CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TÁC ĐỘNG CỦA CHI TIÊU CÔNG, QUẢN TRỊ CÔNG ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ
2.2. Cơ sở lý thuyết về tác động của chi tiêu công, quản trị công đến tăng trưởng kinh tế
2.2.2. Cơ sở lý thuyết về tác động của quản trị công đến tăng trưởng kinh tế
được khá nhiều các yếu tố quyết định tăng trưởng kinh tế trong dài hạn. Thế nhưng, mô hình tăng trưởng tân cổ điển vẫn tồn tại nhiều hạn chế. Một hạn chế lớn nhất của mô hình tăng trưởng tân cổ điển là trong dài hạn, yếu tố tác động đến tốc độ tăng trưởng kinh tế như tốc độ tăng hiệu quả lao động lại được xác định một cách ngoại sinh trong đó thể chế không được đưa vào xem xét như một yếu tố quan trọng của tăng trưởng.
Những hạn chế của mô hình tăng trưởng tân cổ điển đã thúc đẩy nhiều hướng nghiên cứu mở rộng mô hình để phù hợp hơn với thực tế của các nước đang phát triển và đã đưa đến sự ra đời của các mô hình tăng trưởng nội sinh nhằm giải thích tăng trưởng từ các yếu tố bên trong của nền kinh tế. Cụ thể, tăng năng suất có được từ tích luỹ vốn con người hay các hoạt động phát minh sáng chế là yếu tố tạo nên tăng trưởng dài hạn. Các mô hình tăng trưởng nội sinh, đặc biệt là các mô hình xét đến vốn con người đã góp phần giải thích sự chênh lệch về thu nhập giữa các quốc gia. Mặc dù có những đóng góp đáng kể nhưng các mô hình tăng trưởng nội sinh vẫn gặp một số hạn chế giống như mô hình tân cổ điển do bỏ qua những yếu tố kìm hãm tăng trưởng như sự yếu kém về cấu trúc hạ tầng, cấu trúc thể chế, hiệu quả quản trị công ở các nước đang phát triển.
Mặc dù nghiên cứu chi tiết về vai trò của quản trị công đối với tăng trưởng kinh tế là tương đối mới, nhưng tầm quan trọng của quản trị công đã được công
nhận từ thế kỷ trước được thể hiện qua các lý thuyết của Adam Smith (1755). Ông cho rằng điều kiện tiên quyết để xây dựng một nhà nước thịnh vượng cao nhất từ một nhà nước có sự thịnh vượng thấp nhất là hòa bình, thuế và một chính quyền của công lý được chấp nhận.
Bên cạnh lý thuyết của Smith (1755), tầm quan trọng của quản trị công cũng được khẳng định qua Lý thuyết của Buchanan (1987). Ông lập luận rằng các nhà kinh tế nên nhìn vào Hiến pháp của chính thể chế kinh tế để kiểm tra các quy định và những hạn chế mà trong đó các tác nhân chính trị đóng vai trò quan trọng.
Mặc dù các lý thuyết của Smith (1755), Buchanan (1987) đã cho thấy tầm quan trọng của quản trị công nhưng vai trò của quản trị công đối với hoạt động kinh tế của các quốc gia chỉ thực sự được quan tâm khi nghiên cứu tại khu vực Châu Phi của Ndulu & O’Connell (1999) được công bố. Họ nhận thấy rằng độc tài gắn liền với nền kinh tế yếu kém. Thể chế tốt cho phép công dân tham gia vào hoạt động chính trị và các hoạt động liên quan đến sự trao quyền, do đó có thể nâng cao hiệu quả hoạt động kinh tế và thúc đẩy tăng trưởng.
Dethier (1999) cho rằng hiệu quả sử dụng các nguồn lực công phụ thuộc vào các chương trình khuyến khích của các tổ chức công và các hoạt động cải cách nên tập trung vào việc thiết kế các chương trình đảm bảo cam kết và thực hiện chính sách tối đa hóa phúc lợi xã hội đáng tin cậy. Quản trị công tốt sẽ cải thiện nguồn nhân lực và nâng cao hiệu quả trong việc sử dụng các nguồn tài nguyên, do đó nâng cao tăng trưởng kinh tế (Dethier, 1999).
