CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung về tình hình quản lý vốn tạiQuỹ đầu tƣ phát triển thành phố
3.3.2. Đánh giá theo các nội dung quản lý
3.3.2.1. Thành tựu
Quản lý nguồn vốn đầu tƣ phát triển Hà Nội trong giai đoạn 2012-2016 đã đạt đƣợc một số thành công nhất định. Cụ thể:
Một là, công tác lập kế hoạch vốn đã thực hiện các bước theo đúng quy định của Luật Ngân sách và các quy định liên quan của Trung ương cũng như Thành phố. Các kế hoạch vốn đầu tƣ cũng đƣợc xây dựng dựa trên kế hoạch phát triển kinh
tế - xã hội và kế hoạch phát triển giao thông vận tải của Thành phố
Kế hoạch vốn cũng khá phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và nhu cầu đầu tƣ của Thành phố, có sự tăng giảm phù hợp với yêu cầu tiết kiệm chi của Chính phủ. Điều này thể hiện rõ trong kế hoạch vốn đầu tƣ của Thành phố năm 2012 và 2013. Năm 2013 vốn đầu tƣ giảm khoảng còn 21.459 tỷ (bằng 96% so với năm 2012) [xem bảng 3.1 trang 41 luận văn]. Và đến nay là 2.000 tỷ đồng đảm bảo đủ vốn điều lệ đƣợc quy định.
Vừa qua, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2013/NĐ-CP sửa đổi bổ sung Nghị định số 138/2007/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của Quỹ Đầu tƣ phát triển địa phƣơng, Quỹ Đầu tƣ Hà Nội cũng đã báo cáo và trình UBND thành phố phê duyệt Điều lệ Quỹ mới, nỗ lực nâng vốn điều lệ lên 5.000 tỷ đồng. Điều này cho thấy mức độ thích ứng của kế hoạch vốn đối với tình hình kinh tế - xã hội của
đất nƣớc và địa phƣơng khá tốt. Thực trạng này cũng trùng hợp với kết quả điều tra thông qua các báo cáo kết quả tình hình hoạt động vốn đầu tƣ phát triển Hà Nội.
Ví dụ có thể kể đến hoạt động: Cho vay từ vốn điều lệ và Huy động vốn trong nƣớc: Để đầu tƣ xây dựng hạ tầng kỹ thuật và nhà ở cho các dự án đầu tƣ xây dựng nhà ở, tái định cƣ và nhà ở sinh viên. Lũy kế cho vay: 915 tỷ đồng, Huy động vốn trong nƣớc: 96,3 tỷ đồng.
Hai là, việc phân bổ nguồn vốn tại Quỹ đầu tư phát triển đã chú trọng vào các dự án phát triển và có cơ chế rõ ràng đối với các dự án ưu tiên, không dàn trải như thời gian trước đây
Trong giai đoạn 2012-2016, Thành phố đã có sự chỉ đạo, quan tâm đối với việc đầu tƣ vốn cho các dự án giao thông, đặc biệt là lựa chọn các công trình giao thông trọng điểm để ƣu tiên bố trí vốn. Điều đó cũng thể hiện qua tỷ lệ vốn thực hiện so với kế hoạch các năm đều tăng, trong đó có nguyên nhân do vốn đƣợc điều chuyển từ các ngành, lĩnh vực khác qua.
Ba là, việc hướng dẫn quy trình, thủ tục và thực hiện thanh, quyết toán vốn đầu tư phát triển Hà Nội đã được đổi mới
Công tác quản lý thanh, quyết toán vốn đã có những tiến bộ rõ rệt. Công tác hƣớng của các cán bộ có trách nhiệm đã góp phần tháo gỡ các khó khăn, vƣớng mắc gặp phải khi các dự án tiến hành thanh quyết toán vốn đầu tƣ của các công trình. Điều này là bƣớc tiến bộ rõ rệt so với giai đoạn trƣớc đây. Trong cuộc điều tra, các báo cáo của toàn bộ bộ phận ban ngành liên quan của quỹ đầu tƣ phát triển cũng thể hiện rõ điều này và các số liệu, tình hình thành phố cũng cho thấy rõ.
