3.4. Chiến lược thực thi của cơ quan quản lý cạnh tranh
3.4.4. Nguyên tắc ưu tiên
Các cơ quan cạnh tranh nên đưa ra một bộ tiêu chí ưu tiên để xác định một cách khách quan và nhất quán những cuộc điều tra nào sẽ được ưu tiên thực hiện trước.
• Khung ưu tiên là một công cụ thực hiện sau chiến lược thực thi cạnh tranh. Tùy từng trường hợp sẽ có phương pháp khác nhau.
• Khung ưu tiên thường có hai bộ phận cấu thành: tiêu chí ưu tiên theo trường hợp và hệ thống phân cấp các tiêu chí ưu tiên. Trong đó, tiêu chí ưu tiên theo trường hợp được thực hiện theo các mục tiêu thực thi chiến lược cạnh tranh, và chia làm
• Khung ưu tiên và các dự án ưu tiên cần được thường xuyên xem xét để đảm bảo rằng chúng phù hợp với chiến lược thực thi cạnh tranh.
3.4.5. Vấn đề liên quan đến mơ hình các- ten (Cartel)
Các cơ quan cạnh tranh nên dựa vào cả các công cụ phản ứng và chủ động để phát hiện cartel.
• Các cơ quan cạnh tranh nên đưa ra các thủ tục nội bộ để nhận thông tin và đánh giá hành vi bị cáo buộc. Họ cũng nên thiết lập cơ sở dữ liệu điện tử để lưu trữ thơng tin nhận được và đánh giá thơng tin đó.
• Ưu tiên thực thi là cần thiết vì sẽ có thể có nhiều trường hợp bị cáo buộc là hành vi cartel hơn các nguồn lực sẵn có mà cho phép các cơ quan cạnh tranh theo đuổi vụ việc như vậy. Các cơ quan cạnh tranh ít kinh nghiệm nên xem xét ưu tiên các cuộc điều tra chống lại bốn loại cartel cốt lõi: ấn định giá, chia sẻ thị trường, gian lận thầu và kiểm soát sản xuất.
• Cần chỉ định một nhóm chun trách về vụ việc và phải lập kế hoạch điều tra và tìm kiếm bằng chứng trong giai đoạn điều tra.
Giai đoạn phát hiện cartel
Có 2 loại cơng cụ để phát hiện các doanh nghiệp có lạm dụng mơ hình cartel hay khơng, đó là: cơng cụ phản ứng và công cụ chủ động.
Công cụ phản ứng (reactive tool): bao gồm 3 công cụ phổ biến nhất:
Khiếu nại
Cơ quan cạnh tranh có thể biết được hành vi bị cáo buộc là cartel thông qua đơn khiếu nại của đối thủ cạnh tranh, nhà cung cấp, khách hàng hoặc khách hàng.
Khiếu nại là phương pháp phát hiện cartel chủ yếu trên toàn thế giới. Tuy nhiên, chúng có thể khơng phải là cơng cụ hiệu quả nhất để phát hiện cartel vì kinh nghiệm của các cơ quan cạnh tranh cho thấy rằng mặc dù họ có thể nhận được nhiều đơn khiếu nại, nhưng hầu hết chúng không được xem xét và tiến hành điều tra.
Tuy nhiên, các cơ quan cạnh tranh được khuyến khích sử dụng một hệ thống khiếu nại để tiếp nhận, xử lý và phản hồi các khiếu nại. Hệ thống sẽ giúp cơ quan cạnh tranh lọc ra các khiếu nại khơng có giá trị, giúp tránh việc chuyển hướng các nguồn lực có thể được triển khai để điều tra các hành vi chống cạnh tranh thực sự.
Các khiếu nại khơng có cơ sở phát sinh do người khiếu nại nhầm lẫn giữa hành vi cartel bất hợp pháp và hoạt động kinh doanh hợp pháp. Những lời cáo buộc như vậy thường thiếu bằng chứng về những hành vi cartel, và điều này đôi khi gây ra rắc rối cho đối thủ cạnh tranh.
Các cơ quan cạnh tranh cũng nên xem xét các phương pháp tác động vào trọng tâm và bản chất nội dung của các khiếu nại. Ví dụ: các cơ quan cạnh tranh có thể xuất bản tài liệu giải thích cartel là gì, cách xác định hành vi cartel (chẳng hạn như báo giá giống hệt nhau và lỗi đánh máy trong hồ sơ thầu có thể chỉ ra sự tồn tại của hành vi gian lận thầu và cách báo cáo hành vi đó cho cơ quan cạnh tranh).