Tuy nhiên, lý thuyết kinh tế chính trị cũng cho rằng quản trị công được hình thành bởi những người cầm quyền để chuyển các nguồn lực cho chính họ.
Acemoglu và cộng sự (2004) lập luận rằng các nhóm lợi ích khác nhau sẽ thích thể chế khác nhau và các nhóm có quyền lực chính trị mạnh hơn cuối cùng sẽ quyết định việc thiết lập bộ máy quản trị. Và điều này sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế do hệ thống quản trị được thiết lập để bảo vệ quyền lợi của một nhóm lợi ích.
Các thể chế chính trị thiết lập hệ thống pháp luật quy định các quy tắc kiểm soát biến động. Do đó, các nhóm lợi ích khác nhau sẽ cạnh tranh quyền lực chính
trị, đặc lợi kinh tế trong khuôn khổ các quy tắc được xác định bởi hệ thống pháp luật. Nếu không có một cơ chế khuyến khích thích hợp trong các thể chế chính trị, các quy tắc ngầm có thể được thiết lập để đem lại lợi ích cho những nhóm đặc biệt có lợi thế chính trị. Và điều này sẽ gây ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế của quốc gia do các xung đột lợi ích.
Mặt khác, nếu không có sự bảo vệ pháp lý cơ bản về quyền sở hữu của chính phủ đối với các cá nhân, tốc độ tăng trưởng đầu tư tư nhân sẽ bị sụt giảm, do đó sẽ làm giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế. Đầu tư tư nhân, đặc biệt là đầu tư nước ngoài cũng không được khuyến khích vì ảnh hưởng của sụ quan liêu. Điều này cũng sẽ làm chậm tăng trưởng kinh tế.
Mặc dù tác động của quản trị công đến tăng trưởng kinh tế được nhiều nhà nghiên cứu chỉ ra trong các lý thuyết của mình nhưng các khía cạnh của quản trị công chỉ thực sư được xem xét toàn diện về mặt lý luận khi ra đời hai bộ chỉ số đo lường quản trị công là chỉ số quản trị toàn cầu (Worldwide Governance Indicators - WGI) và chỉ số đánh giá rủi ro quốc gia (International Country Risk Guide – ICRG) với 6 nhóm chỉ tiêu lớn là Tiếng nói và trách nhiệm giải trình (Voice and Accountability), Ổn định chính trị và không có bạo lực (Political stability and Absence of Violence), Hiệu quả của chính phủ (Government Effectiveness), Chất lượng các quy định (Regulatory Quality), Nhà nước pháp quyền (Rule of Law), Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption).
Theo Tổ chức Quốc tế về các cơ quan kiểm toán (Intosai - International Organization of Supreme Audit Institutions), tác động của tiếng nói và vấn đề trách nhiệm giải trình (Voice and Accountability) đến tăng trưởng được đưa ra bởi hai lý do. Đầu tiên, không có tiếng nói và thiếu trách nhiệm giải trình là cấu thành của nghèo đói. Như vậy, tăng cường tiếng nói và trách nhiệm có thể giảm nghèo. Thứ hai, tiếng nói và trách nhiệm giải trình có thể dẫn đến kết cục khác như quyền sở hữu lớn hơn và các chính sách hỗ trợ người nghèo có thể dẫn đến việc giảm nghèo (Intosai, 2005). Trách nhiệm giải trình với người dân là một trong những thuộc tính quan trọng của công tác quản trị và hành chính công. Nó đóng vai trò hết sức đặc
biệt trong công tác phòng chống chống tham nhũng, cũng như nâng cao tính hiệu quả và mở rộng độ bao phủ của dịch vụ công. Trách nhiệm giải trình với người dân nhằm bảo đảm để người dân, nhà nước và các tổ chức ngoài nhà nước có cơ sở pháp lý và khả năng yêu cầu các cơ quan và cán bộ nhà nước phải có trách nhiệm giải trình về những việc họ đã làm hoặc chưa làm.
