7. Kết cấu của đề tài
1.2. NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ CHI THƢỜNG
1.2.4. Nội dung kiểm soát nội bộ chi thƣờng xuyên tại kho bạc nhà nƣớc
INTOSAI đƣa ra 2 nhóm chuẩn mực về KSNB: chuẩn mực chung và chuẩn mực cụ thể. Chuẩn mực chung bao gồm các quy định về bảo đảm hợp lý; tinh thần tuân thủ; năng lực và phẩm chất; mục tiêu kiểm soát và giám sát. Chuẩn mực cụ thể đi vào các quy định về tổ chức hồ sơ, tài liệu; ghi chép kịp thời và đúng đắn các nghiệp vụ; phân chia trách nhiệm; tiếp cận và báo cáo về nhân lực và sổ sách. Sau đây là các yếu tố của hệ thống KSNB theo tổ chức INTOSAI.
1.2.4.1.Môi trường kiểm soát
Môi trƣờng kiểm soát đã tạo nên một sắc thái chung cho một tổ chức, ảnh hƣởng đến ý thức kiểm soát của các nhân viên. Môi trƣờng kiểm soát là nền tảng cho tất cả các yếu tố khác trong KSNB, tạo lập một nề nếp kỷ cƣơng, đạo đức và cơ cấu tổ chức. Các nhân tố trong môi trƣờng kiểm soát bao gồm:
-Sự liêm chính và giá trị đạo đức cá nhân, chuyên môn của nhà lãnh đạo và của đội ngũ nhân viên:
Sự liêm chính và tôn trọng giá trị đạo đức của nhà lãnh đạo và đội ngũ nhân viên xác định thái độ cƣ xử chuẩn mực trong công việc của họ. Tinh thần tôn trọng đạo đức thể hiện qua tất cả các cá nhân, mọi cá nhân phải tuân thủ các điều lệ, quy định và đạo đức về cách ứng xử của cán bộ công chức nhà nƣớc.
Thái độ và cách điều hành của ngƣời quản lý, quyết định giọng điệu của toàn bộ tổ chức trong việc thiết lập các chính sách về kế toán, tài chính của đơn vị; ví dụ nhƣ: công khai tài sản, quy chế chi tiêu nội bộ,.. mang tính công bằng, khách quan, vô tƣ, không thiên vị, …
- Năng lực nhân viên:
Năng lực nhân viên bao gồm trình độ hiểu biết và kỹ năng làm việc cần thiết để đảm bảo cho việc thực hiện có kỷ cƣơng, trung thực, tiết kiệm, hiệu quả và hữu hiệu, cũng nhƣ có một sự am hiểu đúng đắn về trách nhiệm của bản thân trong việc thiết lập hệ thống KSNB.
Lãnh đạo và nhân viên phải duy trì một trình độ đủ để hiểu đƣợc việc xây dựng thực hiện, duy trì của KSNB, vai trò của KSNB và trách nhiệm của họ trong việc thực hiện sứ mệnh chung của tổ chức. Mỗi cá nhân trong tổ chức đều giữ một
vai trò trong hệ thống KSNB, bởi đó là trách nhiệm của họ.
Đào tạo là một phƣơng thức hữu hiệu để nâng cao trình độ cho các thành viên trong tổ chức, đó là hƣớng dẫn về mục tiêu KSNB, phƣơng pháp giải quyết những tình huống khó xử trong công việc.
-Triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo:
Triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo thể hiện qua cá tính, tƣ cách và thái độ của nhà lãnh đạo khi điều hành. Nếu nhà lãnh đạo cấp cao cho rằng KSNB là quan trọng thì những thành viên khác trong tổ chức cũng sẽ cảm nhận đƣợc điều đó và sẽ theo đó mà tận tâm xây dựng hệ thống KSNB. Tinh thần này biểu hiện ra thành những quy định đạo đức ứng xử trong cơ quan. Ví dụ nhƣ việc xây dựng kiểm toán nội bộ trong KSNB thể hiện sự quan tâm của lãnh đạo đơn vị đến công tác KSNB.
