Chƣơng 1 KHÁI QUÁT VỀ VẤN ĐỀ BIỂN ĐÔNG
2.3. Những chính sách của Mỹ về vấn đề Biển Đông
2.3.2. Chính sách về vấn đề Biển Đông của Mỹ từ 2009 đến nay
Trước sự lớn mạnh không ngừng của Trung Quốc, nước Mỹ đã nhận thấy vị trí siêu cường của mình tại khu vực Châu Á – Thái Bình Dương và xa hơn nữa là trên phạm vi toàn cầu đang bị đe dọa nghiêm trọng. Đặc biệt là những tham vọng ngày càng tăng của Trung Quốc tại khu vực Biên Đông đã trực tiếp đe dọa, xâm hại đến lợi ích, tới an ninh hàng hải của Mỹ. Đây chính là những nguyên nhân góp phần thúc đẩy chính quyền Mỹ thực hiện chiến lược xoay trục Châu Á. Để thực hiện chiến lược xoay trục Châu Á, Mỹ đã đưa ra rất nhiều các kế hoạch, chương trình hành động hướng về Châu Á trên tất cả các lĩnh vực chính trị, ngoại giao, kinh tế, quân sự…vv. Trong đó, như đã phân tích, Biển Đông giữ một vai trò quan trọng đối với chiến lược “xoay trục Châu Á”, những chính sách của Mỹ về vấn đề Biển Đông cũng đã phần nào thể hiện chiến lược này của nước Mỹ. Các chính sách của Mỹ về vấn đề Biển Đông trong giai đoạn này có những điểm nhất quán và xuyên suốt (khẳng định Mỹ có lợi ích quốc gia ở Biển Đông, quan điểm về tự do hàng hải, quan điểm giải quyết hòa bình các tranh chấp…), tuy nhiên cũng có một số điều chỉnh cụ thể để thích ứng với tình hình thực tế.
2.3.2.1. Giai đoạn từ 2009 đến 2012
Từ năm 2009, Mỹ quyết định mở rộng và làm rõ chính sách của mình đối với Biển Đông nhằm phản ứng đối với những leo thang căng thẳng của các quốc gia yêu sách. Trong thời gian từ 2006 đến nay, tất cả các bên yêu
sách, đặc biệt là Trung Quốc ngày càng chủ động thực hiện những hành động nhằm củng cố hoặc bảo vệ các yêu sách, các hành động đó chỉ làm gia tăng thêm căng thẳng. Những hành động như vậy bao gồm sự đe dọa của Trung Quốc đối với các công ty dầu khí nước ngoài đầu tư tại các lô khai thác ngoài khơi bờ biển Việt Nam (trong đó có một số công ty của Mỹ) giữa năm 2006 và 2008, những yêu sách đối kháng và đệ trình chung về thềm lục địa mở rộng trong năm 2009, việc Trung Quốc bắt bớ, khủng bố hàng trăm ngư dân Việt Nam hoạt động tại vùng biển gần quần đảo Hoàng Sa năm 2008 và 2009, Trung Quốc cản trở hoạt động của tàu USNS Impeccable cách đảo Hải Nam khoảng 75 hải lý vào tháng 3-2009, Trung Quốc áp đặt lệnh cấm đánh bắt cá theo mùa ở phần phía bắc Biển Đông, sự gia tăng tuần tra của các cơ quan chấp pháp trên biển của Trung Quốc tại các vùng biển tranh chấp, sự gia tăng về tần suất và quy mô tập trận hải quân của Trung Quốc tại Biển Đông, những chuyến thăm mang tính biểu tượng của lãnh đạo một số quốc gia có yêu sách chủ quyền tới các quần đảo đang tranh chấp vào năm 2009 và 2010, Phi-líp- pin thông qua luật đường cơ sở quần đảo với yêu sách rất nhiều thực thể ở Trường Sa vào tháng 2-2009 và va chạm giữa tàu chấp pháp Trung Quốc và Việt Nam vào tháng 4-2010…vv.
