CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TÁC ĐỘNG CỦA CHI TIÊU CÔNG, QUẢN TRỊ CÔNG ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ
2.1. Các khái niệm liên quan
Chi tiêu công là các khoản chi tiêu của nhà nước nhằm thực hiện các chức năng vốn có của nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa công, phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng đồng (Minh, 2005). Định nghĩa này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế xã hội của nhà nước.
Theo Minh (2005), chi tiêu công phản ánh các chính sách của chính phủ, cung cấp nguồn lực tài chính cho việc thực thi các chính sách đó. Đặc trưng của chi tiêu công là tính chất không hoàn trả hoặc không hoàn trả trực tiếp, thể hiện ở chỗ kết quả của chi tiêu công không tương ứng với khoản chi cả về số lượng, chất lượng, thời gian và địa điểm. Nhiều khoản chi tiêu công mà lợi ích của nó chỉ thu được sau một thời gian dài, hoặc lợi ích thu được khó đo lường bằng tiêu chí giá trị tương ứng mà Chính phủ đã bỏ ra. Chi tiêu công là một công cụ của Chính phủ nhằm cung cấp các hàng hóa công cho xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng, phân bổ nguồn lực, phân phối thu nhập, ổn định kinh tế vĩ mô, thu hút vốn đầu tư của khu vực tư và chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
Theo Shah và cộng sự (2005) có nhiều cách thức để phân loại chi tiêu công tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu. Shah và cộng sự (2005) căn cứ vào mục đích làm nổi bật mối quan hệ giữa chi phí chính phủ bỏ ra và lợi ích mà các cá nhân nhận được đã phân loại chi tiêu công thành chi tiêu công cụ thể và chi tiêu công chung.
Các khoản chi tiêu cụ thể bao gồm chi chuyển giao, chi cho hàng hóa, dịch vụ công.
Các khoản chi chuyển giao bao gồm chi lương hưu, các khoản chi cho mục đích từ thiện và chi cho các tổ chức phi lợi nhuận. Các khoản chi cho hàng hóa, dịch vụ công bao gồm chi tiêu công cho giáo dục, chi tiêu công cho sức khỏe. Trong khi đó, các khoản chi tiêu công chung tập trung vào chi tiêu dùng chính phủ cho hoạt động quản lý, chi tiêu công cho quốc phòng, chi tiêu công cho bảo vệ công dân và tài sản.
Các nghiên cứu thực nghiệm khi xem xét tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế thường tập trung vào các khoản chi tiêu công chiếm tỷ trọng lớn, chẳng hạn nghiên cứu của Anh (2008), Efendic & Trkic-Izmirlija (2013) sử dụng các thành phần chi tiêu công bao gồm: chi tiêu công cho giáo dục, chi tiêu công cho sức khỏe, chi tiêu công cho quốc phòng và chi tiêu dùng chính phủ. Do đó, trong nghiên cứu này, khi phân tích tác động của các thành phần chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế, tác giả cũng tập trung vào chi tiêu công cho giáo dục, chi tiêu công cho sức khỏe, chi tiêu công cho quốc phòng và chi tiêu dùng chính phủ.
2.1.2. Khái niệm về quản trị công
Trong những năm qua, đã có nhiều nghiên cứu định nghĩa quản trị công, một số nghiên cứu có thể kể đến như:
Schneider (1999) định nghĩa quản trị công là việc thi hành thẩm quyền hoặc kiểm soát để quản lý hoạt động và tài nguyên của một quốc gia. Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID, 2002) theo khía cạnh khác đã định nghĩa quản trị công là chức năng và quy trình đặc trưng bởi giá trị của trách nhiệm giải trình, tính minh bạch và sự tham gia. Zinnbauer (2002) định nghĩa quản trị công là phấn đấu vì quy định của pháp luật, tính minh bạch, công bằng, hiệu quả, trách nhiệm và tầm nhìn chiến lược trong việc thực thi quyền lực chính trị, kinh tế và hành chính.
Ngân hàng Thế giới định nghĩa quản trị công là việc thực thi quyền lực chính trị để điều hành hoạt động của một quốc gia. Ngân hàng Phát triển châu Phi - African Development Bank mở rộng định nghĩa của Ngân hàng Thế giới để thích ứng với nền kinh tế toàn cầu thay đổi trong bối cảnh toàn cầu hóa (Paul Kagundu, 2006). Cụ thể, Ngân hàng Phát triển châu Phi định nghĩa quản trị công là một quá trình đề cập đến cách thức mà quyền lực được thực thi trong việc quản lý các vấn đề công của một quốc gia và mối quan hệ với các quốc gia khác (Paul Kagundu, 2006).