-Cơ cấu tổ chức:
Cơ cấu tổ chức bao gồm:
- Sự phân chia quyền và trách nhiệm báo cáo. Mỗi cấp quản lý ý thức đƣợc quyền hạn của mình tới đâu.
- Hệ thống báo cáo phù hợp với đơn vị, thiết lập quy trình báo cáo kịp thời, kết quả thực hiện để đạt mục tiêu đề ra.
Trong cơ cấu tổ chức cũng bao gồm bộ phận kiểm toán nội bộ, đƣợc tổ chức độc lập đối với các đối tƣợng kiểm toán và báo cáo trực tiếp đến lãnh đạo cao nhất trong cơ quan.
- Chính sách nhân sự:
Chính sách nhân sự bao gồm sự tuyển dụng, huấn luyện, giáo dục, đánh giá, bổ nhiệm, khen thƣởng hay kỷ luật, hƣớng dẫn nhân viên.
Mỗi cá nhân đóng vai trò quan trọng trong KSNB. Khả năng, sự tin cậy của nhân viên rất cần thiết để kiểm soát đƣợc hữu hiệu. Vì vậy, cách thức tuyển dụng, huấn luyện, giáo dục, đánh giá, bổ nhiệm, khen thƣởng hay kỷ luật là một phần quan trọng trong môi trƣờng kiểm soát. Việc ra quyết định tuyển dụng nhân viên phải đảm bảo đƣợc về tƣ cách đạo đức cũng nhƣ kinh nghiệm để thực hiện công việc đƣợc giao.
hình thức khen thƣởng và nâng cao mức khuyến khích cho các hoạt động cụ thể. Đồng thời, các hình thức kỷ luật nghiêm khắc cho các hành vi vi phạm cũng cần đƣợc các nhà lãnh đạo quan tâm.
1.2.4.2.Đánh giá rủi ro
Đánh giá rủi ro bao gồm quá trình nhận dạng và phân tích các rủi ro một cách thích hợp để đạt đƣợc mục tiêu của tổ chức và xác định biện pháp xử lý phù hợp.
- Nhận dạng rủi ro: các rủi ro cần đƣợc nhận diện trong kiểm soát nội bộ chi thƣờng xuyên tại kho bạc nhà nƣớc
+ Rủi ro từ việc áp dụng các văn bản pháp luật: Hiện nay, các đơn vị KBNN đang áp dụng các văn bản pháp quy do các cấp có thẩm quyền ban hành (quy định, hƣớng dẫn chế độ, chính sách về quản lý tài chính, ngân sách nói chung và hoạt động nghiệp vụ KBNN nói riêng) để thực hiện KSNB chi thƣờng xuyên cho các đơn vị thụ hƣởng. Tuy nhiên, các văn bản do nhiều cơ quan ban hành, kéo dài qua nhiều năm; hiệu lực thi hành của các điều, khoản thay thế, bổ sung có nội dung liên quan đến nhiều văn bản khác nhau… Thậm chí, việc hƣớng dẫn thực hiện đôi khi chƣa rõ ràng đã đƣa đến nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến việc áp dụng cũng khác nhau giữa các địa phƣơng và rủi ro xảy ra là điều khó tránh khỏi.
+ Rủi ro từ việc áp dụng các quy trình nghiệp vụ: quy trình giao dịch một cửa trong KSNB chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN hiện không còn phù hợp với tình hình hiện nay. Có những hồ sơ quy định trong quy trình của KBNN, đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi đến KBNN để kiểm soát chi … nhƣng lại không có trong các thủ tục hành chính trong lĩnh vực KBNN. Điều này đã gây ra rất nhiều cách hiểu, cách giải quyết khác nhau, không thống nhất trong các đơn vị KBNN cơ sở, tiềm ẩn những nguy cơ rủi ro trong hoạt động nghiệp vụ và khó khăn cho công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát.