Đơn xin khoan hồng
Các chế độ khoan hồng thường cung cấp cho người xin khoan hồng quyền miễn trừ hoàn toàn hoặc giảm đáng kể các hình phạt tài chính vì tham gia vào các hành vi cartel. Do tính chất bí mật của các hoạt động cartel, chế độ khoan hồng khuyến khích các cartel tiếp cận và cung cấp thông tin cho cơ quan cạnh tranh.
So với khiếu nại, các đơn xin khoan hồng thường cung cấp trực tiếp thơng tin về hành vi cartel, và do đó, có thể là một cơng cụ hiệu quả hơn về nguồn lực so với khiếu nại. Nói chung, để nhận được đối xử khoan hồng, thông tin được cung cấp phải đủ để cơ quan cạnh tranh bắt đầu điều tra hoặc gia tăng giá trị đáng kể cho những thông tin họ nhận được. Mặt khác, thông tin nhận được từ người khiếu nại cần được sàng lọc và theo dõi thêm.
116 | P a g e Các cơ quan cạnh tranh thường quy định các hướng dẫn đặt ra các lợi ích và thủ tục xin khoan hồng để khuyến khích các đơn xin khoan hồng. Điều này cung cấp sự minh bạch cho chế độ khoan hồng và đảm bảo rằng chế độ khoan hồng được cơ quan cạnh tranh thực hiện một cách nhất quán và có thể đốn trước được.
Tố giác
Những người tố giác có thể là những nhân viên nhận thức được việc lãnh đạo của họ tham gia vào một cartel. Họ cũng có thể là những nhân viên cũ đã trở nên bất bình và quyết định báo cáo hành vi cartel cho cơ quan quản lý cạnh tranh. Trong những tình huống như vậy, các cơ quan cạnh tranh cần lưu ý những thành kiến tiềm ẩn khi đánh giá thông tin nhận được.
Cơ quan cạnh tranh cần có nhân sự được đào tạo đặc biệt để xử lý những người tố giác cung cấp thơng tin vì những lý do sau:
(i) Người cung cấp thơng tin hoặc người tố giác có thể được cơ quan quản lý cạnh tranh yêu cầu làm việc bí mật và tiến hành thu thập thơng tin bí mật hơn nữa về hành vi cartel.
(ii) Người cung cấp thơng tin hoặc người tố giác có thể phải đối mặt với những hậu quả tiềm tàng khi nói về hành vi cartel.
(iii) Phần thưởng bằng tiền có thể được trả cho người cung cấp thơng tin hoặc người tố giác để cung cấp thông tin.
Công cụ chủ động (Proactive tool)
Giáo dục và Tiếp cận
Các cơ quan cạnh tranh muốn bắt đầu thực thi luật nên ưu tiên tham gia vào các nỗ lực giáo dục và tiếp cận cộng đồng để nâng cao nhận thức về tính bất hợp pháp của các hành vi cartel, và cách thức các hành vi đó có thể được báo cáo cho cơ quan cạnh tranh. Các bên liên quan chính mà các cơ quan cạnh tranh nên tiếp cận là các doanh nghiệp và người tiêu dùng.
Các công cụ phổ biến để giáo dục và tiếp cận cộng đồng bao gồm: phát biểu tại các cuộc hội thảo công khai, các ấn phẩm của cơ quan, các bài báo, tổ chức và thuyết trình.
Tương tác với các cơ quan chính phủ khác
Các cơ quan cạnh tranh nên xem xét việc tham gia liên hệ với ba loại cơ quan chính phủ sau: cơ quan chính phủ tham gia vào hoạt động mua sắm công, cơ quan quản lý ngành và cơ quan chống tham nhũng.
Lý do chính để tham gia liên hệ với các cơ quan chính phủ là để phát hiện các hoạt động của cartel trong mua sắm công. Các cơ quan này có thể tham gia với cơ quan cạnh tranh ở các cấp:
(i) Nộp đơn khiếu nại chống lại một hoạt động đáng ngờ
(ii) Cung cấp thông tin về giá dự thầu và các tài liệu đấu thầu có thể hữu ích cho việc sàng lọc hoặc phát hiện các hoạt động cartel.
(iii) Thực hiện các biện pháp đấu thầu do cơ quan cạnh tranh khuyến nghị để phát hiện và giảm rủi ro thực hiện cartel như gian lận thầu.
Hợp tác với các cơ quan cạnh tranh khác
Các cơ quan cạnh tranh nên khai thác các nền tảng hợp tác hiện có như “Mạng lưới các cơ quan thực thi cạnh tranh ASEAN” (“ACEN”) vì có thể tiềm ẩn các hoạt động cartel xuyên biên giới. ACEN được thành lập vào tháng 10 năm 2018 nhằm khuyến khích chia sẻ thơng tin giữa các cơ quan cạnh tranh trong khu vực ASEAN.