Thẩm tra, thanh toán giải ngân và cho vay các dự án xây dựng hạ tầng kỹ thuật, nhà ở tái định cƣ, nhà ở xã hội, giải phóng mặt bằng, các dự án trọng điểm khác của Thành phố theo các cơ chế: thanh toán vốn ủy thác, cho vay đặthàng mua nhà các dự án đầu tƣ xây dựng hạ tầng kỹ thuật và nhà tái định cƣ, phục vụ công tác giải phóng mặt bằng, tạo quỹ đất sạch, đạt: 4.167 tỷ đồng
Chính vì vậy mà việc thanh, quyết toán vốn đầu tƣ cũng có những bƣớc tiến bộ. Theo báo cáo của Kho bạc Nhà nƣớc, tỷ lệ thanh quyết toán vốn đầu tƣ của các
dự án đô thị hàng năm đều đạt chỉ tiêu đề ra. Các ý kiến trong cuộc điều tra cũng đánh giá công tác thanh, quyết toán đảm bảo đúng tiến độ, chính xác, đáp ứng đƣợc yêu cầu.
Bốn là, các quy định cho công tác kiểm tra, giám sát vốn Quỹ đầu tư trong phát triển của Hà Nội đã dần hoàn thiện.
Hiện tại Quỹ đầu tƣ phát triển Hà Nội đang xây dựng, sửa đổi bổ sung, hoàn thiện lại các quy chế, quy trình công tác chuyên môn, nhƣ: Quy chế tổ chức và hoạt động của Hội đồng quản lý, Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban kiểm soát, Quy chế đầu tƣ, Quy chế cho vay, Quy chế thẩm định, Quy chế chi tiêu nội bộ, Quy chế trả lƣơng, thƣởng, Quy chế quản lý vốn ủy thác, Quy chế góp vốn thành lập các tổ chức kinh tế, vv. Ban hành nhiều hƣớng dẫn nghiệp vụ về thẩm định dự án, quản lý sau vay, quản lý rủi ro, thẩm tra tài sản bảo đảm, nghiệp vụ huy động vốn và đầu tƣ trực tiếp.. nhằm thực hiện tốt các nhiệm vụ kế hoạch đƣợc UBND Thành phố giao. Đặc biệt đã xây dựng và đào tạo phần lớn số cán bộ đáp ứng đƣợc nhiệm vụ thẩm tra tín dụng cho vay. Đây là nhiệm vụ rất khó khăn phức tạp, nhất là cho vay lĩnh vực xã hội hóa, rất dễ xảy ra rủi ro.
Về công tác chuyên môn nghiệp vụ, từ năm 2012 đến nay Quỹ Đầu tƣ Hà Nội đã phát triển đầy đủ và mở rộng các hoạt động theo chức năng nhiệm vụ đƣợc giao, đó là: (1) Tiếp tục thanh toán và cho vay từ vốn ủy thác; (2) Đẩy mạnh cho vay xã hội hóa; (3) Triển khai đầu tƣ trực tiếp; (4) Triển khai huy động vốn trong và ngoài nƣớc vào các dự án lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội Thành phố chỉ đạo. Với các thành công nêu trên, Quỹ đầu tƣ phát triển Hà Nội đã có những tiến bộ rõ rệt, góp phần tích cực vào việc thực hiện mục tiêu quan trọng là trở thành một thủ đô phát triển, phục vụ tốt nhu cầu của ngƣời dân.