Những quan điểm, chính sách mới về vấn đề Biển Đông của Mỹ được thể hiện rất rõ ràng qua hành động và phát ngôn của những chính khách cấp cao. Thời điểm được Mỹ lựa chọn để đưa tuyên bố chính sách mới cũng được lựa chọn rất kỹ càng và rất thích hợp, đó là tại hội nghị thường niên của Diễn đàn Khu vực ASEAN vào tháng 7-2010. Tại Diễn đàn này, Ngoại trưởng Mỹ Hilary Clinton đã tuyên bố công khai về chính sách của Mỹ, một tuyên bố công khai ở cấp cao nhất của Mỹ từ trước tới thời điểm đó cho thấy sự quan tâm cũng như sự coi trọng của chính quyền Mỹ đối với vẫn đề Biển Đông. Trong tuyên bố của mình, Ngoại trưởng Cliton đã tái khẳng định những yếu tố cốt lõi về tuyên bố chính sách năm 1995, đó là “Mỹ có lợi ích quốc gia về
tự do hàng hải,” phản đối “tất cả các bên sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực,” và “không đứng về bên nào” trong các tuyên bố yêu sách lãnh thổ. Bà Cliton cũng đã thẳng thừng tuyên bố rằng Mỹ ủng hộ tự do hàng hải trên Biển Đông và bộ lộ sự ủng hộ về mặt ngoại giao đối với việc dàn xếp các tranh chấp chủ quyền thông qua thương lượng [55]. Tiếp đó, trong Tuyên bố Hà Nội ngày 23/7/2010, Bà Cliton cũng đã khẳng định Mỹ có lợi ích quốc gia ở khu vực Biển Đông, cũng như việc chính phủ Mỹ ủng hộ Tuyên bố ứng xử trên Biển Đông của ASEAN và Trung Quốc ký kết năm 2002…vv.
Ngoài việc tái khẳng định lại những quan điểm của Mỹ trong tuyên bố chính sách về vấn đề Biển Đông năm 1995, Bà Clinton cũng đã đưa ra các yếu tố mới trong chính sách của Mỹ, những nhân tố trong tuyên bố năm 1995 không đề cập, đó là:
(1) Giải quyết các tranh chấp không sử dụng sự cưỡng ép
(2) Ủng hộ “tất cả các bên sử dụng tiến trình ngoại giao hợp tác,” đó là sẵn sàng “tạo điều kiện cho các sáng kiến và các biện pháp xây dựng lòng tin phù hợp với Tuyên bố Ứng xử của các bên trên Biển Đông năm 2002”
(3) Ủng hộ soạn thảo một bộ quy tắc ứng xử đầy đủ
(4) Với quan điểm “các yêu sách hợp pháp đối với không gian biển ở Biển Đông cần phải có nguồn gốc duy nhất từ các yêu sách hợp pháp đối với các thực thể.”
Nhìn chung, tuyên bố này của Mỹ nhấn mạnh đến việc thừa nhận một cách rộng rãi những quy chuẩn quốc tế cần phải được áp dụng đối với các tranh chấp ở Biển Đông. Mặc dù không chỉ đích danh Trung Quốc nhưng có một số quan điểm trong tuyên bố của bà Clinton lại trực tiếp phản đối Trung Quốc chứ không phải là các bên yêu sách khác. Đầu tiên, ngôn từ liên quan đến “yêu sách hợp pháp” cho thấy Mỹ phản đối bất kỳ yêu sách nào của Trung Quốc đối với quyền tài phán biển dựa trên đường 9 đoạn của Trung Quốc, những yêu sách như vậy không phù hợp với UNCLOS. Thứ hai, việc
nhấn mạnh đến “tiến trình hợp tác” là ám chỉ đến đàm phán đa phương, điều này trái với mong muốn đàm phán song phương với từng quốc gia của Trung Quốc. Mặc dù Mỹ không đứng vè bên nào trong các yêu sách chủ quyền, nhưng Mỹ đưa ra quan điểm ủng hộ các yêu sách hợp pháp mà các quốc gia trong khu vực theo đuổi và tiến trình quản lý và giải quyết tranh chấp. Vì vậy, Mỹ không từ bỏ tính trung lập và cũng không trở thành một bên trong tranh chấp, nhưng lại tăng cường sự can dự của mình bằng nỗ lực quản lý những căng thẳng.