Giai đoạn điều tra cartel
Bước 1: Thành lập nhóm điều tra vụ việc
Bước 2: Lên kế hoạch và theo dõi tiến độ điều tra Bước 3: Đưa ra kết quả điều tra
3.4.6. Hành vi đơn phương/ Lạm dụng quyền thống trị
Các cơ quan cạnh tranh có thể sử dụng hai loại cơng cụ để phát hiện hành vi đơn phương hoặc lạm dụng quyền thống trị: công cụ phản ứng (Reactive tool) và công cụ chủ động (proactive tool).
Nội dung của hai công cụ trên tương tự với hai công cụ đã nêu ở “Vấn đề liên quan đến mơ hình cartel”.
3.4.7. Tập trung kinh tế
Giai đoạn phát hiện vụ việc tập trung kinh tế phản cạnh tranh
Có 2 cơng cụ chính để phát hiện hành vi tập trung kinh tế phản cạnh tranh: công cụ phản ứng và công cụ chủ động.
118 | P a g e Khiếu nại
Khiếu nại là một “công cụ phản ứng” mà cơ quan cạnh tranh dựa vào để nhận biết về một vụ tập trung kinh tế phản cạnh tranh thông qua khiếu nại của đối thủ cạnh tranh, nhà cung cấp, khách hàng hoặc thành viên của công chúng. Các cơ quan cạnh tranh được khuyến khích sử dụng hệ thống khiếu nại để tiếp nhận, xử lý và phản hồi các khiếu nại đó. Hệ thống sẽ giúp cơ quan cạnh tranh lọc các khiếu nại khơng có giá trị, giúp tránh việc chuyển hướng các nguồn lực có thể được triển khai để điều tra các vụ tập trung kinh tế phản cạnh tranh thực sự.
Các cơ quan cạnh tranh nên xem xét các phương pháp tác động vào vấn đề cốt lõi, bản chất của các khiếu nại. Ví dụ: các cơ quan cạnh tranh có thể cơng bố các tài sản thế chấp giải thích điều gì cấu thành một vụ sáp nhập phản cạnh tranh, cách xác định các giao dịch sáp nhập đó và cách báo cáo hành vi đó cho cơ quan cạnh tranh.
Thơng báo:
Có hai loại chế độ thơng báo: chế độ bắt buộc và chế độ tự nguyện. Các cơ quan cạnh tranh thường nhận thức được việc sáp nhập có thể dẫn đến các mối lo ngại về cạnh tranh thông qua chế độ thông báo.
Các doanh nghiệp thường được yêu cầu gửi thông tin dựa trên biểu mẫu do cơ quan quản lý cạnh tranh quy định khi gửi thông báo. Các biểu mẫu này thường bao gồm các loại trường yêu cầu sau:
(i) Thông tin cần thiết cho các mục đích quản trị, ví dụ: tên, chi tiết liên hệ của các bên hợp nhất và các bên thứ ba có liên quan như khách hàng, nhà cung cấp và đối thủ cạnh tranh.
(ii) Thông tin về hoạt động kinh doanh của đơn vị.
(iii) Bản mô tả về việc sáp nhập, quan điểm của các bên nhận sáp nhập về lý do tại sao giao dịch tạo nên sự hợp nhất (được định nghĩa theo luật cạnh tranh), giải trình về lý do kinh doanh để tham gia sáp nhập và bản sao các tài liệu liên quan. (iv) Lý do tại sao các doanh nghiệp cho rằng việc sáp nhập khơng có khả năng vi
phạm quy định về sáp nhập phản cạnh tranh.
(v) Thông tin sẽ hỗ trợ đánh giá cạnh tranh của cơ quan cạnh tranh về việc sáp nhập. Quan điểm của các doanh nghiệp về xu hướng của ngành; tác động của việc sáp nhập đối với (các) thị trường liên quan đã xác định, khách hàng, nhà cung cấp, đối thủ cạnh tranh và bất kỳ bên liên quan nào khác; và liệu pháp nhân được hợp nhất có quyền lực thị trường trong (các) thị trường liên quan được xác định hay không thường được yêu cầu.
(vi) Thông tin về các biện pháp bảo vệ hợp lệ theo luật cạnh tranh áp dụng cho thỏa thuận hoặc hành vi.
Các cơ quan cạnh tranh nên thúc đẩy tính nhất qn của các thủ tục thơng qua các quy tắc hoặc thông lệ nội bộ khi nhận và xem xét các thông báo sáp nhập. Các quy tắc hoặc thơng lệ nội bộ này có thể được ghi lại trong sổ tay thủ tục nội bộ mà cán bộ cơ quan có thể tham khảo. Sổ tay thủ tục nội bộ cũng cần có các danh sách kiểm tra để hỗ trợ cán bộ cơ quan xác định xem biểu mẫu ban đầu đã hoàn chỉnh hay chưa.
