chớnh nhà nước
2.1.2.1. Cơ quan hành chớnh nhà nước và hoạt động của cơ quan hành chớnh nhà nước
vụ, quyền hạn, chức năng) mang tớnh quyền lực nhà nước được thành lập, tổ chức và hoạt động trờn cơ sở những nguyờn tắc chung thống nhất, tạo thành một cơ chế đồng bộ để thực hiện cỏc nhiệm vụ, chức của nhà nước [44, tr. 138], cơ quan nhà nước là một bộ phận cấu thành bộ mỏy nhà nước, một tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, cú tớnh độc lập tương đối, cú những chức năng do phỏp luật quy định, để thực hiện chức năng đú được trao những quyền hạn nhất định [44, tr. 140]. Như vậy, mọi cơ quan nhà nước là những bộ phận cấu thành bộ mỏy nhà nước, đều cú những đặc điểm chung vốn cú của cơ quan nhà nước, nhưng đồng thời mỗi loại cơ quan nhà nước cú những đặc điểm, đặc thự làm cho nú khỏc với những loại cơ quan khỏc. CQHCNN là một bộ phận cấu thành của bộ mỏy nhà nước được thành lập ra để thực hiện chức năng quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xó hội. Hoạt động của CQHCNN là hoạt động chấp hành và điều hành, tức là thực hiện cỏc quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước và trực tiếp chỉ đạo, điều hành cỏc hoạt động của xó hội hàng ngày.
Ở nước ta, Hiến phỏp năm 2013 quy định “Chớnh phủ là CQHCNN cao nhất của nước Cộng hũa xó hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành phỏp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 94); “UBND ở cấp chớnh quyền địa phương do HĐND cựng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, CQHCNN ở địa phương” (Điều 114).
Như vậy, trong cỏc Hiến phỏp Việt Nam thuật ngữ “CQHCNN” được sử dụng để chỉ Chớnh phủ, UBND cỏc cấp là những cơ quan quản lý thẩm quyền chung, cũn bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ, cỏc cơ quan chuyờn mụn thuộc UBND khụng được gọi là CQHCNN - cơ quan quản lý thẩm quyền riờng (quản lý ngành, liờn ngành).
Hoạt động của CQHCNN bao gồm 2 hoạt động chớnh: hoạt động lập quy và hoạt động điều hành hành chớnh nhà nước.
- Hoạt động lập quy là hoạt động xõy dựng và ban hành văn bản quy phạm phỏp luật (VBQPPL) của CQHCNN (văn bản lập quy).
Hoạt động lập quy của CQHCNN ở trung ương bao gồm: hoạt động ban hành VBQPPL dưới luật của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; hoạt động liờn tịch giữa Chớnh phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam, giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chỏnh ỏn TAND tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao để ban hành VBQPPL liờn tịch. Hoạt động lập quy của CQHCNN ở địa phương bao gồm hoạt động ban hành VBQPPL của UBND cấp tỉnh, huyện, xó và của chớnh quyền địa phương ở đơn vị hành chớnh - kinh tế đặc biệt.
- Hoạt động điều hành hành chớnh nhà nước là hoạt động tổ chức, điều khiển và phối hợp cỏc hoạt động kinh tế, xó hội để đưa luật phỏp vào cuộc sống.
Hoạt động này bao gồm một số hoạt động chớnh sau: quản lý và cung cấp dịch vụ cụng (gồm dịch vụ cụng cộng của khu vực sự nghiệp và dịch vụ hành chớnh cụng của khu vực hành chớnh); giải quyết tranh chấp hành chớnh; tổ chức cưỡng chế hành chớnh nhà nước đối với vi phạm hành chớnh hoặc từ chối nghĩa vụ hành chớnh; tổ chức thanh tra, kiểm tra trong hệ thống CQHCNN.
