3.1.1. Chiến lược Tài chính đến năm 2020
Quyết định số 450/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 18/04/2012 về việc phê duyệt Chiến lược Tài chính đến năm 2020 đã định hướng các yếu tố vĩ mô của nền
kinh tế, trong đó liên quan đến các vấn đề xoay quanh nợ công như sau:
Gia tăng t lệ nguồn thu NSNN từ việc thu thuế và phí nội địa. Tổng thu từ thuế và phí giai đoạn 2011 - 2015 là 22 - 23% GDP, giai đoạn 2016 - 2020 là 21 - 22% GDP, trong đó thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) đến năm 2015 đạt trên 70% tổng thu NSNN và đến năm 2020 đạt trên 0% tổng thu NSNN. Đồng thời, giảm mức bội chi NSNN xuống dưới .5% GDP vào năm 2015 (tính cả trái phiếu chính phủ) và giai đoạn 2016-2020 tương đương % GDP.
Tái cấu trúc đầu tư công gắn với nâng cao hiệu quả đầu tư nguồn vốn NSNN và thực hiện đổi mới hoạt động lập và phân bổ dự toán NSNN. Nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính công, đặc biệt nguồn vốn từ NSNN, tiếp tục cơ cấu lại chi NSNN và thực hiện tái cấu trúc đầu tư công, tăng cường đầu tư phát triển con người, cải cách cơ chế tài chính đối với lĩnh vực sự nghiệp công, tài chính DNNN, cải cách tiền lương và củng cố hệ thống an sinh xã hội.
Phát huy vai trò định hướng của đầu tư công để hình thành môi trường đầu tư hấp dẫn thu hút các nguồn vốn đầu tư của xã hội. Đồng thời, thúc đẩy sự tham gia của doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế tiếp cận nguồn vốn này thông qua việc tạo điều kiện bình đẳng trong đấu thầu xây dựng và thực hiện các công trình, dự án đầu tư. Hoàn thiện các cơ chế, chính sách về tài chính để khuyến khích mọi thành phần kinh tế đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng; đa dạng hóa các hình thức hợp tác công tư (PPP), đẩy mạnh việc xã hội hóa nguồn lực cho đầu tư phát triển, chuyển từ nhà nước trực tiếp đầu tư sang các doanh nghiệp đầu tư theo quy hoạch tổng thể. Tạo
hành lang pháp lý nhằm đẩy mạnh mô hình quỹ đầu tư phát triển địa phương để huy động và đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội.
Duy trì mức nợ công ở ngưỡng an toàn. Nợ công đến năm 2020 không quá 65% GDP, dư nợ nước ngoài quốc gia không quá 50% GDP, dư nợ Chính phủ không quá 55% GDP.
3.1.2. Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn 2030 và tầm nhìn 2030
Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/07/2012 của Thủ tướng Chính phủ về Phê duyệt chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 như sau:
Quan điểm được nêu rõ trong Quyết định là trong bối cảnh nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế xã hội lớn, khả năng huy động nguồn nội lực chưa đáp ứng đầy đủ nên việc huy động từ các nguồn vốn vay nợ trong và ngoài nước là cần thiết và có vai trò hết sức quan trọng. Đồng thời, việc huy động vốn vay và trả nợ phải nằm trong giới hạn các chỉ tiêu an toàn về nợ công, nợ Chính phủ, nợ nước ngoài của quốc gia và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, chuyển đổi cơ cấu vay theo hướng tăng dần huy động vốn vay trong nước, giảm dần mức độ vay nước ngoài và hạn chế bảo lãnh Chính phủ đồng thời Chính phủ thống nhất việc quản lý huy động, phân bổ, trả nợ và quản lý nợ công, nợ nước ngoài an toàn, hiệu quả. Về chỉ tiêu cụ thể, vay trong và ngoài nước để bù đắp bội chi NSNN theo hướng giảm dần bội chi NSNN, phấn đấu đến năm 2015 (tính cả trái phiếu chính phủ) dưới .5% GDP, giai đoạn 2016 - 2020 tương đương khoảng % GDP và giai đoạn sau năm 2020 bình quân khoảng 3% GDP.
Cơ cấu dư nợ nước ngoài trong tổng số dư nợ của Chính phủ phải giảm xuống dưới 50%, đảm bảo duy trì cơ cấu dư nợ cho vay DA tối thiểu đạt khoảng 60% so với tổng dư nợ nước ngoài của Chính phủ vào năm 2020. Đồng thời, gắn với việc thực
hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ, không để xảy ra tình trạng nợ quá hạn, làm ảnh hưởng đến các cam kết quốc tế của Chính phủ.
