2.1.1. Quy mô nợ công
Cho đến nay, nếu như các số liệu về nợ nước ngoài của Việt Nam được MoF công bố khá chi tiết và cập nhật, thì các số liệu về nợ công vẫn chưa có những thông tin đầy đủ, nhất quán và xuyên suốt trong chuỗi thời gian dài. Do đó, để có thông tin đầy đủ về quy mô nợ công tác giả đã sử dụng thông tin nợ công của Việt Nam từ các tổ chức kinh tế thế giới như M , WB và đồng hồ nợ công của The Economist. Trong những đầu thập niên 90, Việt Nam là một nước nợ lớn với tổng nợ tương đương 50% GDP cho thấy sự khủng hoảng về khả năng thanh toán nợ của Việt Nam. Nguyên nhân của khoản nợ cao là do nợ cũ để lại của chính quyền Sài Gòn từ năm 19 5, kiệt quệ từ hậu quả chiến tranh nên phải dựa vào nguồn vốn hỗ trợ chủ yếu từ nước ngoài để khôi phục kinh tế, việc quản lý nợ theo kiểu tập trung, bao cấp, lỏng lẻo, chú trọng việc tìm kiếm nguồn vay nợ nhưng chiến lược sử dụng và trả nợ chưa được chú ý…Tuy nhiên, tình hình kinh tế từ nửa sau thập k 90 đã có những chuyển biến tích cực hơn, GDP đã tăng liên tục cộng với việc giảm nợ và xóa nợ của một số nhà tài trợ của câu lạc bộ Paris, London và đặc biệt là Nga (theo các điều kiện thỏa thuận Toronto năm 2000) với những khoản nợ để lại từ thời Liên Xô cũ nên tổng nợ giảm liên tục. Nếu như nợ công giai đoạn 1990 – 1995 ở mức bình quân 224% GDP thì đến giai đoạn 1996 – 2000 nợ công đã giảm xuống còn khoảng 3% GDP. Với tất cả nổ lực giảm nợ công, cuối năm 2001 nợ công Việt Nam đạt 32.2 % GDP. Trong giai đoạn 2001 – 2005 nợ công tăng trở lại theo định hướng gia tăng đầu tư công để tái cấu trúc nền kinh tế, tăng trưởng kinh tế giai đoạn này tăng liên tục nhưng đến những năm gần đây, nợ công tiếp tục gia tăng và tốc độ tăng nhanh hơn cả tốc độ tăng trưởng kinh tế.
Theo công bố của IMF, tổng nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2001 – 2014 có chiều hướng gia tăng liên tục. Cụ thể, nợ công năm 2001 chỉ ở mức khoảng 10,202 triệu USD (155,3 6 t VND theo t giá hiện hành - IMF) đã tăng lên mức 109,084 triệu USD (2,204,9 2 t VND) vào năm 2014. Nếu tính mức nợ công bình quân đầu người năm 201 của Việt Nam so với các nước đang phát triển khu vực ASEAN như Philippines (1,35 .66 USD), Thái Lan (3,216.22 USD), Malaysia (7,187.15 USD) thì chỉ số của Việt Nam được xem là không cao khi đạt mức 1,200 USD. Tuy nhiên, nếu so sánh mức nợ công bình quân đầu người Việt Nam vào năm 2001 xấp xỉ 112 USD thì đến cuối năm 201 , con số này đã tăng gấp hơn 10 lần cho thấy gánh nặng nợ tương lai đổ lên đầu người dân ngày càng tăng (tương đương nửa năm thu nhập của người dân)[65]
.
