CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TÁC ĐỘNG CỦA CHI TIÊU CÔNG, QUẢN TRỊ CÔNG ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ
2.2. Cơ sở lý thuyết về tác động của chi tiêu công, quản trị công đến tăng trưởng kinh tế
2.2.3. Cơ sở lý thuyết về tác động của quản trị công đến mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế
2.2.3.2. Lý thuyết Kinh tế học thể chế mới
Trong khi đó, lý thuyết kinh tế học thể chế mới lại lý giải tác động của quản trị công đến mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế thông qua khía cạnh hiệu quả chính phủ và khuôn khổ pháp luật của quản trị công. Tác động của quản trị công đối với tăng trưởng kinh tế, hay cụ thể là tác động của quản trị công đến mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế cũng là mối quan tâm của nhiều học giả kinh tế học thể chế. Họ cho rằng vai trò của quản trị công trong lý thuyết tăng trưởng hiện nay có thể được xem như một phần của dòng lý thuyết về
“các nhân tố quyết định” đến tăng trưởng và phát triển kinh tế (Zhuang, Dios, &
Martin, 2010).
So sánh với kinh tế học tân cổ điển, các nhà kinh tế học thể chế mới cho rằng, dựa vào các thuật toán và các giả định, các mô hình phát triển từ mô hình tân cổ điển đã lý giải mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, hạn chế của kinh tế học tân cổ điển là giải thích quá trình thay đổi kinh tế không gắn liền với quá trình thay đổi chính trị hoặc xã hội (Ménard & Shirley, 2005). Khác với lý thuyết lựa chọn công và lý thuyết kinh tế chính trị, lý thuyết kinh tế học thể chế mới cố gắng trả lời những câu hỏi mà kinh tế học tân cổ điển chưa giải quyết được và điều này đã tạo cho lý thuyết này một bản sắc riêng biệt và mạnh mẽ (Menard &
Shirley, 2005; J. Zhuang và cộng sự, 2010).
Xét về mặt lịch sử phát triển, trong các mô hình tăng trưởng tân cổ điển, vốn tích lũy được xem là nhân tố trung tâm. Một số nghiên cứu đã kiểm định lý thuyết này trong thực nghiệm, tuy nhiờn, kết quả là khụng rừ ràng. Điều này dẫn đến việc xem xét lại các nhân tố sản xuất với việc đưa thêm biến số vốn con người và sự phát triển của các mô hình tăng trưởng nội sinh quan tâm đến các biến số khác như tiến bộ công nghệ, cải tiến phát minh. Tuy nhiên, ở mức độ nền tảng hơn, theo Zhuang và cộng sự (2010), hầu hết các mô hình này lại khó đưa ra câu trả lời cho câu hỏi về nguyên nhân thực sự của tăng trưởng. Thậm chí, nếu vốn tích lũy hoặc tiến bộ công nghệ tác động có ý nghĩa đến tăng trưởng kinh tế, câu hỏi tiếp theo là tại sao một quốc gia thành công mà quốc gia khác lại thất bại. North & Thomas (1973) tranh luận rằng các nhân tố như: tiến bộ công nghệ, quy mô nền kinh tế, giáo dục, vốn tích lũy, ... không phải là nguyên nhân của tăng trưởng mà là thể hiện của sự tăng trưởng. Theo lập luận này, các mô hình tăng trưởng trên chỉ làm sáng tỏ cơ chế hoặc sự tương quan với tăng trưởng mà chưa làm rừ nhõn tố thực sự của tăng trưởng.
