CHƯƠNG 1 : GIỚI THIỆU NGHIÊN CỨU
2.2. Cơ sở lý thuyết về tác động của chi tiêu công, quản trị công đến tăng trưởng
hội.
Để có được tăng trưởng kinh tế, mỗi quốc gia không nhất thiết phải đi theo cùng một con đường. Theo Samuelson & Nordhaus (1985), nước Anh là dẫn đầu nền kinh tế thế giới trong những năm 1800 bằng cách tiên phong trong Cách mạng công nghiệp, phát minh ra động cơ hơi nước và đường sắt, chú trọng tự do thương mại. Trái lại, Nhật Bản tham gia vào cuộc đua tăng trưởng kinh tế muộn hơn. Quốc gia này đã thành công bằng cách bắt chước công nghệ nước ngồi và bảo hộ cơng nghiệp trong nước chống lại nhập khẩu, rồi sau đó phát triển trình độ chun mơn tinh xảo trong ngành chế tạo và thiệt bị điện tử.
Mặc dù con đường đi cụ thể của mỗi quốc gia có thể khác nhau nhưng tất cả các nước tăng trưởng đều có những nguồn gốc chung nhất định. Samuelson & Nordhaus (1985) đã nêu ra 4 nguồn gốc cho sự tăng trưởng kinh tế của các quốc gia bao gồm: nguồn nhân lực (cung lao động, giáo dục, kỷ luật và động cơ khuyến khích), nguồn tài ngun (đất đai, khống sản, nhiên liệu và chất lượng môi trường), tạo vốn (máy móc, nhà xưởng, đường xá), cơng nghệ (khoa học, cơng nghệ, quản lý và ý thức kinh doanh).
2.2. Cơ sở lý thuyết về tác động của chi tiêu công, quản trị công đến tăng trưởng kinh tế trưởng kinh tế
2.2.1. Cơ sở lý thuyết về tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế 2.2.1.1. Các lý thuyết về tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế 2.2.1.1. Các lý thuyết về tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế
Một trong những lý thuyết đầu tiên nói về mối liên hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế là lý thuyết luật Wagner (1883). Trên cơ sở các nghiên cứu thực nghiệm, lý thuyết luật Wagner (1883) cho rằng sự tăng trưởng trong chi tiêu công là điều không thể tránh khỏi đối với một nền kinh tế tiến bộ bởi nó có liên quan trực tiếp đến tăng trưởng kinh tế. Theo lý thuyết luật Wagner (1883), mức tăng trưởng trong chi tiêu công phải lớn hơn mức tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, lý thuyết luật Wagner (1883) lại cho rằng chính tăng trưởng kinh tế mới là nguyên nhân dẫn đến tăng trưởng trong chi tiêu công.
Khác với lý thuyết luật Wagner (1883), trong thập niên 70, các nhà kinh tế theo trường phái Keynes lại tin rằng chi tiêu chính phủ, đặc biệt là các khoản chi tiêu thông qua vay nợ có thể thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhờ làm tăng sức mua (tổng cầu) của nền kinh tế (Loizides & Vamvoukas, 2005). Các chính trị gia thường ưa thích lý thuyết của Keynes bởi vì nó cho họ những lý do hợp lý để chi tiêu. Một số nhà nghiên cứu đã ước lượng được mối quan hệ tỷ lệ thuận giữa chi tiêu chính phủ và mức sản lượng của nền kinh tế. Tuy nhiên, các phương pháp ước lượng của họ thường gặp một số hạn chế do các hiện tượng nội sinh của dữ liệu nghiên cứu. Những phương pháp ước lượng phức tạp hơn đã chỉ ra rằng, chi tiêu chính phủ khơng thể thúc đẩy tăng trưởng. Lý thuyết của trường phái Keynes đã bỏ qua sự thật là chính phủ khơng thể thúc đẩy sức mua của nền kinh tế trước khi làm giảm nó thơng qua thuế và vay nợ. Sau đó, lý thuyết của Keynes đã gặp thách thức lớn khi nền kinh tế thế giới rơi vào suy thối trong những năm 1970, và khi có sự bùng nổ kinh tế nhờ cắt giảm thuế kết hợp với thắt chặt chi tiêu trong những năm 1980. Ngày nay, mặc dù lý thuyết của Keynes về chi tiêu chính phủ khơng cịn được các nhà kinh tế trọng dụng nhưng nó vẫn được các chính trị gia thường xuyên nhắc đến như là động lực để thúc đẩy tăng trưởng.