Biểu đồ 2.1. GDP, nợ công và chỉ số nợ công/GDP qua các năm
Đơn vị tính: tỷ VND và % [Nguồn: IMF][72] 32,28 35,19 37,88 38,95 37,84 38,41 40,90 39,42 46,90 48,35 46,72 48,53 51,63 54,80 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 4.000.000 4.500.000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 GDP Nợ công Nợ công/GDP
Biểu đồ 2.1 cho thấy tình hình tăng trưởng GDP, Nợ công, nợ công/GDP ngày càng có xu hướng gia tăng. Xét về t lệ nợ công/GDP, chỉ tiêu giám sát khả năng thanh toán của chính phủ đối với những khoản vay thì tính trong giai đoạn 2001 – 2014, t lệ này biến thiên theo chiều hướng gia tăng từ 32.2 % năm 2001 lên 5 .80% vào cuối năm 201 , tốc độ tăng đạt 70%. Căn cứ vào Nghị quyết số 10/2011/QH13 về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2011 – 2015[15] có đề cập rằng nợ công Việt Nam đến năm 2015 không vượt quá 65% GDP và Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn 2030 thông qua Quyết định số 9 5/QĐ-TTg trong đó nợ công tính đến 2020 không vượt quá 65% GDP và với mục tiêu giảm dần nợ công, đến năm 2030 nợ công không quá 60% GDP, dư nợ Chính phủ không quá 50% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 5% GDP thì con số nợ công Việt Nam theo IMF trong năm 2013 là 51.63% và năm 2014 là 54.80% có thể nói là tương đối phù hợp về chuẩn an toàn ở Việt Nam và thông lệ quốc tế (tầm kiểm soát của Liên Hiệp Quốc là 60%). Tuy nhiên, sự gia tăng liên tục của t lệ này cũng cho thấy tốc độ tăng nợ công nhanh hơn tốc độ tăng của tăng trưởng kinh tế, đây là điều đáng quan ngại bởi nguồn tài sản quốc dân tạo ra không kịp bù đắp khoản nợ công ngày càng gia tăng, ở đây chưa kể đến chi phí lãi vay cũng phải được thanh toán bằng nguồn tài sản đó. Ngoài ra, tình trạng này còn thể hiện khoản nợ Chính phủ vay cho đầu tư phát triển chưa thật sự tạo ra giá trị thặng dư tương xứng cho tăng trưởng. Khi so sánh t lệ này với các nước khu vực ASEAN và mức t lệ phổ biến các nền kinh tế đang phát triển (dao động mức 30% - 40%) thì rõ ràng con số này được đánh giá là khá cao (xem Biểu đồ 2.2 và 2.3)
Biểu đồ 2.2. Tỷ lệ nợ công/GDP Việt Nam và các nước ASEAN từ 2012 – 2014
Đơn vị tính: %
[Nguồn: IMF]
Xét riêng trong quy mô nhỏ với quốc gia đang phát triển của ASEAN (gồm Việt Nam, Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Philippines, Cambodia và Lào), Biểu đồ 2.5 cho thấy t lệ nợ công/GDP của Việt Nam trong giai đoạn ngắn 2012 – 201 đã liên tục gia tăng và tốc độ tăng khá cao trong khi các nước khác lại có xu hướng giữ ổn định hoặc giảm dần, nếu có cũng chỉ gia tăng với tốc độ không cao. Với trung bình của 3 năm là 51.65% thì Việt Nam đứng thứ ba trong nhóm, chỉ xếp sau Lào và Malaysia. Nếu xét trên phạm vi thế giới, Biểu đồ 2.6 cho thấy mức độ nợ công của Việt Nam so với các nhóm nước trên thế giới xét năm 2013. Cụ thể, mức độ nợ Việt Nam cao hơn nước ASEAN và bình quân các nước đang phát triển, thấp hơn bình quân các nước phát triển, khối U và thế giới. Do đó, với vị thế là nước đang phát triển, mức độ nợ Việt Nam đước đánh giá là cao.
0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00
Việt Nam Indonesia Malaysia Thái Lan Philippines Cambodia Lào 2012 2013 2014
Biểu đồ 2.3. Nợ công/GDP Việt Nam so với các nhóm nước trên thế giới 2013
Đơn vị tính: %
[Nguồn: Báo cáo nghiên cứu về “Xác định phạm vi nợ công, trần nợ công an toàn của Việt Nam giai đoạn 2014 – 2020”. Học viện Chính sách và Phát triển, Bộ kế hoạch và đầu tư]
Dù chưa có con số thống nhất về nợ công và t lệ nợ công/GDP ở Việt Nam, song các số liệu chính thức của Chính phủ cũng như các tổ chức quốc tế cho phép rút ra nhận định chung là nợ công Việt Nam tuy cao nhưng vẫn đang ở giới hạn tương đối an toàn. Tuy nhiên cần quan tâm nhiều hơn khi tốc độ gia tăng nợ không ngừng tăng cao. Theo ông Habib Rab[62], chuyên gia kinh tế cao cấp của WB phát biểu rằng một số nước có t lệ nợ công/GDP cao nhưng vẫn được coi là bền vững, ngược lại một số nước có t lệ nợ công thấp nhưng lại bị coi là không bền vững. Như vậy, đánh giá tính bền vững của nợ công cũng như khả năng trả nợ của một quốc gia không chỉ dựa vào quy mô nợ công mà chịu sự tác động bởi một số nhân tố mang tính quyết định đặc biệt là chất lượng của những chính sách cũng như thể chế của quốc gia để quản lý ngân sách. Những thể chế và chính sách này bao quát rất nhiều
51.6 44.3 35.5 79.7 108.5 95.7 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0
Việt Nam Bình quân 7 nước Asian Bình quân các nước đang phát triển Bình quân thế giới Bình quân các nước phát triển Bình quân các nước U
dựng cơ bản hay đầu tư phát triển, chất lượng của quá trình lập ngân sách, thực thi ngân sách, chất lượng của quá trình huy động NSNN cũng như những thể chế chính sách để đảm bảo k luật tài khóa hay như thâm hụt ngân sách ở mức kiểm soát được. Những chính sách này sẽ tác động đến triển vọng phát triển kinh tế quốc gia, điều này sẽ quyết định mức nợ có bền vững hay không, từ đó tác động đến tăng trưởng kinh tế thế nào. Ông Habib ab nhận định tình hình nợ công hiện tại của Việt Nam vẫn bền vững nhưng khối nợ đang tăng nhanh khiến khả năng ứng phó với các cú sốc tương lai có thể suy giảm tăng trưởng kinh tế một cách đáng kể.