Công cụ chủ động:
Các công cụ này do cơ quan cạnh tranh khởi xướng. Phần này nhấn mạnh các công cụ phát hiện sáp nhập chủ động chống cạnh tranh phổ biến hơn, cụ thể là giáo dục và tiếp cận, báo cáo giám sát về hoạt động sáp nhập và xác định các lĩnh vực công nghiệp tập trung.
Giáo dục và tiếp cận
Các cơ quan cạnh tranh đang tìm cách bắt đầu thực thi luật cạnh tranh nên ưu tiên tham gia vào các nỗ lực giáo dục và tiếp cận để nâng cao nhận thức về tính bất hợp pháp của các vụ sáp nhập chống cạnh tranh và cách thức báo cáo hành vi đó cho cơ quan cạnh tranh. Các bên liên quan chính mà các cơ quan cạnh tranh nên tiếp cận là các doanh nghiệp và người tiêu dùng.
Các công cụ phổ biến để giáo dục và tiếp cận cộng đồng bao gồm: phát biểu tại các cuộc hội thảo công khai, các ấn phẩm của cơ quan, các bài báo, tổ chức và thuyết trình. Để biết các phương pháp khuyến nghị về giáo dục và tiếp cận cộng đồng, hãy tham khảo “Bộ công cụ vận động cạnh tranh ở ASEAN”.
Xác định các ngành có mức độ tập trung cao
Các cơ quan cạnh tranh nên xác định các ngành có mức độ tập trung cao, tức là ít doanh nghiệp cạnh tranh vì các tình huống sáp nhập có nhiều khả năng dẫn đến các lo ngại về chống cạnh tranh. Các ngành có mức độ tập trung cao có nhiều khả năng tồn tại tại các nền kinh tế đang chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường. Ví dụ, các doanh nghiệp thuộc sở hữu chính phủ được tư nhân hóa gần đây hoặc các doanh nghiệp do chính phủ làm chủ có khả năng gần như độc quyền hoặc có sức mạnh thị trường đáng kể sau sự chuyển tiếp.
120 | P a g e Báo cáo giám sát về hoạt động sáp nhập
Các cơ quan cạnh tranh nên theo dõi các báo cáo bao gồm các báo cáo về phát triển ngành chính trong các lĩnh vực cơng nghiệp tập trung đã được xác định.
Giai đoạn tiền điều tra:
Tiếp nhận thông tin
Các cơ quan cạnh tranh nên thiết lập các thủ tục để sàng lọc và xử lý thông tin về các vụ sáp nhập có khả năng phản cạnh tranh. Khuyến nghị các cơ quan cạnh tranh thiết lập cơ sở dữ liệu điện tử để đăng ký và lập danh mục một cách có hệ thống tất cả các thơng tin nhận được. Cơ sở dữ liệu điện tử và tệp tin điện tử có thể tìm kiếm được là những thiết bị đặc biệt có giá trị đối với các cơ quan cạnh tranh vì những lý do sau:
(i) Cho phép các cơ quan cạnh tranh tổng hợp nhiều khiếu nại hoặc các nguồn bằng chứng liên quan đến cùng một cáo buộc về vụ tập trung kinh tế chống cạnh tranh. (ii) Họ cung cấp các nguồn lực cho nhân viên cơ quan cạnh tranh để thu thập kiến thức hoặc chuyên môn về thể chế hoặc các trường hợp trước đó để hỗ trợ đánh giá và xem xét các khiếu nại mới. Điều này đặc biệt hữu ích cho các cơ quan cạnh tranh với đội ngũ nhân viên ở các khu vực địa lý khác nhau.
Đánh giá nội bộ thông tin và kết quả của giai đoạn tiền xử lý
Các cơ quan cạnh tranh cần thiết lập các phương pháp và thủ tục để xác minh và đánh giá sớm các mối quan ngại về chống cạnh tranh trong giai đoạn điều tra trước. OECD đề xuất quy trình đánh giá gồm năm bước:
Bước 1: Xác định và mô tả thị trường;
Bước 2: Xác định các doanh nghiệp tham gia vào thị trường liên quan và thị phần của họ;
Bước 3: Xác định các tác động bất lợi có thể xảy ra đối với cạnh tranh từ việc sáp nhập;
Bước 4: Phân tích mức độ dễ dàng gia nhập thị trường; Bước 5: Xác định các hiệu quả có thể phát sinh.