Ổn định chính trị và không có bao lực (Political stability and Absence of Violence) có khả năng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bởi khi sự bất ổn và bạo lực xảy ra sẽ làm giảm tầm nhìn của các nhà hoạch định chính sách trong việc tối ưu hóa các chính sách kinh tế vĩ mô. Nó cũng có thể dẫn đến việc thay đổi thường xuyên hơn các chính sách, tạo ra biến động và từ đó ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động kinh tế vĩ mô. Các hiện tượng phổ biến của bất ổn chính trị ở một số nước theo thời gian và tác động tiêu cực của nó đối với hoạt động kinh tế đã thu hút nhiều sự quan tâm của các nhà nghiên cứu. Bất ổn chính trị tác động tiêu cực lên hàng loạt các biến số kinh tế vĩ mô như: tăng trưởng GDP, đầu tư tư nhân, thuế, đầu tư và chi tiêu công, nợ và lạm phát. Điều này được minh chứng qua hàng loạt nghiên cứu trên thế giới. Cụ thể, Brunetti (1997) khảo sát với mẫu đa quốc gia về tác động của các yếu tố chính trị đến tăng trưởng kinh tế. Kết quả nghiên cứu của Brunetti cho thấy sự biến động chính trị và chủ quan trong chính sách tác động mạnh nhất đến tăng trưởng ở nhiều quốc gia, trong khi đó biến dân chủ là ít tác động nhất. Alesina và cộng sự (1996) cũng cho rằng tăng trưởng GDP ở các nước có nguy cơ chính phủ sụp đổ thấp hơn đáng kể so với các quốc gia khác. Chen & Feng (1996) cho thấy sự bất ổn định chế độ, phân cực chính trị và đàn áp của chính phủ đều có một tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế. Trong một nghiên cứu gần đây, Jong-A-Pin (2009) sử dụng phân tích nhân tố để kiểm tra những tác động của 25 chỉ số bất ổn chính trị đến tăng trưởng kinh tế và đưa ra phát hiện là mức độ cao của sự bất ổn chế độ chính trị sẽ dẫn đến suy giảm tăng trưởng kinh tế. Liên quan đến đầu tư tư nhân, Alesina và cộng sự (1996) cho thấy sự bất ổn định chính trị sẽ tạo ra một môi trường kinh tế chính trị không chắc chắn, tăng rủi ro và giảm đầu tư tư nhân.
Hiệu quả của chính phủ (Government Effectiveness) cũng được cân nhắc như là một yếu tố thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Kết quả của một hệ thống pháp lý có thể được đánh giá dựa trên những thước đo hiệu lực và hiệu quả của chính phủ.
Theo Guasch & Hahn (1999), hiệu quả của chính phủ đạt được khi các mục tiêu an sinh xã hội đặt ra bởi các chính phủ đối với các cơ quan quản lý đạt được. Ở các nước phát triển, các mục tiêu an sinh xã hội của chính phủ không chỉ đơn giản là quan tâm đến việc theo đuổi hiệu quả kinh tế mà còn với mục tiêu rộng lớn hơn để thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững và xóa đói giảm nghèo. Quy định hiệu quả đạt được các mục tiêu an sinh xã hội với chi phí kinh tế tối thiểu. Chi phí kinh tế của quy định có thể ở hai hình thức chính: (1) các chi phí trực tiếp điều hành hệ thống quản lý, phản ánh trong phân bổ ngân sách của cơ quan quản lý và (2) các chi phí tuân thủ các quy định, chi phí bên ngoài các cơ quan quản lý và rơi vào người tiêu dùng và nhà sản xuất về các chi phí kinh tế hợp pháp trong thực hiện quy định (Guasch & Hahn, 1999).
Chất lượng các quy định (Regulatory Quality) cũng có thể được đánh giá là yếu tố gián tiếp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Bishop & Thompson (1992) cho rằng một hệ thống quy định hoạt động tốt là một sự cân bằng giữa trách nhiệm giải trình, tính minh bạch và nhất quán. Trách nhiệm yêu cầu cơ quan điều tiết chịu trách nhiệm về những hậu quả do hoạt động của họ gây ra. Minh bạch liên quan đến những quyết định được tiếp cận theo cách công khai các thông tin cho các bên liên quan. Quyết định không phù hợp sẽ làm suy yếu niềm tin vào hệ thống điều tiết.
Không nhất quán sẽ dẫn đến không có sự chắc chắn cho các nhà đầu tư, điều này có thể làm tăng chi phí vốn và gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho các quyết định đầu tư, ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế. Một nền kinh tế với một hệ thống quản trị công phát triển có nhiều khả năng thiết kế và thực thi những quy định hiệu quả để đóng góp vào việc cải thiện tăng trưởng kinh tế. Những yếu kém trong năng lực quản trị công có thể sẽ ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế.