2.1.2. Cơ cấu nợ công
Chủ thể cho vay
Cơ cấu nợ công Việt Nam theo đối tượng chủ yếu do người không cư trú nắm giữ (nợ nước ngoài) chiếm đa số. Biểu đồ 2. cho thấy nợ công nước ngoài năm 2002 – 2013 chiếm t trọng cao hơn nhiều so với nợ công trong nước, bình quân ở mức 0% tổng nợ công và có xu hướng giảm dần. Kể từ năm 2005, t trọng nợ công nước ngoài giảm dần và ở mức 60%, giảm 10% so với 3 năm trước đó. Năm 200 nợ công nước ngoài giảm thêm khoảng 3% so với năm 200 , tức nợ trong nước tăng thêm 3% nguyên nhân do Chính phủ phát hành một lượng lớn trái phiếu trong nước để kiểm soát lạm phát. Năm 2011, t trọng nợ công nước ngoài chỉ còn chiếm khoảng hơn 55% và đến 2013 thì chiếm 50%, ngang tầm với nợ công trong nước. Như vậy, từ một quốc gia có lịch sử phụ thuộc nhiều vào nợ nước ngoài, Việt Nam đang có xu hướng giảm dần sự phụ thuộc đó bằng cách gia tăng nợ công trong nước bằng cách phát hành các loại TPCP huy động vốn nội địa. Điều này cũng phù hợp với thực tế khi Việt Nam đã thoát khỏi nhóm các quốc gia nghèo từ năm 2010 nên việc tiếp cận với các nguồn vốn từ nước ngoài như DA hay vay ưu đãi sẽ không còn dễ dàng.
Biểu đồ 2.4. Tỷ trọng nợ công nước ngoài và nợ công trong nước trên tổng nợ
Đơn vị tính: %
[Nguồn: IMF, Bản tin nợ công số 3 và tác giả tự tính toán]
Đồng tiền vay nợ
T trọng nợ nước ngoài lớn trong cơ cấu nợ công của Việt Nam còn đặt ra một rủi ro khác đó là rủi ro t giá. Nếu tình trạng này không được xử lý tốt sẽ đặt Việt Nam vào thế tiến thoái lưỡng nan đối với chính sách t giá. Nghĩa là, nếu đồng nội tệ bị giảm giá sẽ làm tăng gánh nặng nợ nước ngoài của Việt Nam nói chung và nợ nước ngoài của Chính phủ nói riêng nhưng nếu níu kéo t giá sẽ càng làm tăng áp lực lên cán cân thương mại vốn đã thâm hụt kéo dài. Nợ công nước ngoài của Việt Nam khá đa dạng về cơ cấu loại tiền vay, theo bản tin nợ nước ngoài số năm 2011 của MoF thì có khoảng 1 loại tiền vay khác nhau. Về lý thuyết, cơ cấu đa dạng có thể hạn chế rủi ro về t giá, tuy nhiên trên thực tế cơ cấu này cũng tiềm ẩn những rủi ro khi có biến động trên thị trường tài chính thế giới do nợ công nước ngoài của Việt Nam chủ yếu là loại tiền: JPY, U , USD, SD . Nhìn vào bảng 2.1, t trọng cao
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Nợ công nước ngoài/Tổng nợ công Nợ công trong nước/Tổng nợ công
của các khoản vay bằng ngoại tệ mạnh đặc biệt là USD và U gây nguy cơ gia tăng khoản chi gốc vay và lãi khi t giá USD/VND và EUR/VND luôn có xu hướng tăng trong những năm trở lại đây. Như vậy khi đến hạn trả nợ, Chính phủ sẽ dành một lượng nội tệ nhiều hơn để quy sang ngoại tệ. Chỉ riêng biến động này đã làm gia tăng tổng số nợ công nước ngoài của Việt Nam. Theo ông Nguyễn Quốc Anh[58], Vụ phó vụ Kinh tế Dịch vụ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong lần tăng t giá USD/VND hồi tháng 5/2015 cho biết theo tính toán của cơ quan này nếu t giá cứ tăng thêm 1% thì dư nợ nước ngoài sẽ tăng lên 10 nghìn tỉ đồng, đặt giữa bối cảnh phần lớn các khoản nợ nước ngoài của Việt Nam là bằng USD.