Sau lý thuyết luật Wagner (1883) và lý thuyết Keynes, các nhà kinh tế học Barro (1990), Devarajan và cộng sự (1996), Davoodi & Zou (1998) bắt đầu mơ hình hóa tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế để tìm kiếm các bằng chứng thuyết phục hơn.
2.2.1.2. Các mơ hình về tác động của chi tiêu cơng đến tăng trưởng kinh tế
❖ Mơ hình của Barro (1990)
Trước Barro (1990) cũng đã có nhiều nghiên cứu về chi tiêu chính phủ, tuy nhiên vai trị của chi tiêu chính phủ và thuế đối với tăng trưởng kinh tế chỉ được xem xét một cách có hệ thống dựa trên các hành vi tối đa hố lợi ích của các tác nhân trong nền kinh tế kể từ khi xuất hiện bài báo “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth” của Barro vào năm 1990.
Barro (1990) đã đưa khu vực chính phủ vào mơ hình tăng trưởng tân cổ điển để nghiên cứu mối quan hệ giữa các lựa chọn chính sách của chính phủ đối với tăng trưởng kinh tế. Mơ hình cụ thể:
𝑌 = 𝐴 × 𝐿1−𝛼× 𝐾𝛼 × 𝐺1−𝛼
Trong đó 0 < 𝛼 < 1, L, K và Y lần lượt là lao động, vốn tư bản và sản lượng của nền kinh tế. G là tổng chi tiêu chính phủ. Mơ hình này có thể được biến đổi như sau:
𝑦 = 𝐴 × 𝑘𝛼 × 𝐺1−𝛼
Với 𝑦 =𝑌
𝐿 và 𝑘 =𝐾
𝐿 lần lượt là sản lượng và tư bản bình qn tính trên một đơn vị lao động. Để xem xét tác động của chi tiêu chính phủ đến tăng trưởng kinh tế, Barro (1990) giả định rằng chính phủ tài trợ cho chi tiêu nhờ áp dụng một mức thuế suất cố định 𝜏 tính trên sản lượng của nền kinh tế. Mơ hình của Barro (1990)
cho thấy sự ảnh hưởng của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế thông qua công thức:
𝑦′ = 𝛼[𝑠(1 − 𝜏) × (𝜏𝐴𝐿)1−𝛼𝛼 + 𝛿]
Trong đó, y’ là tăng trưởng kinh tế, s là tỷ lệ tiết kiệm cố định của khu vực tư nhân, 𝛿 là tỷ lệ hao mòn của vốn tư bản.
Tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế được Barro (1990) lý giải như sau: Đầu tiên, việc gia tăng chi tiêu công đồng nghĩa với việc tăng thuế do đây là nguồn tài trợ cho chi tiêu cơng. Phương trình đầu tiên cho thấy, gia tăng chi tiêu công sẽ kéo theo tăng trưởng kinh tế. Tiếp theo, hệ số (1-𝜏) trong phương trình cuối cho thấy việc tăng thuế 𝜏 vượt một ngưỡng nhất định sẽ làm giảm tăng trưởng kinh tế do (1 − 𝜏) tiến dần về 0. Nguyên nhân có thể được lý giải là do việc tăng thuế sẽ làm giảm sản phẩm biên sau thuế của tư bản và do vậy làm giảm tốc độ tích lũy tư bản và làm giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế.
