản kèm theo hồ sơ dự án đầu tư đề nghị Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn. Tuy nhiên, sau 6 tháng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính mới có Công văn trả lời ý kiến thẩm định nguồn vốn dự án cấp điện nông thôn. Chính vì thế, đến ngày 16/10/2014, UBND tỉnh Quảng Bình mới ra Quyết định phê duyệt dự án đầu tư tại Quyết định số 2908/QĐ-UBND. Điều này có nghĩa rằng, nếu so với kế hoạch thực hiện dự án trong giai đoạn 1 từ năm 2013 thì việc triển khai dự án đã bị chậm trễ 1 năm.
Hình 2.12. Điều chỉnh tổng mức đầu tư dự án năng lượng nông thôn 2 ở tỉnh Quảng Bình
(Nguồn: Tổng hợp từ báo cáo của Sở Công Thương tỉnh Quảng Bình)
Một điểm hạn chếcủa công tác lập dựtoán vốn đầu tư là Trung tâm thiết kế điện thuộc Tổng Công ty điện lực miền Trung chưa thực hiện tốt trong việc lập dự toán, xảy ra nhiều sai sót, chưa bám sát điều kiện địa bàn thi công, do đó chưa tính hết các chi phí phát sinh của dự án đầu tư nên phải điều chỉnh bổ sung, dẫn đến thiếu vốn phải cắt bỏ khối lượng. Điển hình là trường hợp dự án năng lượng nông thôn 2 (REII): chủ đầu tư đã không tính đến những thay đổi về giá cả vật tư trong
điều kiện khủng hoảng tài chính toàn cầu cũng như thay đổi quy mô công trình. Cả 2 giai đoạn thực hiện dự án năng lượng nông thôn II đều phải điều chỉnh dựán, cụ thể: giai đoạn 1 (dự án gốc) phải điều chỉnh giảm 2,12 tỷ đồng bằng cách giảm giá thầu và thay đổi lại thiết kếcác hạng mục không thi công, trong khi đó tăng chi phí xây lắp nhằm bù đắp sự gia tăng của giá cả thiết bị vật tư. Ở giai đoạn 2 (dự án mở rộng), tổng dự toán được điều chỉnh tăng là 11,95 tỷ đồng do bổ sung quy mô công trình và công tơ điện; đồng thời điều chỉnh tăng giá trịhợp đồng theo chỉ sốCPI.
Hình 2.13. Thông tin phản ánh sự chồng lấn của các dự án đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn ở tỉnh Quảng Bình
(Nguồn: Tổng hợp từ các trang thông tin điện tử của VTV và Tiền Phong)
Không chỉcó dự án năng lượng nông thôn 2, công tác lập dựtoán vốnđầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn từ NSNN ở Dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia đã gặp phải vấn đề là sự chồng chéo các dự án cấp điện nông thôn, hay nói cách khác là dự án chồng lên dự án. Cùng thời điểm thực hiện dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia,ở trên địa bàn tỉnh Quảng Bình còn có một số dựán khác cũng được thực hiện, cụthểlà tại các xã Lâm Thủy, Kim Thủy và Ngân Thủy của huyện Lệ Thủy có dự án công trình điện Đoàn kinh tế 79 – Bộ Quốc Phòng đang triển khai; và tại các xã Tân Trạch, Thượng Trạch thuộc huyện Bố Trạch có dựán cung cấp điện bằng năng lượng mặt trời từnguồn vốn vay ODA của Chính phủ Hàn Quốc. Điều đáng quan tâm ở đây là những xã kể trên đã được UBND tỉnh Quảng Bìnhđưa vào danh mục phê duyệt dự án đầu tư từ Chương trình
cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia giai đoạn 2013 – 2020 tại Quyết định số 2908/QĐ-UBND ngày 16/10/2014.
Rõ ràng, việc lập, thẩm định và phê duyệt (trong đó có công tác lập dự toán vốn đầu tư) dự án đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế rất lớn, trước hết phải kể đến sự yếu kém trong khâu lựa chọn các địa phương vào danh mục đầu tư, dẫn đến dựán chồng lên dự án. Điều này đã khiến dư luận hết sức bức xúc và phản ánh qua nhiều phương tiện thông tin đại chúng, cụthể như báo điện tửVTV của Đài Truyền hình Việt Nam; Báo Tiền Phong;... Những áp lực từ dư luận buộc UBND tỉnh Quảng Bình phải thực hiện điều chỉnh lại dự án thông qua ban hành Quyết định số 3494/QĐ-UBND ngày 04/12/2015 trên cơ sở thống nhất thỏa thuận điều chỉnh danh mục dự án của Bộ Công Thương tại Công văn số6890/BCT-TCNL ngày 09/07/2015.