Nhà nước pháp quyền (Rule of Law) thể hiện qua các quy định của pháp luật. Quy định của pháp luật tập trung vào vai trò của Tòa án. Trước hết, đó là việc
bảo vệ các quyền tự do của công dân để đảm bảo họ bình đẳng trước pháp luật, sau đó là giám sát pháp luật và việc điều hành của Chính phủ. Nếu tòa án không bảo vệ quyền sở hữu tài sản, không đảm bảo hiệu lực thực hiện hợp đồng và không giải quyết tranh chấp trong thời gian tốt nhất sẽ làm giảm động cơ để thúc đẩy đầu tư và tăng trưởng. Khi các ưu đãi cho hoạt động sản xuất bị hạ xuống, và những người tìm kiếm đặc lợi sẽ gia tăng. Tương tự như vậy, nếu tham nhũng xảy ra ở các tòa án, điều này sẽ chỉ ra rằng không phải tất cả công dân điều bình đẳng trước pháp luật.
Một hệ thống công lý có hiện tượng tham nhũng hoặc bị lệ thuộc về mặt chính trị có thể tạo điều kiện cho tham nhũng ở mức độ cao hơn và làm suy yếu cải cách, từ đó sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế (Feld & Voigt, 2003). Không tôn trọng các quy định của pháp luật sẽ dẫn đến niềm tin vào công lý của công dân bị sụp đổ, ngược lại, nếu những quy định của pháp luật được tôn trọng thì sẽ gia tăng mức độ đầu tư (World Bank, 1992).
Cuối cùng, kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption) cũng là một yếu tố then chốt của tăng trưởng kinh tế. Ngày càng có nhiều bằng chứng thực nghiệm rằng tham nhũng có tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế; các quốc gia có tham nhũng tràn lan có tốc độ tăng trưởng GDP thấp hơn các quốc gia khác (Stephen Knack & Keefer, 2006; Mauro, 1995). Những kênh mà qua đó tham nhũng tác động đối với việc giảm tăng trưởng kinh tế là đầu tư nước ngoài và trong nước thấp, các mục tiêu của chi tiêu chính phủ đối với các dự án kém hiệu quả làm xảy ra tình trạng hối lộ, chẳng hạn, việc giảm năng suất của đầu tư công (Reza Davoodi &
Tanzi, 1997). Ngay cả khi tham nhũng và tăng trưởng kinh tế cùng tồn tại, tham nhũng mang lại chi phí và tạo ra biến dạng trong việc phân bổ các nguồn lực. Trong các quốc gia tham nhũng, các ưu đãi tồn tại sẽ có xu hướng tạo ra những cá thể tài năng nhất trong hoạt động tối đa hóa những lợi ích từ tham nhũng, mà cũng có thể có những hậu quả tiêu cực đối với tăng trưởng.
Có thể quan sát gián tiếp tham nhũng thông qua tương quan giữa mức độ quan liêu và tăng trưởng kinh tế. Đối với thủ tục hành chính phức tạp và lâu dài là một phần của sự suy giảm cơ chế khuyến khích quan trọng đối với các nhà đầu tư
tiềm năng, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài. Quan liêu ở mức độ cao có thể làm mất các nhà đầu tư bất kể sự tồn tại của các ưu đãi. Bởi vì thời gian là tiền bạc, nhà đầu tư sẽ sẵn sàng trả tiền để tránh bất kỳ sự chậm trễ trong quá trình xâm nhập vào thị trường hoặc trong các hoạt động kinh doanh. Sự tồn tại của các quy tắc và thủ tục khác nhau mà các nhà đầu tư tiềm năng có thể phải thực hiện cung cấp cho các công chức một sức mạnh độc quyền, họ có thể từ chối cấp một giấy phép hoặc trì hoãn sản xuất trong vài tháng (Reza Davoodi & Tanzi, 1997). Đây là cách họ có thể sử dụng quyền lực của mình cho nhu cầu tham nhũng. Tham nhũng cũng có thể có ảnh hưởng đến thứ tự mà một nhà đầu tư sẽ được cấp phép nhất định.
2.2.3. Cơ sở lý thuyết về tác động của quản trị công đến mối quan hệ giữa chi