❖ Mơ hình của Devarajan và cộng sự (1996)
Mặc dù tìm thấy bằng chứng về tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế nhưng Barro (1990) khơng cho thấy được vai trị của các thành phần chi tiêu
công khác nhau đối với tăng trưởng kinh tế. Do đó, Devarajan và cộng sự (1996) đã phát triển thêm mơ hình của Barro (1990) bằng cách đưa thêm vào mơ hình hai thành phần chi tiêu khác nhau của chính phủ là g1 và g2. Mơ hình cụ thể như sau:
𝑦 = 𝑓(𝑘, 𝑔1, 𝑔2) = [𝛼𝑘−𝛿+ 𝛽𝑔1−𝛿+ 𝛾𝑔2−𝛿]−1𝛿 (4), trong đó 𝛼 ≥ 0, 𝛽 ≥ 0, 𝛾 ≥ 0, 𝛼 + 𝛽 + 𝛾 = 1, 𝛿 ≥ −1, k là vốn đầu tư tư nhân.
Tương tự Barro (1990), các tác giả cũng giả định rằng chính phủ tài trợ cho chi tiêu công nhờ áp dụng một mức thuế suất cố định 𝜏 tính trên sản lượng của nền kinh tế. Tức là:
𝑔1+ 𝑔2 = 𝜏𝑦 hay 𝑔1 = 𝜑𝜏𝑦 và 𝑔2 = (1 − 𝜑)𝜏𝑦 với 𝜑 là tỷ trọng của thành
phần chi tiêu công 𝑔1 trong tổng chi tiêu cơng.
Mơ hình của Devarajan, Swaroop và Zou (1996) cho thấy sự ảnh hưởng của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế thông qua công thức:
𝑦′ =
𝛼(1 − 𝜏)[ 𝛼𝜏𝛿
𝜏𝛿−𝛽𝜑−𝛿−𝛾(1−𝜑)−𝛿]−1+𝛿𝛿 − 𝜌 𝜎
Trong đó, y’ là tăng trưởng kinh tế, 𝜎 là hệ số thay thế của tiêu dùng giữa các thời kỳ, 𝛿 là tỷ lệ hao mịn của vốn tư bản.
Phương trình trên cho thấy ảnh hưởng của thuế 𝜏 và tỷ trọng của các khoản chi tiêu công 𝜑 và (1 − 𝜑) đến tăng trưởng kinh tế.
❖ Mơ hình của Davoodi & Zou (1998)
Davoodi & Zou (1998) đã mở rộng mơ hình của Barro (1990), Devarajan và cộng sự (1996) để xem xét mối quan hệ, cả về lý thuyết lẫn thực nghiệm, giữa phân cấp trong việc thực thi chính sách tài khố và tăng trưởng kinh tế. Trước đó, các nhà kinh tế đã đưa ra nhiều lập luận ủng hộ sự phân quyền trong việc thực thi chính sách tài khố. Họ cho rằng: (i) sự phân quyền sẽ làm tăng tính hiệu quả của các khoản chi bởi vì các chính quyền địa phương có thơng tin tốt hơn so với chính quyền trung ương; (ii) chính quyền địa phương có thể cung cấp hàng hố và dịch vụ đáp ứng thiết thực hơn đối với nhu cầu của cộng đồng địa phương, do họ nắm bắt được các đặc tính khác biệt về mặt địa lý, con người… Davoodi & Zou (1998) giả định rằng
Mức độ phân cấp trong việc thực thi chính sách tài khố được xác định theo tỉ phần chi tại các cấp địa phương so với tổng chi tiêu chính phủ. Chẳng hạn, mức độ phân cấp sẽ tăng nếu chi tiêu cấp địa phương và chi tiêu cấp bang tăng một cách tương đối so với chi ở cấp trung ương.
Davoodi & Zou (1998) đã chứng minh được tốc độ tăng trưởng kinh tế là một hàm của thuế suất và các tỉ trọng chi tiêu chính phủ ở các cấp. Và do đó, việc thay đổi phân bổ chi tiêu giữa các cấp có thể thúc đẩy tăng trưởng mà khơng cần phải tăng tỉ trọng chi tiêu chính phủ trong GDP.