Hình 2.14. Điều chỉnh tổng mức đầu tư dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia ở tỉnh Quảng Bình
(Nguồn: Tổng hợp từ báo cáo của Sở Công Thương tỉnh Quảng Bình)
Theo đó, tỉnh Quảng Bình thực hiện chủ trương cắt giảm không đầu tư tại các xã đã được Đoàn 79 – Bộ Quốc Phòng đầu tư gồm: Kim Thủy, Lâm Thủy và các xãđãđược đầu tư từ dự án cung cấp điện bằng năng lượng mặt trời tỉnh Quảng Bình do Chính phủ Hàn Quốc tài trợ, bao gồm các xã Tân Trạch và Thượng Trạch thuộc huyện Bố Trạch. Tổng mức đầu tư sau điều chỉnh đã giảm xuống còn 343,84
tỷ đồng (so với trước khi điều chỉnh là 368, tỷ đồng), trong đó vốn đối ứng ngân sách tỉnh được điều chỉnh giảm từ55,2 tỷ đồng xuống còn 51,58 tỷ đồng.
2.2.4.2. Công tác kế hoạch và thực hiện kế hoạch vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn
Dựa vào kết quả phê duyệt dự án, hàng năm UBND tỉnh Quảng Bình xây dựng kế hoạch vốn đầu tư cho từng năm, từng giai đoạnđể triển khai thực hiện dự án đầu tư.Việc xây dựng kếhoạch và bố trí vốn đầu tư được thực hiện theo 2 hình thứcnhư sau:
Đối với vốn ngân sách trung ương:trên cơ sở đềxuất của Sở Công Thương và có ý kiến thẩm định của Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư, UBND tỉnh Quảng Bình gửi văn bản đăng kýkếhoạch vốn đầu tư đến Bộ Công Thương, BộKế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính xem xét, quyết định. Sau khi được 3 Bộ thẩm định, kếhoạch sửdụng vốn ngân sách nhà nước sẽ được phê duyệt cho tỉnh Quảng Bìnhđểthực hiện các dự án đầu tư.
Đối với vốn đối ứng ngân sách tỉnh: sau khi có sự thỏa thuận giữa Sở Công Thương, Sở Kếhoạch và Đầu tư và SởTài chính, UBND tỉnh Quảng Bình báo cáo kế hoạch sửdụng vốn ngân sách địa phương trong đầu tư xây dựng hệthống điện nông thôn đến Hội đồng nhân dân tỉnh đểthông qua kếhoạch vốnngân sách hàng năm.
Như vậy, xét vềhình thức cho thấy việc đăng ký kếhoạch sửdụng vốn trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn tỉnh Quảng Bình là khá chặt chẽ, được thẩm định qua nhiều khâu với nhiều cơ quan khác nhau. Tuy nhiên, thực tếcho thấy cơ chế đăng ký kế hoạch sử dụng vốn thực hiện các dự án đầu tư là quá phức tạp, đặc biệt đối với ngân sách trung ương khi phải trải qua 2 Sở và 3 Bộ ngành liên quan, đó làBộ Công Thương, BộKếhoạch và Đầu tư và BộTài chính.Điều này có thể dẫn đến sự chậm trễ trong việc phân bổ vốn đầu tư cho dự án, chưa kể hiện tượng khá phổ biến là phải thực hiện nhiều chi phí “ngầm” để được phê duyệt kế hoạch vốn càng sớm.