3.3.2.2. Hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, quản lý nguồn vốn Quỹ đầu tƣ phát triển Hà Nội vẫn còn những hạn chế sau đây:
Một là, tính khả thi và hiệu quả công tác lập kế hoạch vốn Quỹ đầu tư phát triển chưa cao
Mặc dù công tác lập kế hoạch đã tuân thủ đúng quy định, phù hợp với chiến lƣợc và tình hình kinh tế - xã hội của đất nƣớc và địa phƣơng nhƣng tính khả thi của kế hoạch còn chƣa cao thể hiện ở khoảng cách khá xa trong cân đối giữa nhu cầu và khả năng huy động, cân đối các nguồn vốn đầu tƣ. Vốn đầu tƣ cho các dự án dựa chủ yếu vào vốn ngân sách hoặc bổ sung lấy từ các nguồn đầu tƣ cho lĩnh vực khác, chứ chƣa thực sự chủ động trong việc phân chia rõ ràng nguồn lực. Vì thế, khi nền kinh tế vĩ mô có sự biến động, ngay lập tức tác động vào việc huy động và phân bổ vốn. Mặt khác, kế hoạch vốn huy động từ các nguồnbổ sung cho ngân sách chƣa lƣờng trƣớc đƣợc sự biến động của thị trƣờng nên khi thực hiện gặp nhiều khó khăn.
Hiệu quả công tác lập kế hoạch vốn chƣa cao, thể hiện mức độ phải điều chỉnh kế hoạch vốn khi triển khai trên thực tế. Có rất nhiều dự án phải điều chỉnh vốn do các yếu tố chủ quan trong khi lập kế hoạch nhƣ không tính hết các khoản mục thực hiện, không lƣờng các yếu tố phát sinh hay thay đổi thiết kế… Điều này đã ảnh hƣởng đến kế hoạch vốn chung và vào cuối năm các cơ quan quản lý phải điều chỉnh kế hoạch cho phù hợp với yêu cầu đặt ra. Thời gian gần đây, do quản lý chặt chẽ hơn nên tỷ lệ điều chỉnh có giảm nhƣng vẫn chƣa đáng kể. Đây chính là điểm yếu trong công tác lập kế hoạch vốn.
Tính công bằng, minh bạch để đảm bảo hài hoà lợi ích của các bên tham gia trong lập kế hoạch nguồn vốn đầu tƣ phát triển cũng chƣa đƣợc đảm bảo: do có nhiều thông tin về kế hoạch vốn chƣa đƣợc công khai, việc lập kế hoạch vẫn bị ảnh hƣởng bởi cơ chế xin - cho chƣa tạo đƣợc sự cân bằng về lợi ích giữa các bên tham gia.
Hai là, công tác huy động các nguồn vốn đầu tư chưa đáp ứng nhu cầu hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển
Qua phân tích thực trạng huy động và thông qua kết quả điều tra cho thấy: việc huy động các nguồn vốn bổ sung cho ngân sách Quỹ còn thấp, chƣa đạt yêu
cầu, còn có khoảng cách khá xa so với nhu cầu thực tế và so với kế hoạch đặt ra. Tỷ lệ đầu tƣ trực tiếp chƣa cao, các nghiệp vụ đầu tƣ theo hình thức mới điển hình là PPP, nhƣợng và chuyển nhƣợng quyền khai thác , sử dụng công trình chƣa phát triển, mô hình huy đô ̣ng vốn dù đã đƣợc chú trọng nhƣng đem lại hiệu quả chƣa cao. Lƣợng vốn thu hút đầu tƣ từ bên ngoài vẫn thấp. Vì thế, mục tiêu định hƣớng và huy động có hiệu quả các nguồn lực vốn trong và ngoài nƣớc nhằm phát triển Thành phố chƣa thực sự đạt yêu cầu. Tuy Thành phố đã có rất nhiều biện pháp để định hƣớng nguồn lực vào đầu tƣ phát triển nhƣng kết quả huy động còn chƣa cao, nhất là chƣa thu hút đƣợc nhiều nguồn vốn của các doanh nghiệp tƣ nhân.