Do đó, dựa trên nền tảng lập luận này, trường phái lý thuyết kinh tế học thể chế mới nổi lên, hướng đến nghiên cứu các nhân tố tác động thực sự đến tăng trưởng. Các nghiên cứu tiên phong cho trường phái này bắt đầu từ các nghiên cứu của North (North & Thomas, 1973). Lý thuyết kinh tế học thể chế mới, bằng các phân tích về thể chế, tập trung vào vai trò của thể chế cũng như chất lượng quản trị công trong việc giải thích hiệu quả kinh tế dài hạn. North định nghĩa quản trị công như là “luật của trò chơi”, nghĩa là những quy định, ràng buộc chính thức và không chính thức về hành vi con người sẽ định hình tương tác giữa các chủ thể. Keefer (2004) chỉ ra rằng hầu hết các định nghĩa quản trị công đều liên quan đến mức độ mà cỏc chớnh phủ đỏp ứng cho người dõn và cung cấp cho họ cỏc dịch vụ cốt lừi nhất định, chẳng hạn như bảo vệ quyền sở hữu, các quy định chung của pháp luật và mức độ mà thể chế cung cấp cho các nhà hoạch định chính phủ một động lực để đáp ứng tốt cho công dân.
Đứng trên lập trường của lý thuyết thể chế mới, Zhuang và cộng sự (2010), Acemoglu & Robinson (2010) luận giải về tác động của quản trị công đến mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế.
Theo Zhuang và cộng sự (2010), lý thuyết kinh tế học thể chế mới chú trọng xem xét tầm quan trọng của việc khẳng định và bảo vệ quyền tài sản và bảo đảm hợp đồng được thực thi. Điều này tạo điều kiện cho việc mở rộng, phát triển các giao dịch thị trường, đầu tư, và đổi mới công nghệ trong một phạm vi kinh tế và địa lý rộng lớn hơn với mức chi phí hợp lý. Sự bắt buộc thực thi hợp đồng và bảo vệ quyền tài sản đặc biệt quan trọng cho các giao dịch trực tiếp và giao ngay, mà nếu không có, thị trường sẽ bất ổn và đầy rủi ro bởi sự tách biệt theo không gian và thời gian, và do đó, đòi hỏi chi phí giao dịch đáng kể. Chính vì vậy, việc thực thi hiệu quả các quy định và xử phạt đối với hành vi vi phạm là cần thiết. Mặc dù vẫn còn nhiều tranh luận, theo Zhuang và cộng sự (2010), các biện pháp xử phạt được xem là hiệu quả trong việc hỗ trợ tăng trưởng chỉ khi được thể hiện trong phạm vi chính phủ ở một quốc gia. Điều này hàm ý là chỉ có một tổ chức rộng lớn như chính phủ mới có khả năng đặt ra các quy định và có quyền lực tuyệt đối cần thiết để đảm bảo các quy định được thực thi. Tuy nhiên, nhà nước với quyền lực tuyệt đối lại có thể tạo ra các vấn đề khác ở phương diện ngược lại như sự thiên vị, chủ nghĩa cơ hội, tham nhũng, hay sự tranh giành quyền lực của những người ở vị trí lãnh đạo.
Weingast (1993) lập luận rằng một chính phủ đủ mạnh để bảo vệ tài sản và đảm bảo hợp đồng được thực thi thì cũng đủ quyền lực để tịch thu tài sản của công dân.