+ Rủi ro từ các ứng dụng công nghệ thông tin. Hiện nay, các hồ sơ, chứng từ chi NSNN (trừ chứng từ của khối an ninh, quốc phòng) đƣợc thực hiện trên hệ thống Dịch vụ công trực tuyến (DVCTT) của KBNN. Cải cách này đã đƣợc các đơn vị SDNS hào hứng đón nhận vì đã giúp họ không phải mất thời gian di chuyển nhiều đến kho bạc để nộp hồ sơ, chứng từ thanh toán vốn. Thay vào đó, các công
việc này đều đƣợc xử lý trên môi trƣờng mạng giúp cho việc thanh toán vốn nhanh chóng, dễ dàng. Tuy nhiên, cũng vì thực hiện trên môi trƣờng mạng nên các rủi ro rất dễ xảy ra khi các đơn vị SDNS không thực hiện nghiêm việc quản lý chứng thƣ số, chữ ký số và tài khoản chƣơng trình. Do đó, đã có nhiều chủ tài khoản (thƣờng là thủ trƣởng đơn vị SDNS) vì lý do bận công việc, không có thời gian nên giao luôn mã pin, chứng thƣ số, chữ ký số cho kế toán trƣởng hoặc là ngƣời đại diện (không đƣợc phép ủy quyền). Hơn nữa, nhiều chủ tài khoản không quen sử dụng máy tính nên giao toàn bộ chứng thƣ số, mã pin cho ngƣời khác không đúng quy định, hoặc nhờ ngƣời khác sử dụng chứng thƣ số của mình ký hộ giao dịch thanh toán trong hoạt động tài chính. Đây chính là sơ hở trong việc quản lý NSNN dễ dẫn đến thất thoát.
- Đánh giá rủi ro
Để kiểm soát đƣợc rủi ro, vấn đề quan trọng không chỉ là nhận ra các rủi ro tồn tại, mà còn là đánh giá tầm quan trọng, tác hại mà rủi ro gây ra và khả năng xảy ra rủi ro.
Có nhiều phƣơng pháp đánh giá rủi ro tùy theo mỗi loại rủi ro, tuy nhiên phải đánh giá rủi ro một cách có hệ thống. Ví dụ: phải xây dựng các tiêu chí đánh giá rủi ro, sau đó sắp xếp thứ tự các rủi ro, dựa vào đó nhà lãnh đạo sẽ phân bổ nguồn lực đối phó rủi ro.
-Phát triển các biện pháp đối phó trong kiểm soát chi thƣờng xuyên tại kho bạc nhà nƣớc
+ Từ một số các rủi ro cơ bản đƣợc nhận diện, KBNN đã có nhiều văn bản cảnh báo rủi ro trong hoạt động hạch toán, thanh toán, kiểm soát chi ngân sách… đối với các KBNN địa phƣơng. Các văn bản đã cảnh báo những nguy cơ và cách phòng ngừa đối với công chức KBNN cơ sở. Tuy nhiên, trƣớc những thay đổi nhƣ vũ bão của công nghệ thông tin thì những rủi ro xảy ra ngày càng tinh vi và phức tạp hơn.
Do đó, để phòng ngừa các rủi ro có thể phát sinh liên quan đến KBNN khi các đối tƣợng cố tình lợi dụng, chiếm đoạt tiền, tài sản nhà nƣớc, KBNN đang đƣa ra giải pháp đào tạo đội ngũ công chức làm công tác kiểm soát chi tinh thông, nắm
chắc các nguyên tắc và điều kiện chi NSNN theo các quy định hiện hành. Ngoài ra, các công chức này cũng phải thƣờng xuyên nghiên cứu cơ chế, chính sách tài chính có liên quan đến công tác kiểm soát chi, các quy định của Chính phủ, Bộ Tài chính và các hƣớng dẫn của Bộ Tài chính, KBNN và quy định của pháp luật hiện hành có liên quan.