Bảng 2.1. Dư nợ nước ngoài của Chính phủ theo loại tiền
Đơn vị tính: triệu USD, tỷ giá cuối năm
Loại tiền
2006 2007 2008 2009 2010
USD % USD % USD % USD % USD %
JPY 5,454 37 6,454 37 7,936 42 9,487 40 10,817 39 SDR 3,824 26 4,860 28 5,180 27 7,012 29 7,538 27 USD 3,062 21 3,099 18 3,142 17 4,086 17 6,174 22 EUR 1,622 11 2,117 12 2,019 11 2,580 11 2,558 9.2 Khác 646 4.4 739 4.3 637 3.4 775 3.2 769 2.8 Tổng 14,610 100 17,270 100 18,916 100 23,942 100 27,857 100
[Nguồn: Bản tin nợ nước ngoài số 7]
Nói tóm lại, việc điều chỉnh t giá của Chính phủ luôn tính toán trên nhiều góc độ từ tác động đến xuất khẩu, nhập khẩu, vay nợ quốc gia và ổn định vĩ mô. Tuy nhiên, xu thế tăng dần của t giá đặc biệt là USD đã khiến cho nợ công Việt Nam hiện nay gia tăng, càng làm tăng gánh nặng nợ phải trả trong tương lai.
Lãi suất vay nợ
Nợ công nước ngoài chủ yếu là nợ có lãi suất cố định. Trong giai đoạn 2002 – 2006, t trọng nợ nước ngoài với lãi suất cố định chiếm hơn 9 % trong tổng nợ nước ngoài của Chính phủ. Từ năm 200 đến nay, t trọng này có xu hướng giảm dần và đạt 93% năm 2010. Bảng 2.2 cho thấy dư nợ với lãi suất ở mức 1 – 2.99% (khoản
vay từ WB thời hạn vay 0 năm, ân hạn 10 năm và lãi suất chỉ có 0.75%; vay ADB thời hạn 30 năm, ân hạn 10 năm, lãi suất 1%; vay Nhật Bản thời hạn 30 năm, ân hạn 10 năm, lãi suất 1 – 2%) chiếm hơn 0% trong tổng dư nợ có lãi suất cố định, đây là lãi suất thấp do đa số các khoản vay nước ngoài có điều kiện ưu đãi. Với xu hướng giảm dần nợ công nước ngoài và việc thoát khỏi nhóm quốc gia nghèo đã đặt ra thách thức tiếp cận các nguồn vốn vay ưu đãi với lãi suất thấp, cố định và thời hạn dài. Do đó, Việt Nam đang dần đối mặt với vấn đề vay nước ngoài với lãi suất thương mại thả nổi do đó khi có sự gia tăng lãi suất trên thị trường vốn quốc tế sẽ làm tăng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ. Theo thống kê, lãi suất trung bình nợ nước ngoài của Chính phủ đã tăng từ 1.54%/năm vào năm 2006 lên 1.9%/năm vào năm 2009 và 2.1%/năm vào năm 2010. Năm 2011 và 2012 cùng cùng với việc hạ thấp định mức tín nhiệm quốc gia của Việt Nam từ các tổ chức định mức tín nhiệm quốc tế nên lãi suất lên đến 2.6%/năm.
Bảng 2.2. Cơ cấu nợ nước ngoài của Chính phủ theo lãi suất
Năm 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 LÃI SUẤT CỐ ĐỊNH (%) 98.6 98.7 98.6 98.4 98.3 97.5 96.7 92 93 0-0.99% 0.68 0.66 0.73 0.8 1.6 1.7 1.4 1.2 2 1-2.99% 73.7 80.68 82.3 77.51 78.3 80.6 82.2 80.8 76.4 3-5.99% 19.9 13.15 12.0 11.33 10.4 8.6 8.2 6.3 7.7 6-10% 4.39 4.18 3.66 8.8 7.9 6.5 4.9 3.8 6.8
LÃI SUẤT THẢ NỔI (%) 1.36 1.33 1.4 1.56 1.7 2.5 3.3 8 7
Libor 6 Tháng 1.36 1.24 1.29 1.28 1.3 2.1 2.7 7.2 6.4 Lãi suất thả nổi của N B - 0.09 0.11 0.11 0.1 - - - - Euro Libor 6 tháng - - - 0.17 0.3 0.3 0.6 0.8 0.6
[Nguồn: Bảng tin nợ nước ngoài số 1 và 7]
Nói tóm lại, xu thế tăng dần của t trọng nợ nước ngoài có lãi suất thả nổi (vay