Với tuyên bố mới về chính sách năm 2010, Mỹ cho thấy là mình đã lên kế hoạch đầy đủ để vừa duy trì tính trung lập trong vấn đề tranh chấp lãnh thổ (quyền tài phán trên biển và chủ quyền lãnh thổ) trong khi vẫn tăng cường sự can dự của mình trong tranh chấp. Tất nhiên là Mỹ không phải là cường quốc duy nhất tăng cường can dự nhiều hơn vào vấn đề này. Trong thời gian đó, các quốc gia như Nhật Bản và Ấn Độ cũng bắt đầu bày tỏ mối quan ngại của mình về những căng thẳng trong khu vực. Tuy nhiên, vì Trung Quốc bị coi là nguyên nhân chủ yếu gây ra những căng thẳng, và bởi những quan ngại về năng lực ngày càng lớn mạnh của Trung Quốc, do đó sự can dự của Mỹ có thể sẽ có tác dụng hạn chế Trung Quốc tự do thực hiện hành động khẳng định yêu sách của mình.
Thời điểm trước mùa hè năm 2012, chính sách của Mỹ đối với những tranh chấp không có những thay đổi lớn ngoại trừ một điểm: các thảo luận về “tạo điều kiện” cho đàm phán hoặc đối thoại không còn xuất hiện trong các tuyên bố của quan chức Mỹ. Tuy vậy, Mỹ vẫn tiếp tục nhấn mạnh đến lợi ích của mình về tự do hàng hải, giải quyết hòa bình các tranh chấp, không sử dụng vũ lực. Mỹ cũng tiếp tục nhấn mạnh đến tầm quan trọng trong đối thoại giữa cá quốc gia tranh chấp và tuyên bố ủng hộ mạnh mẽ tiến trình thực hiện bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông.
2.3.2.2. Giai đoạn 2012 đến 2014
Bước sang năm 2012, tình hình trên Biển Đông tiếp tục có những diễn biến phức tạp căng thẳng ở Biển Đông gia tăng do những nguyên nhân liên quan đến hành vi của Trung Quốc. Vào tháng 6/2012, Trung Quốc tuyên bố nâng cấp tình trạng hành chính cho các đảo ở Biển Đông khi bất chấp sự phản đối của Việt Nam và dư luận quốc tế ngang nhiên tuyên bố thành lập một thành phố cấp địa khu (trên cấp huyện, dưới cấp tỉnh) mang tên thành phố Tam Sa, trên đảo Phú Lâm thuộc quần đảo Hoàng Sa (cưỡng chiếm trái phép của Việt Nam từ 1956 và 1974). Tiếp đó, Trung Quốc tuyên bố thành lập một vị đồn trú trên quần đảo này và bổ nhiệm các nhân sự chỉ huy. Vào tháng 6/2012, Việt Nam ban hành luật biển quốc gia, trong đó bao gồm các yêu sách chủ quyền đối với quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Cũng trong năm 2012, Việt Nam lần đầu tiên tiến hành các đợt tuần tra trên không đối với quần đảo Trường Sa bằng máy bay Su-27 hiện đại [86].