Các định nghĩa của Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển châu Phi đều tập trung vào khía cạnh hiệu quả của chính phủ trong việc cung cấp dịch vụ cho các thành viên trong xã hội.
Từ các định nghĩa trên có thể thấy quản trị công là một thuật ngữ đa chiều.
Keefer (2004) chỉ ra rằng hầu hết các định nghĩa đều liên quan đến mức độ mà các chớnh phủ đỏp ứng cho người dõn và cung cấp cho họ cỏc dịch vụ cốt lừi nhất định, chẳng hạn như bảo vệ quyền sở hữu, các quy định chung của pháp luật và mức độ mà thể chế cung cấp cho các nhà hoạch định chính phủ một động lực để đáp ứng tốt cho công dân.
Mặc dù các nghiên cứu chưa đưa ra định nghĩa thống nhất nào cho thuật ngữ quản trị công, nhưng dường như có một sự thống nhất về các khía cạnh cấu thành quản trị công. Theo Jreisat (2002), quản trị công liên quan đến cách chính phủ được cấu trúc, quy trình quản lý và kết quả là thực hiện những điều liên quan đến nhu cầu của những công dân mà họ phục vụ. Các khía cạnh này bao gồm cách tổ chức của hệ thống xã hội, kinh tế và chính trị, phân bổ các nguồn lực công cho các thành viên của xã hội, việc thu hồi và thực thi quyền lực chính trị.
Do quản trị công là một khái niệm đa chiều nên thường được đo lường bằng cảm nhận của công chúng và doanh nghiệp về nhiều khía cạnh khác nhau (Siddiqui
& Ahmed, 2013). Hiện tại, nhiều tổ chức thương mại (Political Risk Service (PRS) và Business Environment Risk Intelligence (BERI)) và tổ chức phi thương mại (World Bank, World Economic Forum (WEF), Global Integrity, Freedom House) đã và đang phát triển các bộ chỉ số khác nhau để đo lường chất lượng quản trị công
tại các quốc gia. Trong các bộ chỉ số đó thì hai bộ chỉ số được đa phần các nghiên cứu thực nghiệm sử dụng là chỉ số quản trị toàn cầu (Worldwide Governance Indicators - WGI) và chỉ số đánh giá rủi ro quốc gia (International Country Risk Guide – ICRG).
Chỉ số quản trị toàn cầu (Worldwide Governance Indicators - WGI) là cơ sở dữ liệu về quản trị quốc gia của hơn 200 quốc gia và vùng lãnh thổ. Chỉ số WGI ra đời năm 1996 và liên tục được hoàn thiện cho đến nay. Chỉ số WGI bao gồm hơn 300 chỉ tiêu từ 30 nguồn dữ liệu khác nhau và được chia thành sáu nhóm chỉ tiêu lớn là: Tiếng nói và trách nhiệm giải trình (Voice and Accountability), Ổn định chính trị và không có bạo lực (Political stability and Absence of Violence), Hiệu quả của chính phủ (Government Effectiveness), Chất lượng các quy định (Regulatory Quality), Nhà nước pháp quyền (Rule of Law), Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption).
Tiếng nói và trách nhiệm giải trình (Voice and Accountability): đo lường cảm nhận về mức độ tham gia của người dân vào việc lựa chọn chính phủ, mức độ tự do bày tỏ quan điểm của người dân và các phương tiện truyền thông đại chúng.
Ổn định chính trị và không có bạo lực (Political stability and Absence of Violence): đo lường cảm nhận về khả năng chính phủ không ổn định hay bị lật đổ bởi các phương tiện không hợp hiến hay bạo lực, bao gồm bạo lực có động cơ chính trị và khủng bố.
Hiệu quả của chính phủ (Government Effectiveness): đo lường cảm nhận về chất lượng của dịch vụ công, mức độ độc lập với các áp lực chính trị, chất lượng xây dựng, thực thi chính sách, và tính tin cậy của cam kết thực hiện của chính phủ trong việc thực thi các chính sách này.
Chất lượng các quy định (Regulatory Quality): đo lường cảm nhận về khả năng của chính phủ trong việc xây dựng các chính sách khuyến khích sự phát triển của khu vực tư nhân
Nhà nước pháp quyền (Rule of Law): đo lường cảm nhận về mức độ tin tưởng và tôn trọng của người dân đối với các quy định của xã hội, đặc biệt là về
chất lượng của việc thực thi hợp đồng, quyền sở hữu tài sản, cảnh sát, tòa án, cũng như về mức độ tội phạm và bạo lực.
Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption): đo lường cảm nhận về mức độ chế tài của pháp luật đối với các hành vi tham nhũng và các loại tham nhũng khác nhau, kể cả việc thâu tóm chính quyền của một số nhóm lợi ích.
Kể từ năm 1980, chỉ số đánh giá rủi ro quốc gia (ICRG) đã xếp hạng mức độ rủi ro về chính trị, kinh tế và tài chính của các quốc gia và vùng lãnh thổ có ảnh hưởng quan trọng đối với kinh doanh quốc tế. ICRG giám sát hơn 140 quốc gia và vùng lãnh thổ. Bảng xếp hạng ICRG tạo cơ sở cho một hệ thống cảnh cáo sớm về các cơ hội và khó khăn theo từng nước. Về cơ bản, chỉ số ICRG cũng đánh giá chất lượng thể chế theo sáu nhóm chỉ tiêu lớn giống với chỉ số WGI là: Tiếng nói và trách nhiệm giải trình (Voice and Accountability), Ổn định chính trị và không có bạo lực (Political stability and Absence of Violence), Hiệu quả của chính phủ (Government Effectiveness), Chất lượng các quy định (Regulatory Quality), Nhà nước pháp quyền (Rule of Law), Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption).
2.1.3. Khái niệm tăng trưởng kinh tế
Theo Samuelson & Nordhaus (1985) tăng trưởng kinh tế là sự mở rộng GDP hay sản lượng tiềm năng của một nước. Nói cách khác, tăng trưởng kinh tế diễn ra khi đường giới hạn khả năng sản xuất của một nước (PPF) dịch chuyển ra phía ngoài. Một khái niệm rất gần gủi với tăng trưởng kinh tế là mức tăng sản lượng tính trên đầu người. Như vậy, tăng trưởng kinh tế là sự tăng lên về số lượng, chất lượng, tốc độ và quy mô sản lượng của nền kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Nói cách khác, tăng trưởng kinh tế là sự gia tăng của tổng sản phẩm quốc nội (GDP) hoặc tổng sản phẩm quốc dân (GNP) trong một thời gian nhất định.
Tăng trưởng kinh tế là một trong những vấn đề cốt lừi của lý luận về phỏt triển kinh tế. Tăng trưởng và phát triển kinh tế là mục tiêu hàng đầu của tất cả các nước trên thế giới, là thước đo chủ yếu về sự tiến bộ trong mỗi giai đoạn của mỗi quốc gia. Thành tựu kinh tế vĩ mô của một quốc gia thường được đánh giá theo những dấu hiệu chủ yếu như: ổn định, tăng trưởng kinh tế, công bằng xã hội. Trong
đó, tăng trưởng kinh tế là cơ sở để thực hiện hàng loạt vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội.
Để có được tăng trưởng kinh tế, mỗi quốc gia không nhất thiết phải đi theo cùng một con đường. Theo Samuelson & Nordhaus (1985), nước Anh là dẫn đầu nền kinh tế thế giới trong những năm 1800 bằng cách tiên phong trong Cách mạng công nghiệp, phát minh ra động cơ hơi nước và đường sắt, chú trọng tự do thương mại. Trái lại, Nhật Bản tham gia vào cuộc đua tăng trưởng kinh tế muộn hơn. Quốc gia này đã thành công bằng cách bắt chước công nghệ nước ngoài và bảo hộ công nghiệp trong nước chống lại nhập khẩu, rồi sau đó phát triển trình độ chuyên môn tinh xảo trong ngành chế tạo và thiệt bị điện tử.
Mặc dù con đường đi cụ thể của mỗi quốc gia có thể khác nhau nhưng tất cả các nước tăng trưởng đều có những nguồn gốc chung nhất định. Samuelson &
Nordhaus (1985) đã nêu ra 4 nguồn gốc cho sự tăng trưởng kinh tế của các quốc gia bao gồm: nguồn nhân lực (cung lao động, giáo dục, kỷ luật và động cơ khuyến khích), nguồn tài nguyên (đất đai, khoáng sản, nhiên liệu và chất lượng môi trường), tạo vốn (máy móc, nhà xưởng, đường xá), công nghệ (khoa học, công nghệ, quản lý và ý thức kinh doanh).
2.2. Cơ sở lý thuyết về tác động của chi tiêu công, quản trị công đến tăng