2.2.2. Cơ sở lý thuyết về tác động của quản trị công đến tăng trưởng kinh tế
Mơ hình tăng trưởng tân cổ điển được coi là mơ hình chuẩn đầu tiên, hội tụ được khá nhiều các yếu tố quyết định tăng trưởng kinh tế trong dài hạn. Thế nhưng, mơ hình tăng trưởng tân cổ điển vẫn tồn tại nhiều hạn chế. Một hạn chế lớn nhất của mơ hình tăng trưởng tân cổ điển là trong dài hạn, yếu tố tác động đến tốc độ tăng trưởng kinh tế như tốc độ tăng hiệu quả lao động lại được xác định một cách ngoại sinh trong đó thể chế khơng được đưa vào xem xét như một yếu tố quan trọng của tăng trưởng.
Những hạn chế của mơ hình tăng trưởng tân cổ điển đã thúc đẩy nhiều hướng nghiên cứu mở rộng mơ hình để phù hợp hơn với thực tế của các nước đang phát triển và đã đưa đến sự ra đời của các mơ hình tăng trưởng nội sinh nhằm giải thích tăng trưởng từ các yếu tố bên trong của nền kinh tế. Cụ thể, tăng năng suất có được từ tích luỹ vốn con người hay các hoạt động phát minh sáng chế là yếu tố tạo nên tăng trưởng dài hạn. Các mơ hình tăng trưởng nội sinh, đặc biệt là các mơ hình xét đến vốn con người đã góp phần giải thích sự chênh lệch về thu nhập giữa các quốc gia. Mặc dù có những đóng góp đáng kể nhưng các mơ hình tăng trưởng nội sinh vẫn gặp một số hạn chế giống như mơ hình tân cổ điển do bỏ qua những yếu tố kìm hãm tăng trưởng như sự yếu kém về cấu trúc hạ tầng, cấu trúc thể chế, hiệu quả quản trị công ở các nước đang phát triển.
Mặc dù nghiên cứu chi tiết về vai trị của quản trị cơng đối với tăng trưởng kinh tế là tương đối mới, nhưng tầm quan trọng của quản trị công đã được công
nhận từ thế kỷ trước được thể hiện qua các lý thuyết của Adam Smith (1755). Ông cho rằng điều kiện tiên quyết để xây dựng một nhà nước thịnh vượng cao nhất từ một nhà nước có sự thịnh vượng thấp nhất là hịa bình, thuế và một chính quyền của cơng lý được chấp nhận.
Bên cạnh lý thuyết của Smith (1755), tầm quan trọng của quản trị công cũng được khẳng định qua Lý thuyết của Buchanan (1987). Ông lập luận rằng các nhà kinh tế nên nhìn vào Hiến pháp của chính thể chế kinh tế để kiểm tra các quy định và những hạn chế mà trong đó các tác nhân chính trị đóng vai trò quan trọng.
Mặc dù các lý thuyết của Smith (1755), Buchanan (1987) đã cho thấy tầm quan trọng của quản trị cơng nhưng vai trị của quản trị công đối với hoạt động kinh tế của các quốc gia chỉ thực sự được quan tâm khi nghiên cứu tại khu vực Châu Phi của Ndulu & O’Connell (1999) được công bố. Họ nhận thấy rằng độc tài gắn liền với nền kinh tế yếu kém. Thể chế tốt cho phép công dân tham gia vào hoạt động chính trị và các hoạt động liên quan đến sự trao quyền, do đó có thể nâng cao hiệu quả hoạt động kinh tế và thúc đẩy tăng trưởng.
Dethier (1999) cho rằng hiệu quả sử dụng các nguồn lực cơng phụ thuộc vào các chương trình khuyến khích của các tổ chức cơng và các hoạt động cải cách nên tập trung vào việc thiết kế các chương trình đảm bảo cam kết và thực hiện chính sách tối đa hóa phúc lợi xã hội đáng tin cậy. Quản trị công tốt sẽ cải thiện nguồn nhân lực và nâng cao hiệu quả trong việc sử dụng các nguồn tài nguyên, do đó nâng cao tăng trưởng kinh tế (Dethier, 1999).