Ba là, việc phân bổ vốn còn dàn trải, chưa phù hợp với tiến độ, tính công khai, minh bạch còn thấp
Mặc dù việc phân bổ vốn đầu tƣ phát triển giai đoạn 2012 - 2016 đã chú ý ƣu tiên cho các dự trọng điểm nhƣng do số dự án, công trình đƣa vào kế hoạch đầu tƣ hàng năm còn lớn nên dẫn đến việc phân bổ vốn còn dàn trải, thời gian thi công bị kéo dài, hiệu quả thấp.
Bên cạnh đó, việc phân bổ vốn theo tiến độ dự án còn chƣa phù hợp. Nhiều dự án đƣợc cấp vốn trƣớc nhƣng trong quá trình triển khai lại gặp vƣớng mắc không thực hiện đƣợc (nhƣ không giải phóng đƣợc mặt bằng, dự đoán nguồn vốn chƣa chính xác..) gây nợ đọng vốn. Bên cạnh đó, có những dự án không đủ vốn, gây khó khăn cho việc thực hiện. Điều này chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng phải cấp bách điều chỉnh vốn vào dịp cuối năm, làm giảm hiệu quả của vốn đầu tƣ. Tính công khai, minh bạch trong phân bổ vốn đầu tƣ chƣa thực sự chƣa cao. Các điều kiện và việc thực hiện phân bổ vốn cho từng dự án còn phụ thuộc nhiều vào ý kiến chủ quan của ngƣời quyết định đầu tƣ, nhất là nguồn vốn bổ sung thêm đƣợc cân đối vào dịp cuối năm. Điều này dẫn đến tình trạng thi đua chạy vốn đang rất bức xúc hiện nay, làm giảm độ tin cậy của công tác quản lý.
Đây chính là những lý do làm cho mục tiêu đảm bảo phân bổ hợp lý các nguồn vốn đầu tƣ vào các dự án phát triển Thành phố chƣa đạt yêu cầu. Có thể thấy rằng, tuy đã tập trung ƣu tiên phân bổ vốn cho các dự án trọng điểm nhƣng Thành phố
cũng đã phân bổ nguồn vốn tại Quỹ chƣa tốt, còn để nguồn vốn phân bổ còn tràn lan, chƣa đúng tiến độ dự án.
Bốn là, công tác kiểm tra, giám sát nguồn vốn Quỹ đầu tư phát triển Hà Nội còn lỏng lẻo, nhiều vấn đề phát sinh trong quá trình triển khai chưa được tháo gỡ kịp thời.
Về lý thuyết, công tác kiểm tra giám sát phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyên trong tất cả các khâu của quá trình đầu tƣ. Song trên thực tế, việc kiểm tra giám sát mới chỉ đạt hiệu quả về diện rộng, trên tất cả các nội dung mà chƣa đảm bảo về chiều sâu đối với từng công trình, từng vụ việc, chất lƣợng kiểm tra còn hạn chế, chƣa phát hiện đƣợc các vƣớng mắc cần tháo gỡ để đẩy nhanh tiến độ và hiệu quả.
Công tác kiểm tra, giám sát chƣa đảm bảo tính công khai, minh bạch khi chƣa phản ánh đầy đủ, kịp thời, trung thực, khách quan các nội dung kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ. Những thông tin về kết quả thanh tra, kiểm tra thƣờng chỉ công khai trong diện hẹp.
Hệ thống chế tài chƣa cụ thể, chƣa đủ mạnh để có tính răn đe đối với các trƣờng hợp vi phạm. Công tác kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý đối với hoạt động đầu tƣ phát triển còn chƣa đƣợc đề cao đúng mức. Việc chấp hành chế độ báo cáo giám sát, đánh giá đầu tƣ của các sở, ngành chƣa đƣợc thực hiện thƣờng xuyên làm hạn chế việc phân tích, đánh giá tình hình của các dự án đầu tƣ nói chung và các Sở, ngành nói riêng. Việc theo dõi quá trình thực hiện dự án và giám sát chất lƣợng công trình hiện còn chƣa sát sao mà chủ yếu theo dõi qua báo cáo của chủ đầu tƣ hoặc các ban quản lý dự án, việc thị sát trực tiếp rất hạn chế. Việc thực hiện quyền và trách nhiệm của từng chủ thể liên quan đến việc sử dụng vốn đầu tƣ chƣa rõ ràng. Điều đó gây khó khăn trong hoạt động lãnh đạo, chỉ đạo của các sở, ngành đối với hoạt động của các dự án.