Đặc biệt, nổi cộm lên trong những diễn biến phức tạp trên Biển Đông thời gian này là những căng thẳng, trong tranh chấp chủ quyền trên thực địa và bế tắc về ngoại giao trên bàn đàm phán giữa Phi-líp-pin và Trung Quốc, xung quanh vụ việc bãi cạn Scarborough (Phi-líp-pin gọi là Panatag, Trung Quốc gọi là Hoàng Nham). Vào đầu tháng 4-2012, sự việc bắt đầu sau khi hải quân Phi-líp-pin bắt giữ ngư dân Trung Quốc hoạt động trong phá của bãi cạn (vùng nước bên trong bãi cạn Scarborough), thời gian sau đó cả hai quốc gia này đều có những hành động làm leo thang căng thẳng (điều thêm tàu tới khu vực tranh chấp) đẩy nguy cơ bùng phát xung đột lên cao. Trước tình hình đó, cuối tháng 5-2012, Mỹ đã đứng làm trung gian đưa ra một thỏa thuận cho các bên rút các lực lượng của mình, tuy nhiên vào đầu tháng 6-2012, Trung Quốc đã “nuốt lời” và quay trở lại chiếm bãi cạn trong khi theo thỏa thuận Phi-líp-pin đã rút các lực lượng của mình. Phi-líp-pin tiếp tục có những phản ứng ngoại giao mạnh mẽ trước sự tráo trở của Trung Quốc, họ đã nỗ lực đưa vấn đề bãi cận Scarborough vào tuyên bố
chung của hội nghị bộ trưởng ngoại giao ASEAN vào tháng 7-2012 tại Cam-pu- chia. Tuy nhiên Trung Quốc đã gây áp lực lên Cam-pu-chia bác bỏ yêu cầu của Phi-líp-pin, điều này khiến cho Cam-pu-chia với tư cách là chủ tích luân phiên ASEAN đã quyết định không đưa ra một tuyên bố chung nào về vấn đề Biển Đông, sự kiện này đánh dấu đây là lần đầu tiên trong chiều dài lịch sử 45 năm ASEAN không đưa ra được tuyên bố chung nào [103].
Phản ứng đối với các sự kiện này, đặc biệt là đối với các hành động của Trung Quốc, Mỹ đã có những động thái làm rõ nét hơn các chính sách của mình đối với vấn đề Biển Đông. Vào đầu tháng 8-2012, Mỹ đưa ra tuyên bố chính sách mới về Biển Đông thông qua Người phát Ngôn Bộ Ngoại giao. Tuyên bố tái khẳng định lợi ích của Mỹ về hòa bình, ổn định và bày tỏ mối quan tâm đối với sự gia tăng căng thẳng: “Là một quốc gia Thái Bình Dương và cường quốc nằm trong khu vực, Hoa Kỳ có lợi ích quốc gia trong việc duy trì hoà bình và ổn định, tôn trọng luật pháp quốc tế, tự do hàng hải, và thương mại hợp pháp không bị cản trở ở Biển Nam Trung Hoa…Chúng tôi quan ngại về sự gia tăng căng thẳng ở Biển Nam Trung Hoa và đang theo dõi tình hình chặt chẽ” [79]. Đặc biệt, khác với những tuyên bố trước đây, trong tuyên bố lần này Mỹ đã thẳng thừng nêu đích danh Trung Quốc lên án những hoạt động của nước này xung quanh bãi cạn Scarborough và việc thành lập thành phố Tam Sa. Tuyên bố nêu rõ: “việc Trung Quốc nâng cấp hành chính thành phố Tam Sa và thiết lập một điểm đồn trú quân sự mới ở đó có trách nhiệm bao trùm lên các khu vực tranh chấp ở Biển Nam Trung Hoa là trái với các nỗ lực hợp tác ngoại giao nhằm giải quyết những sự khác biệt và có nguy cơ làm leo thang căng thẳng ở trong khu vực” [79]. Từ đó, Mỹ đã có những thay đổi mang tính bước ngoặt khi có những hoạt động can dự nhiều hơn vào tranh chấp, và có khả năng là đứng nghiêng về các bên trong vấn đề yêu sách chủ quyền. Tuyên bố nhắc lại những quan điểm trong chính sách của Mỹ, đó là khuyến khích hình thành bộ quy tắc ứng xử, làm rõ các yêu sách và giải quyết hòa bình các tranh chấp.