+ KBNN cũng yêu cầu các đơn vị KBNN cần tăng cƣờng trao đổi, cập nhật cơ chế, chính sách, quy định, quy trình liên quan đến KSNB chi NSNN cho kế toán, chủ tài khoản của các đơn vị sử dụng ngân sách. Đồng thời, các đơn vị KBNN cần đƣa ra những cảnh báo và yêu cầu đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan có thẩm quyền liên quan thực hiện kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những tiêu cực trong đơn vị.
+ Ngoài ra, KBNN đang tiếp tục nghiên cứu ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác kiểm soát chi, hỗ trợ tối đa cho công chức kiểm soát chi, vừa giảm thiểu áp lực cho công chức vừa nâng cao hiệu quả của công việc. Đồng thời, KBNN nâng cấp hệ thống DVCTT để thực hiện việc đối chiếu dự toán, tiền gửi, không thực hiện giao dịch trực tiếp nhƣ hiện nay và liên thông dữ liệu giữa các chƣơng trình DVCTT, Tabmis (Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc), chƣơng trình thanh toán…
1.2.4.3.Hoạt động kiểm soát
Hoạt động kiểm soát có mặt xuyên suốt trong tổ chức, ở các mức độ và các chức năng. Hoạt động kiểm soát bao gồm các hoạt động kiểm soát phòng ngừa và phát hiện rủi ro.
Cân bằng giữa thủ tục kiểm soát phát hiện và phòng ngừa thông thƣờng là phối hợp các hoạt động kiểm soát để hạn chế, bổ sung lẫn nhau giữa các thủ tục kiểm soát.
- Thủ tục phân quyền và xét duyệt
Việc thực hiện các nghiệp vụ chỉ đƣợc thực hiện bởi ngƣời đƣợc ủy quyền theo trách nhiệm và phạm vi của họ. Ủy quyền là một cách thức chủ yếu để đảm bảo rằng chỉ có những nghiệp vụ có thực mới đƣợc phê duyệt đúng mong muốn của ngƣời lãnh đạo. Các thủ tục ủy quyền phải đƣợc tài liệu hóa và công bố rõ ràng,
phải bao gồm những điều kiện cụ thể.
Tuân thủ những quy định chi tiết của sự ủy quyền nói trên, nhân viên thực hành đúng theo hƣớng dẫn, trong giới hạn đƣợc quy định của ngƣời lãnh đạo và luật pháp.
- Phân chia trách nhiệm
Để giảm rủi ro về việc sai sót, lãng phí, những hành động cố ý làm sai và rủi ro không ngăn ngừa đƣợc thì không một bộ phận hay cá nhân nào đƣợc giao một công việc từ lúc bắt đầu cho đến khi kết thúc. Trách nhiệm phải đƣợc giao một cách có hệ thống cho từng cá nhân để đảm bảo sự kiểm tra có hiệu quả. Năm trách nhiệm chủ yếu bao gồm ủy quyền, phê chuẩn, ghi chép, xử lý và đánh giá các nghiệp vụ. Tuy nhiên, cần lƣu ý sự thông đồng làm giảm hoặc phá hủy sự hữu hiệu của KSNB.
Trong một số trƣờng hợp đơn vị có quy mô nhỏ, có quá ít nhân viên để thực hiện việc phân chia phân nhiệm. Khi đó, nhà lãnh đạo phải nhận biết đƣợc rủi ro và bù đắp bằng những biện pháp kiểm soát khác nhƣ sự luân chuyển nhân viên. Sự luân chuyển nhân viên đảm bảo rằng một ngƣời không xử lý một mặt nghiệp vụ nào đó trong một thời gian dài. Cũng nhƣ, việc khuyến khích và yêu cầu nhân viên thực hiện những ngày nghỉ hàng năm cũng giúp giảm rủi ro bằng cách đem lại sự luân chuyển nhân viên tạm thời.