Bảng 2.4. Kế hoạch và thực hiện bố trí vốn đầu tư dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia ở tỉnh Quảng Bình (giai đoạn 1)
ĐVT: Tỷ đồng Năm Kế hoạch vốn Bố trí vốn Tỷ lệ thực hiện (%) Tổng NSTW NSĐP Tổng NSTW NSĐP Tổng NSTW NSĐP 2014 8,78 - 3,78 3,78 - 3,78 43,06 0,00 100,00 2015 33,26 30,00 3,26 27,78 20,00 3,25 83,53 66,67 99,85 2016 22,08 15,00 7,08 20,67 13,00 5,67 93,62 86,67 80,10 2017 25,19 17,77 7,43 10,57 10,57 5,00 41,95 59,50 67,31 Tổng cộng 89,31 62,77 21,55 62,80 43,57 17,71 70,32 69,42 82,17
(Nguồn: Tổng hợp từ báo cáo thực hiện dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia tỉnh Quảng Bình)
Có thểdẫn chứng trường hợp Dựán cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia giai đoạn 2013 – 2020: Kể từ năm 2014 đến nay, vốn ngân sách nhà nước được phân bổ cho dự án cấp điện nông thôn trong giai đoạn 1 chưa được thực hiện đúng theo kếhoạch. Bảng số liệu 2.4 cho thấy, tổng số vốn đăng ký theo kế hoạch trong giai đoạn 2014–2017 là 89,31 tỷ đồng, trong đó vốnngân sách trung ương là62,77 tỷ đồng, chiếm 70% và ngân sách tỉnh (vốn đối ứng) là 21,55 tỷ đồng, chiếm 30%. Tuy nhiên, tổng sốvốn đãđược bốtrí cho dựán không đạt được so với kếhoạch đề ra, với số vốn được bố trí tính theo lũy kế đến năm 2017 là 62,80 tỷ đồng, chỉ đạt 70,32% so với kế hoạch, trong đó tỷlệthực hiện vốn ngân sách trung ương so với kếhoạch chỉ đạt 69,42%.
Sở dĩ tỷ lệ bố trí vốn ngân sách nhà nước so với kế hoạch đạt được ở mức thấp là do các công đoạn chuẩn bị đầu tư được triển khai thực hiện quá chậm trễ, trong đó công tác tổchức đấu thầu và lựa chọn nhà thầu thường xuyên bị chậm trễ. Theo quy định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, việc bố trí vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệthống điện nông thôn chỉ được thực hiện sau khi Chủ đầu tư đã hoàn thành các thủtục chuẩn bị đầu tư (trong đó có khâu chọn thầu) và dự án
đi vào giai đoạn thi công. Chính vì vậy, sựchậm trễ ởmột trong sốnhững công việc thuộc giai đoạn chuẩn bị đầu tư đã làm cho việc bố trí vốn ngân sách không đạt được như kếhoạch đãđềra.
2.2.4.3. Công tác giải ngân và thanh quyết toán vốn ngân sách nhà nước
Theo quy định, việc giải ngân vốn đầu tư từnguồn ngân sách chỉ được thực hiện sau khi chủ đầu tư đã hoàn thiện một số khối lượng công việc nhất định.Tại thời điểm này, chủ đầu tư có thể giải ngân cho các nhà thầu thông qua hình thức chi tạmứngđểtriển khai công trình thi công. Tuy nhiên, thực tếcho thấy việc giải ngân vốn đầu tư cho các dựán từ trước đến nay chưa được thực hiện theo đúng kế hoạch. Ví dụ như trường hợp dự án cấp điện nông thôn từ lưới điện quốc gia ở tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2013 – 2020: Tính đến cuối năm 2017, tổng số vốn ngân sách nhà nước được bố trí cho tỉnh Quảng Bình để thực hiện dự án cấp điện nông thôn là 62,8tỷ đồng, trong đó vốn ngân sách trung ương là 43,57tỷ đồng (chiếm 69,38%) và vốn đối ứng ngân sách địa phương chiếm 28,20%. Trong khi đó, tổng số vốn được giải ngân thanh toán cho các công trình mới chỉ có 44tỷ đồng, đạt 70,06%, trong đó tỷlệgiải ngân vốn ngân sách trung ương là68,85% và vốn ngân sách địa phương là79,05%.
Bảng 2.5. Tình hình giải ngân thanh toán vốn ngân sách nhà nước trong dự án cấp điện nông thôn ở tỉnh Quảng Bình (Giai đoạn 1)
ĐVT: Tỷ đồng
Năm Số vốn đã được bố trí Số vốn đã được thanh toán
Tỷ lệ thanh toán so với vốn bố trí (%) Tổng NSTW NSĐP Tổng NSTW NSĐP Tổng NSTW NSĐP 2014 3,78 - 3,78 2,00 - 2,00 52,91 - 52,91 2015 27,78 20,00 3,25 17,00 15,00 2,00 61,20 75,00 61,54 2016 20,67 13,00 5,67 15,00 10,00 5,00 72,57 76,92 88,18 2017 10,57 10,57 5,00 10,00 5,00 5,00 94,61 47,30 100,00 Tổng cộng 62,80 43,57 17,71 44,00 30,00 14,00 70,06 68,85 79,05