Nghịch lý cố hữu này cung cấp cơ sở lý luận về trách nhiệm và minh bạch, kiểm tra và cân bằng, và sự tham gia rộng rãi của các tổ chức khác nhau như là một phần của các yêu cầu về kiểm soát và bảo đảm trật tự xã hội. Theo lập luận này, tiếng nói người dân, công khai minh bạch, thực thi pháp luật, ổn định chính trị, năng lực chính quyền, mức độ bảo vệ quyền sở hữu và thực thi hợp đồng, và kiểm soát tham nhũng tương quan lẫn nhau, tác động đến nền kinh tế. Từ lập luận lý thuyết rộng lớn này hình thành giả thuyết cho rằng một nền tảng quản trị công tốt, hiệu quả sẽ hỗ trợ tốt cho tăng trưởng. Ngược lại, các xã hội mà không xây dựng được quản trị
công hiệu quả sẽ phải đối mặt với chi phí rất cao trong các giao dịch thị trường và không thể hỗ trợ khu vực tư trong các giao dịch trên thị trường, đầu tư và phát triển kinh tế. Những lập luận trên cho thấy, nhà nước với vai trò quản trị của mình là cần thiết cho nền kinh tế, có thể tích cực hoặc tiêu cực tùy vào chính sách và cách thức hành động của nhà nước. Mặc dự chưa thấy rừ tỏc động của quản trị cụng đến mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế nhưng Zhuang và cộng sự (2010) cho thấy quản trị công đóng vai trò tạo ra môi trường, khuôn khổ pháp lý để các hoạt động kinh tế diễn ra. Giống như lập luận của Zhuang và cộng sự (2010), từ rất sớm, Totikidis, Armstrong, & Francis (2005) cho rằng các chương trình quản trị công được hỗ trợ bởi Liên Hiệp Quốc đã giúp tăng trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong thực tiễn hành chính công của địa phương và quốc gia. Totikidis, Armstrong, & Francis (2005) cũng cho rằng các khía cạnh của quản trị công tốt đã gia tăng trên toàn thế giới trong những thập kỷ gần đây và đóng vai trò quan trọng trong việc cải thiện chi tiêu công nhằm đạt được các mục tiêu phát triển.
Cùng đứng trên lập trường của lý thuyết thể chế mới, Acemoglu & Robinson (2010) cho rằng quản trị công là một yếu tố nội sinh đã tạo ra sự khác biệt về tăng trưởng kinh tế giữa các quốc gia. Quản trị công và các nguồn lực tài chính có mối quan hệ với nhau. Sự hiệu quả của các nguồn lực tài chính cần được hỗ trợ bởi quản trị công tốt. Theo lý do này, hoạt động quản trị công sẽ định hướng các nguồn lực chi tiêu công vào hoạt động sản xuất của nền kinh tế (Dzhumashev, 2014).
Dzhumashev (2014) cho rằng chi tiêu công sẽ có tác động thúc đẩy hoạt động sản xuất của nền kinh tế khi chất lượng quản trị công tốt. Thêm vào đó, Knack (2003) cho rằng quản trị công tác động đến tăng trưởng kinh tế thông qua những thay đổi trong hành vi của các tác nhân kinh tế có ảnh hưởng đáng kể đến phân bổ nguồn lực công và tư. Nếu quản trị tốt, chính phủ có thể ngăn chặn việc tìm kiếm lợi nhuận của các nhóm lợi ích từ việc khai thác quyền lực tùy ý (Buchanan, 1987). Ngược lại, quản trị công làm giảm môi trường đầu tư và tăng rủi ro liên quan đến quyết định đầu tư tư nhân. Cụ thể, Barro (1991) cho thấy mối liên hệ tiêu cực giữa bạo lực
chính trị và đầu tư tư nhân. Morrissey & Udomkerdmongkol (2012) thấy rằng tham nhũng và bất ổn chính trị là nguyên nhân chính gây hại cho đầu tư tư nhân.
Tóm lại, do phạm vi nghiên cứu khác nhau, các nghiên cứu thuộc các trường phái lý thuyết khác nhau tiếp cận khái niệm quản trị công ở các khía cạnh khác nhau. Tuy nhiên, khái niệm quản trị công là một khái niệm đa chiều, bao gồm quá trình mà các chính phủ được lựa chọn, quản trị, và thay thế; khả năng của chính phủ trong việc hình thành và thực thi các chính sách; phản ứng của người dân và trạng thái của các thể chế chi phối những tương tác kinh tế và xã hội giữa chúng. Vì vậy, việc kiểm định thực nghiệm tác động của quản trị công đến mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế ở nhiều khía cạnh khác nhau không chỉ đóng góp bằng chứng thực nghiệm nhằm làm rừ hơn vai trũ của khỏi niệm này mà cũn mang lại một giá trị tham khảo nhất định cho các nhà làm chính sách.
2.3. Khung phân tích về tác động của chi tiêu công, quản trị công đến tăng