- Kiểm soát việc tiếp cận tài sản và sổ sách
Việc tiếp cận tài sản và sổ sách phải đƣợc giới hạn trong những cá nhân mà họ đƣợc giao trách nhiệm bảo quản hoặc sử dụng tài sản. Trách nhiệm của ngƣời bảo quản tài sản thể hiện qua chứng từ, hàng tồn kho, ghi chép sổ sách. Hạn chế việc tiếp cận tài sản làm giảm rủi ro lạm dụng hoặc làm thất thoát tài sản của Nhà nƣớc. Mức độ giới hạn tùy thuộc vào rủi ro thất thoát tài sản. Mức độ giới hạn phải đƣợc xem xét và quyết định.
- Kiểm tra
Các nghiệp vụ và sự kiện phải đƣợc kiểm tra trƣớc và sau khi xử lý. Ví dụ, khi xác định số thu của từng đối tƣợng thì căn cứ vào số tiền đã nộp đối chiếu trên cơ sở các sổ theo dõi thu của cán bộ quản lý thu.
- Đối chiếu
sách ghi chép tiền gửi ngân hàng đối chiếu với sổ phụ ngân hàng. - Rà soát việc thực hiện các hoạt động
Việc thực hiện các hoạt động đƣợc rà soát dựa trên một loạt các chuẩn mực nguyên tắc cơ bản, đánh giá hiệu quả và tính hữu hiệu. Nếu sự rà soát cho thấy rằng các hoạt động thực hiện không phù hợp với mục tiêu của tổ chức hoặc các tiêu chuẩn, thì quy trình thực hiện để đạt các mục tiêu cần phải rà soát lại để đƣa ra cải tiến cần thiết.
- Rà soát sự điều hành, xử lý và hoạt động
Việc điều hành, xử lý và hoạt động nên đƣợc rà soát định kỳ để đảm bảo tuân thủ nguyên tắc, chính sách, thủ tục và những đòi hỏi hiện hành khác.
- Giám sát nhân viên (giao việc, soát xét và chấp thuận, hƣớng dẫn và huấn luyện)
Việc giám sát kỹ càng giúp việc đảm bảo rằng mục tiêu của việc tổ chức sẽ đƣợc thực hiện. Sự giao việc, soát xét và chấp thuận công việc của nhân viên bao gồm:
-Sự thông báo rõ ràng, nghĩa vụ, trách nhiệm và sự chịu trách nhiệm giao cho mỗi thành viên.
-Đánh giá một cách hệ thống công việc của mỗi thành viên trong phạm vi cần thiết.
-Chấp thuận công việc theo những tiêu chuẩn để đảm bảo công việc đƣợc thực hiện theo đúng định hƣớng.
Ngƣời giám sát cung cấp cho nhân viên những hƣớng dẫn cần thiết và huấn luyện họ để đảm bảo rằng sự sai sót, lãng phí và hành động sai trái đƣợc giảm thiểu và làm cho các nhà lãnh đạo trực tiếp hiểu đƣợc và đạt đƣợc kết quả.
1.2.4.4.Thông tin và truyền thông
Thông tin và truyền thông rất cần thiết để thực hiện mục tiêu của KSNB.
- Thông tin
Điều kiện đầu tiên đảm bảo thông tin thích hợp và đáng tin cậy là thông tin phải đƣợc ghi chép kịp thời, phân loại đúng đắn các nghiệp vụ và sự kiện, đƣợc chuyển đi dƣới những biểu mẫu và lộ trình bảo đảm nhân viên thực hiện chức năng trong KSNB. Do đó, hệ thống KSNB đòi hỏi tất cả các nghiệp vụ phải lập các