Hoạt động của CQHCNN là để thực hiện nhiều chức năng. Ngoài cỏc chức năng như chức năng bảo đảm an ninh, chớnh trị và trật tự an toàn xó hội, chức năng thực thi phỏp luật, chức năng tài phỏn, chức năng quản lý, điều hành, CQHCNN cũn cú chức năng bảo đảm, bảo vệ QCD.
Hoạt động của CQHCNN cú những đặc điểm chung giống hoạt động của cơ quan nhà nước khỏc, cụ thể:
- Hoạt động của CQHCNN hoạt động mang tớnh quyền lực nhà nước, nhõn danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước để hành động.
- Mỗi hoạt động của CQHCNN dựa trờn một thẩm quyền nhất định của CQHCNN được phỏp luật quy định. Thẩm quyền của CQHCNN là phương tiện phỏp lý để thực hiện nhiệm vụ và chức năng được giao. Trong phạm vi thẩm quyền của mỡnh, CQHCNN hành động một cỏch độc lập, chủ động,
sỏng tạo và chịu sự ràng buộc của phỏp luật trờn nguyờn tắc chỉ được làm những gỡ mà phỏp luật cho phộp.
- Đơn phương ban hành quyết định phỏp luật và một hoạt động của CQHCNN. Trờn cơ sở Hiến phỏp, luật, quyết định của CQHCNN cấp trờn, cỏc CQHCNN ra những quyết định phỏp luật và những quyết định đú cú hiệu lực bắt buộc đối với cỏc đối tượng cú liờn quan. CQHCNN cú quyền ỏp dụng cỏc biện phỏp cưỡng chế hành chớnh đối với cỏc đối tượng chịu sự tỏc động, quản lý của CQHCNN.
Bờn cạnh đú, Hoạt động của CQHCNN cũng cú những đặc điểm đặc thự: - Hoạt động của CQHCNN dựa trờn chức năng quản lý hành chớnh nhà nước, do đú, hoạt động của CQHCNN diễn ra trờn mọi lĩnh vực của đời sống xó hội trong khi cỏc cơ quan nhà nước khỏc chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trong phạm vi, lĩnh vực nhất định.
- CQHCNN núi chung là cơ quan chấp hành, điều hành của cơ quan quyền lực nhà nước, đều trực tiếp hoặc giỏn tiếp phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lónh đạo, giỏm sỏt, kiểm tra của cỏc cơ quan quyền lực nhà nước cấp tương ứng. Do đú, hoạt động của CQHCNN là hoạt động chấp hành, và điều hành.
- Hoạt động của cỏc CQHCNN mang tớnh thường xuyờn, liờn tục và tương đối ổn định. CQHCNN là cầu nối trực tiếp nhất để nhà nước đưa chớnh sỏch, phỏp luật vào cuộc sống.
- Hệ thống CQHCNN là hệ thống phức tạp, cú số lượng đụng đảo nhất, cú mối liờn hệ chặt chẽ, thống nhất từ Trung ương tới địa phương và cú đối tượng quản lý rộng lớn. Do đú, hoạt động của CQHCNN là một hoạt động cú quy mụ trờn cả nước và trờn mọi lĩnh vực của đời sống xó hội, diễn ra liờn tục, và thống nhất từ CQHCNN cao nhất là Chớnh phủ tới hệ thống CQHCNN của chớnh quyền địa phương.
Ngoài ra, cú thể kể tới một số đặc trưng khỏc trong hoạt động của CQHCNN: cung cấp cỏc dịch vụ cụng cho xó hội; cú tầm ảnh hưởng xó hội rộng lớn; sản phẩm, dịch vụ được tạo ra thường khụng phải là sản phẩm để mua bỏn, trao đổi trờn thị trường theo những nguyờn tắc của nền kinh tế thị trường.