Để đánh giá việc kiểm tra, giám sát, mức độ thất thoát vốn là tiêu chí rất quan trọng nhƣng việc đánh giá tiêu chí này lại rất khó khăn. Việc thất thoát vốn xảy ra do rất nhiều nguyên nhân nhƣ: quyết định đầu tƣ sai, lập kế hoạch không sát thực tế
gây kéo dài tiến độ, thực hiện dự án thiếu kiểm tra, đặc biệt là khâu giám sát, nghiệm thu không nghiêm, để xảy ra nhiều tiêu cực.
Thứ năm, quy trình quản lý vốn của Quỹ đầu tư phát triển Hà Nội chưa hợp lý
Hiện nay, quy trình lập và phân bổ kế hoạch vốn Quỹ đầu tƣ phát triển trên địa bàn thành phố Hà Nội vẫn áp dụng theo phƣơng thức truyền thống, phân bổ theo ngắn hạn từng năm, thêm vào đó các quận trong thành phố chƣa thống nhất cùng một chính sách và quy chuẩn. Do đó còn nhiều hạn chế về tính chủ động trong việc huy động và đảm bảo nguồn vốn đầu tƣ cho nhu cầu đầu tƣ phát triển. Chƣa phù hợp với đặc điểm của hoạt động đầu tƣ phát triển là thời gian thƣờng dài và lƣợng vốn lớn.
Qui trình quản lý và vận hành dự án, công trình còn chƣa phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn giữa chủ đầu tƣ và ban quản lý dự án trong quản lý dự án, giữa ban quản lý dự án và các phòng chức năng của quận trong việc thẩm định thiết kế, tổng dự toán. Theo qui định UBND thành phố vừa là chủ quản đầu tƣ (ngƣời quyết định đầu tƣ) vừa là chủ đầu tƣ, ngƣời quyết định đầu tƣ quyết định hình thức quản lý dự án và có quyền phân công tổ chức thuộc mình quản lý làm nhiệm vụ thẩm định thiết kế kỹ thuật và dự toán công trình. Qui trình cấp phát, thanh toán vốn tại Kho bạc theo mô hình một cửa còn nhiều bất cập, chƣa phù hợp với thực tiễn và đặc thù của hoạt động đầu tƣ phát triển và hồ sơ thanh toán của dự án.
Các hạn chế nêu trên đã ảnh hƣởng đến kết quả phát triển của Thành phố nói chung, và quản lý nguồn vốn Quỹ đầu tƣ phát triển nói riêng. Nhƣ trên đã phân tích, cùng với quá trình xây dựng và phát triển thủ đô, hệ thống quản lý nguồn vốn đã dần đƣợc hoàn thiện. Tuy nhiên, so sánh với mức độ đô thị hóa, tình hình phát triển của đất nƣớc và vị thế của thủ đô thì hệ thống này vẫn còn khoảng cách khá xa. 3.3.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế
- Tổ chức bộ máy quản lý về vốn đầu tư phát triển Hà Nội chưa chặt chẽ và thống nhất, trình độ, năng lực và phẩm chất của cán bộ còn hạn chế
Do nguồn vốn đầu tƣ phát triển bao gồm rất nhiều nguồn vốn khác nhau nhƣ vốn ngân sách, vốn ODA, vốn PPP… nên việc quản lý nguồn vốn này thuộc rất