Tuy nhiên, lý thuyết kinh tế chính trị cũng cho rằng quản trị cơng được hình thành bởi những người cầm quyền để chuyển các nguồn lực cho chính họ. Acemoglu và cộng sự (2004) lập luận rằng các nhóm lợi ích khác nhau sẽ thích thể chế khác nhau và các nhóm có quyền lực chính trị mạnh hơn cuối cùng sẽ quyết định việc thiết lập bộ máy quản trị. Và điều này sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế do hệ thống quản trị được thiết lập để bảo vệ quyền lợi của một nhóm lợi ích.
Các thể chế chính trị thiết lập hệ thống pháp luật quy định các quy tắc kiểm sốt biến động. Do đó, các nhóm lợi ích khác nhau sẽ cạnh tranh quyền lực chính
trị, đặc lợi kinh tế trong khuôn khổ các quy tắc được xác định bởi hệ thống pháp luật. Nếu khơng có một cơ chế khuyến khích thích hợp trong các thể chế chính trị, các quy tắc ngầm có thể được thiết lập để đem lại lợi ích cho những nhóm đặc biệt có lợi thế chính trị. Và điều này sẽ gây ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế của quốc gia do các xung đột lợi ích.
Mặt khác, nếu khơng có sự bảo vệ pháp lý cơ bản về quyền sở hữu của chính phủ đối với các cá nhân, tốc độ tăng trưởng đầu tư tư nhân sẽ bị sụt giảm, do đó sẽ làm giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế. Đầu tư tư nhân, đặc biệt là đầu tư nước ngoài cũng khơng được khuyến khích vì ảnh hưởng của sụ quan liêu. Điều này cũng sẽ làm chậm tăng trưởng kinh tế.
Mặc dù tác động của quản trị công đến tăng trưởng kinh tế được nhiều nhà nghiên cứu chỉ ra trong các lý thuyết của mình nhưng các khía cạnh của quản trị cơng chỉ thực sư được xem xét toàn diện về mặt lý luận khi ra đời hai bộ chỉ số đo lường quản trị cơng là chỉ số quản trị tồn cầu (Worldwide Governance Indicators - WGI) và chỉ số đánh giá rủi ro quốc gia (International Country Risk Guide – ICRG) với 6 nhóm chỉ tiêu lớn là Tiếng nói và trách nhiệm giải trình (Voice and Accountability), Ổn định chính trị và khơng có bạo lực (Political stability and Absence of Violence), Hiệu quả của chính phủ (Government Effectiveness), Chất lượng các quy định (Regulatory Quality), Nhà nước pháp quyền (Rule of Law), Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption).
Theo Tổ chức Quốc tế về các cơ quan kiểm toán (Intosai - International Organization of Supreme Audit Institutions), tác động của tiếng nói và vấn đề trách nhiệm giải trình (Voice and Accountability) đến tăng trưởng được đưa ra bởi hai lý do. Đầu tiên, khơng có tiếng nói và thiếu trách nhiệm giải trình là cấu thành của nghèo đói. Như vậy, tăng cường tiếng nói và trách nhiệm có thể giảm nghèo. Thứ hai, tiếng nói và trách nhiệm giải trình có thể dẫn đến kết cục khác như quyền sở hữu lớn hơn và các chính sách hỗ trợ người nghèo có thể dẫn đến việc giảm nghèo (Intosai, 2005). Trách nhiệm giải trình với người dân là một trong những thuộc tính quan trọng của cơng tác quản trị và hành chính cơng. Nó đóng vai trị hết sức đặc
biệt trong cơng tác phịng chống chống tham nhũng, cũng như nâng cao tính hiệu quả và mở rộng độ bao phủ của dịch vụ cơng. Trách nhiệm giải trình với người dân nhằm bảo đảm để người dân, nhà nước và các tổ chức ngồi nhà nước có cơ sở pháp