2.1.2.2. Khỏi niệm, đặc điểm bảo đảm quyền cụng dõn trong hoạt động của cơ quan hành chớnh nhà nước
a. Khỏi niệm bảo đảm quyền cụng dõn trong hoạt động của cơ quan hành chớnh nhà nước
Bảo đảm QCN, QCD là vấn đề mang tớnh thời sự, luụn được cỏc quốc gia quan tõm và trở thành giỏ trị phổ quỏt của toàn nhõn loại. Mặc dự phỏp luật của cỏc quốc gia, phỏp luật quốc tế ghi nhận QCN, tuy nhiờn, sự ghi nhận mới chỉ là sự thừa nhận giỏ trị xó hội của quyền và sẽ chỉ ở dạng tiềm năng mà khụng thể trở thành hiện thực nếu khụng cú cỏc điều kiện, tiền đề để thực hiện. Cỏc điều kiện, tiền đề ở đõy chớnh là điều kiện, tiền đề về chớnh trị, kinh tế, văn húa, xó hội, phỏp luật ... Cỏc điều kiện này khụng chỉ phụ thuộc vào ý chớ chủ quan của mỗi con người mà cũn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khỏch quan cựng với những phương tiện, phương thức quan trọng do nhà nước và xó hội tạo ra. Cần phải ý thức rằng, ngay cả khi QCD đó được thực hiện trờn thực tế thỡ vẫn hiện hữu cỏc nguy cơ bị xõm phạm bởi cỏc cơ quan cụng quyền và cỏ nhõn cú thẩm quyền và đặc biệt, với đặc trưng trong hoạt động của mỡnh, hoạt động của CQHCNN rất dễ xõm phạm tới QCN, QCD. Cho nờn, cần thiết phải tỡm hiểu đầy đủ, để nhận thức đỳng, khỏch quan, trỏnh phiến diện về BĐQCD.
Hệ thống BĐQCD trong hoạt động của CQHCNN được chia thành nhúm bảo đảm chung và nhúm bảo đảm phỏp lý. Nhúm bảo đảm chung gồm những yếu tố xó hội, cỏc chuẩn mực văn húa, cỏc đặc trưng về chớnh trị, tư tưởng tỏc động đến QCD trong lĩnh vực hành chớnh, tạo động lực thỳc đẩy
cụng dõn sử dụng quyền của mỡnh một cỏch tớch cực. Nhúm bảo đảm phỏp lý gồm cỏc biện phỏp trang bị cho cụng dõn những quyền phỏp lý nhằm chống lại nguy cơ xõm hại từ phớa nhà nước và cơ chế phỏp lý đảm bảo thực hiện cỏc quyền đú. Núi cỏch khỏc, bảo đảm phỏp lý gồm cỏc quy phạm phỏp luật thiết lập cỏc phương thức phỏp lý để BĐQCD. Cỏc phương thức phỏp lý nhằm bảo đảm QCD trong hoạt động của CQHCNN được xỏc định và bảo đảm thực hiện trờn cơ sở mối liờn hệ tương hỗ với cỏc phương thức bảo đảm khỏc trong nhúm bảo đảm chung.
Trong NNPQ, QCD ngày càng được mở rộng và nhà nước cú trỏch nhiệm bảo đảm cỏc quyền ấy. Khụng chỉ cụng nhận và tụn trọng QCD, Nhà nước cũn cần phải tạo ra cỏc tiền đề cần thiết để hỡnh thành nờn một mụi trường thuận lợi cho cụng dõn hiện thực húa cỏc quyền của mỡnh. Trong đú, CQHCNN đảm nhận trỏch nhiệm này một cỏch thường xuyờn, trực tiếp nhất.
Cú thể cho rằng: BĐQCD trong hoạt động của CQHCNN là việc Nhà nước thiết lập cỏc điều kiện, tiền đề cần thiết nhằm ghi nhận, tụn trọng và bảo vệ, bảo đảm cỏc QCD trong hoạt động của CQHCNN được thực hiện trờn thực tế.