2.3.2.3. Giai đoạn từ 2014 - 2015
Đầu năm 2014, căng thẳng trên Biển Đông vẫn diễn biến phức tạp, Trung Quốc đã có những động thái gây sức ép, cản trở, ngăn chặn các lực lượng của Phi-líp-pin tiếp cận Bãi Cỏ Mây (thuộc quần đảo Trường Sa của Việt Nam, tên quốc tế là Second Thomas, Trung Quốc gọi là Bãi Nhân Ái và Phi-líp-pin gọi là Bãi Ayungin) tiếp tục đẩy mâu thuẫn tranh chấp trong khu vực leo thang căng thẳng. Đặc biệt là những quan ngại của nhiều phía về việc Trung Quốc có thể thiết lập “Vùng Nhận dạng phòng không” (ADIZ) tại Biển Đông sau khi thiết lập ADIZ tại Hoa Đông vào tháng 11/2013, công khai rộng rãi lễ tuyên thệ của các tàu hải quân Trung Quốc tại bãi cạn James Shoal (Trung Quốc gọi là bãi Tăng Mẫu, Ma-lai-xi-a gọi là bãi Beting Serupai) gần Ma-lai-si-a vào tháng 1-2014, tất cả đều liên tục gây ra những quan ngại về hành vi và yêu sách của Trung Quốc ở Biển Đông.
Vào đầu tháng 2-2014, Mỹ đưa ra một tuyên bố chi tiết nhất từ trước đến nay về chính sách của mình đối với vấn đề Biển Đông. Không gian tuyên bố chính sách là tại phiên điều trần Quốc hội. Trong vòng chưa đầy 1 tháng (từ 14-01 đến 05-2-2014), Hạ viện Hoa Kỳ đã liên tiếp tổ chức 2 cuộc điều trần về an ninh biển ở Biển Đông và biển Hoa Đông. Tại các cuộc điều trần, hầu hết các Hạ nghị sỹ tham dự đều tỏ bất bình và lo ngại trước các hành động ngày càng leo thang của Trung Quốc ở Biển Đông và biển Hoa Đông.
Đặc biệt trong phát biểu điều trần tại Hạ viện Hoa Kỳ hôm 05-2-2014, ông Daniel Russel đã đưa ra một cách khá toàn diện quan điểm của Hoa Kỳ về tình hình Biển Đông và những hành động của Trung Quốc ở Biển Đông. Trong phát biểu của mình, ông Daniel Russel đã lên tiếng mạnh mẽ chỉ trích việc Trung Quốc có những hành động đơn phương khiêu khích, gây bất ổn ở Biển Đông. Ông Daniel Russel đã nhắc lại các vụ việc gây hấn của Trung Quốc đối với các nước láng giềng ở Biển Đông từ năm 2012 trở lại đây như việc Trung Quốc gây hấn với Phi-líp-pin và chặn lối ra vào khu vực bãi cạn
Scarborough; gây sức ép đối với sự có mặt lâu nay của Phi-líp-pin ở bãi Cỏ Mây; mời thầu các lô hydrocarbon tại khu vực gần với lục địa của quốc gia khác (9 lô dầu khí trên thềm lục địa Việt Nam) và thậm chí cách xa các hòn đảo mà Trung Quốc yêu sách; tuyên bố các khu vực hành chính và thậm chí cả quân sự trên các vùng tồn tại tranh chấp tại Biển Đông (thành lập cái gọi là “thành phố Tam Sa”); gia tăng chưa từng thấy hoạt động nguy hiểm của các cơ quan biển Trung Quốc gần quần đảo Senkaku; sự áp đặt đột ngột, thiếu sự phối hợp và đơn phương các quy định lên vùng trời tranh chấp trong trường hợp Khu vực nhận diện phòng không tại Biển Hoa Đông; và sự điều chỉnh gần đây các quy định đánh bắt cá bao phủ các khu vực tranh chấp tại Biển Đông (tỉnh Hải Nam ban hành Biện pháp thực thi Luật ngư nghiệp Trung