b. Đặc điểm bảo đảm quyền cụng dõn trong hoạt động của cơ quan hành chớnh nhà nước
Người cú quyền lực luụn cú xu hướng lạm quyền và “trong việc tạo dựng một Chớnh phủ con người quản lý con người, khú khăn lớn nằm ở chỗ trước hết phải bảo đảm Chớnh phủ kiểm soỏt được những người phải quản lý và tiếp theo phải bảo đảm Chớnh phủ kiểm soỏt được chớnh bản thõn mỡnh” [17, tr. 31]. Cõu núi kinh điển của Madison James ngày nay vẫn cũn nguyờn giỏ trị cho thấy việc kiểm soỏt quyền lực nhà nước núi chung nhằm bảo đảm tớnh đỳng đắn của cỏc hoạt động này luụn cần thiết để duy trỡ chớnh trật tự của nhà nước vỡ sự kiểm soỏt quyền lực ở xó hội nào thỡ cũng nhằm mục đớch bảo
đảm quyền lực khụng bị lạm dụng và khụng bị sử dụng sai mục đớch [35]. Trong hoạt động của CQHCNN, lý do cơ bản vẫn thuộc về bản chất hoạt động của CQHCNN một mặt đú là chấp hành, tớnh dưới luật nhưng mặt khỏc, đú là tớnh tựy nghi, tớnh chủ động mà mặt trỏi của sự tựy nghi là khả năng cao đưa ra những quyết định hoặc hành vi khụng hợp phỏp [67].
Như vậy, đặc điểm và nhu cầu BĐQCD trong hoạt động của CQHCNN nhà nước chủ yếu xuất phỏt từ đặc trưng của hoạt động này. Cụ thể:
Thứ nhất, xuất phỏt từ đặc trưng chấp hành - điều hành trong hoạt
động của CQHCNN
Đõy là đặc trưng nhưng cũng đồng thời là bản chất trong hoạt động của CQHCNN nờn cú nhiều tỏc giả đồng nhất khỏi niệm hành chớnh nhà nước và chấp hành - điều hành nhà nước [67]. Hoạt động của CQHCNN là việc cỏc chủ thể quản lý trờn cơ sở cỏc văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn và cơ quan quyền lực nhà nước cựng cấp để chỉ đạo, tổ chức trực tiếp, thường xuyờn, liờn tục cỏc hoạt động cụ thể nhằm bảo đảm trật tự quản lý cỏc ngành, lĩnh vực theo phạm vi thẩm quyền phõn cấp trờn phạm vi cả nước hoặc địa phương. So với cỏc hoạt động quyền lực nhà nước khỏc thỡ hành chớnh nhà nước vỡ phải điều hành cỏc lĩnh vực nờn trực tiếp tỏc động đến quyền, nghĩa vụ của cỏ nhõn, tổ chức hơn cả.
Với bản chất này, cú tỏc giả đó rất hợp lý khi cho rằng: quyền lực cụng thuộc bản chất nhà nước và rộng hơn là quyền hành chớnh, cơ quan nhà nước được trao cho một thẩm quyền đặc biệt mà cỏc chủ thể thường (cỏ nhõn, tổ chức) khụng cú được. Đú chớnh là thẩm quyền ỏp đặt. Với quyền ỏp đặt của mỡnh, CQHCNN cú quyền ban hành cỏc quyết định làm thay đổi địa vị phỏp lý của cỏ nhõn, tổ chức mà khụng cần cú sự đồng ý từ trước của cỏc chủ thể bị tỏc động. Việc ỏp đặt khi thực thi cỏc hoạt động vỡ lợi ớch cụng; ỏp đặt ngay cả khi tham gia thương thảo cỏc hợp đồng hành chớnh [115, pp. 65]. Hầu hết cỏc
CQHCNN sử dụng quyền lực nhà nước khi hoạt động. Điều này làm cho CQHC quyền lực hơn cụng dõn cả về mặt thực tế lẫn phỏp lý. CQHCNN cú quyền hành động đơn phương và ỏp đặt. Điều này được gọi là đặc quyền của hành chớnh dựa trờn cơ sở rằng hành chớnh phải hành động vỡ lợi ớch cụng [115, pp. 11]. Như vậy, tớnh ỏp đặt thuộc quyền hành chớnh nhằm triển khai phỏp luật trờn thực tế đó khiến hoạt động của CQHCNN trở thành hoạt động cú nguy cơ cao về vi phạm phỏp luật, xõm phạm cỏc QCN, QCD, đặt ra yờu cầu phải BĐQCD trong hoạt động này.
Thứ hai, là tớnh chủ động, sỏng tạo cao trong hoạt động của CQHCNN
Xuất phỏt từ thuộc tớnh “chấp hành - điều hành”, hoạt động của CQHNN cú một đặc trưng thứ hai, đú là tớnh chủ động, sỏng tạo hay tớnh tựy nghi. hoạt động của CQHNN nhằm triển khai phỏp luật, trờn cơ sở phỏp luật và đặt dưới sự giỏm sỏt của cơ quan đại diện cựng cấp nhưng vẫn mang tớnh chủ động, sỏng tạo. Sự chủ động, sỏng tạo này cho phộp chủ thể quản lý được phỏt huy khả năng của mỡnh trong những trường hợp quản lý cụ thể nhưng phải trong giới hạn mà phỏp luật quy định. Núi cỏch khỏc việc BĐQCD trong trường hợp này là cần thiết để bảo đảm mục tiờu chung trong hoạt động của CQHNN nhà nước và khụng xõm phạm tới QCN và QCD. Hơn bất cứ một hoạt động tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước nào khỏc, quản lý nhà nước đũi hỏi tớnh chủ động, sỏng tạo vỡ đú là điều kiện cơ bản bảo đảm cho quản lý nhà nước được hiệu quả. Về điều này, một học giả cũng cho rằng: quyền hành chớnh cú những tớnh chất riờng cơ bản, đú là quyền hành động, mạnh mẽ, rộng khắp và luụn đũi hỏi phải cú những phương thức tổ chức và triển khai đặc thự để đỏp ứng cỏc nhu cầu giải quyết nhiệm vụ thường xuyờn, nhạy cảm một cỏch nhanh chúng, linh hoạt và quyết đoỏn [60].
Dự chủ động, sỏng tạo hay tựy nghi là đặc quyền của CQHCNN nhưng khụng cho phộp họ cú thể làm bất cứ điều gỡ họ muốn. HĐHC luụn bị ràng
buộc bởi yờu cầu về tớnh hợp phỏp. Cú hai khớa cạnh của yờu cầu này. Thứ nhất, quyền hạn của CQHCNN phải được xỏc định bởi cỏc quy định cụ thể mà cỏc quy định đú khụng phải do chớnh cơ quan đú ban hành. Thứ hai, CQHCNN cũng như cỏc cơ quan nhà nước thuộc cỏc nhỏnh quyền lực khỏc khụng được hành động trỏi phỏp luật. Yờu cầu này đặt ra trong hiến phỏp của hầu hết cỏc quốc gia Chõu Âu và cỏc nước núi tiếng Anh và yờu cầu về tớnh hợp phỏp trong HĐHC của CQHCNN khi ỏp dụng đặc quyền tựy nghi gần như chớnh là những gỡ mà cỏc nước gọi là phỏp quyền (rule of law).
Theo cỏc học giả nước ngoài, phạm vi tựy nghi trong HĐHC của CQHCNN bị giới hạn như sau nhằm BĐQCD: (1) Để bảo đảm yờu cầu về tớnh hợp phỏp, CQHC khụng được hành động trỏi với cỏc quy định do chớnh mỡnh ban hành. Trong trường hợp cần hành động như thế, CQHCNN phải sửa đổi cỏc quy định trước khi ỏp dụng [115, pp. 12] và đú được gọi là nguyờn tắc tuõn thủ phỏp luật của HĐHCNN. (2) Nguyờn tắc tuõn thủ phỏp luật đũi hỏi HĐHCNN phải bị ràng buộc bởi lập phỏp, đồng thời phải chịu sự kiểm soỏt của tư phỏp. Dự vậy, tỏc giả nhấn mạnh rằng nguyờn tắc này khụng thực sự