Thực hiện duy trì các chỉ số nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia ở mức an toàn được Quốc hội phê chuẩn trong từng giai đoạn và từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế. Bảo đảm nợ công (bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương) đến năm 2020 không quá 65% GDP, trong đó dư nợ Chính phủ không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP. Đến năm 2030 sẽ từng bước giảm dần nợ công ở mức không quá 60% GDP, trong đó nợ Chính phủ không quá 50% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 45% GDP.
Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (không kể cho vay lại) so với tổng thu NSNN hàng năm không quá 25% và nghĩa vụ trả nợ của nước ngoài của quốc gia hàng năm dưới 25% giá trị xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ. Đồng thời, đảm bảo chỉ tiêu tỉ lệ dự trữ ngoại hối nhà nước so với tổng dư nợ nước ngoài ngắn hạn hàng năm trên 200%.
3.1.3. Các cơ sở dùng làm định hướng khuyến nghị khác
Báo cáo triển vọng Châu Á 2015 – phần nhận định về tình hình kinh tế Việt Nam[67]
đã đưa ra kết luận: (i) Thâm hụt ngân sách được đặt mục tiêu 5% GDP trong năm 2015 và khả năng duy trì ở mức này trong năm 2016; (ii) Việc hạ thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp, dỡ bỏ thuế quan và miễn thuế cho các doanh nghiệp ưu tiên đều ảnh hưởng đến kết quả thu ngân sách; (iii) Trong thời kỳ dự báo, giá dầu giảm sẽ tác động bất lợi đến số thu thuế tài nguyên và thuế thu nhập doanh nghiệp; (iv) Với dự báo triển vọng giả định rằng nếu thu ngân sách thấp hơn kế hoạch, Chính phủ sẽ lựa chọn tăng thâm hụt ngân sách hơn là cắt giảm chi tiêu. Theo kịch bản đó, ADB đưa ra dự báo nợ công đến cuối năm 2016 có thể tăng đến 60% GDP. Do đó, Việt Nam nên điều chỉnh cân đối ngân sách trong trung hạn để tránh làm tăng nợ công lên mức không bền vững hoặc gây tác động xấu đến lòng tin của nhà đầu tư; (v) Về lâu dài, ADB đánh giá Việt Nam có đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hay
không phụ thuộc vào khả năng quản trị doanh nghiệp và cải cách cơ cấu sâu rộng hơn.
Định nghĩa lại khái niệm nợ công trong các văn bản luật hiện hành theo chuẩn quốc tế. Yêu cầu này được phần lớn các nhà nghiên cứu trong cả nước đồng tình. Theo tác giả Phạm Thế Anh và nhóm nghiên cứucho rằng, những khoản nợ xấu của khu vực DNNN mà rất có thể sẽ phải dùng NSNN để trả mới là mầm mống đe dọa tính bền vững của nợ công Việt Nam. Nợ của DNNN - yếu tố chưa có những chỉ tiêu cụ thể trong chiến lược nợ quốc gia - nên được coi là một phần không thể tách rời trong việc xây dựng chiến lược và phân tích về nợ công của Việt Nam. Ngoài ra, theo ông Trần Đình Thiên[63], Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam cho rằng quan niệm về nợ công chưa thực sự rõ ràng, còn nhiều điểm khác với quốc tế, số liệu về nợ là đang khác nhau, sai số quá lớn và chuẩn mực đo không thống nhất.
Dựa vào thực trạng nợ công Việt Nam thời gian qua với quy mô nợ/GDP Việt Nam khá cao và tăng liên tục so với khu vực, tình hình thâm hụt ngân sách chưa được cải thiện trong khi hiệu quả đầu tư công rất thấp cho thấy việc sử dụng nợ công không hiệu quả. Bên cạnh đó, nợ công nước ngoài là chủ yếu kèm với việc t giá VND với các ngoại tệ khác có xu hướng gia tăng khiến quy mô nợ công càng phình to kèm với việc khó tiếp cận với nguồn vốn vay ưu đãi hiện nay phải chuyển dần vay ngắn hạn với lãi suất thương mại, tình hình vay thêm nợ mới để xử lý nợ đến hạn đã khiến cho nguy cơ mất an toàn nợ. Theo đánh giá của các chuyên gia kinh tế, nợ công Việt Nam vẫn an toàn nhưng nhưng khối nợ đang tăng nhanh khiến khả năng ứng phó với các cú sốc tương lai có thể suy giảm tăng trưởng kinh tế một cách đáng kể. Do đó, Chính phủ không nên chủ quan mà cần phải quan tâm đến bản chất của khoản nợ, khả năng trả nợ tương lai, hiệu quả sử dụng nợ tránh nguy cơ dẫn đến hiện tượng thâm hụt kép (thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương mại) gây tác động tiêu cực đến nền kinh tế.
Dựa vào kết quả chạy hồi quy mô hình định lượng chứng minh khi quy mô nợ công vượt ngưỡng chịu đựng thì gây ra tác động tiêu cực cho nền kinh tế. Đồng thời việc
tìm ra mức ngưỡng nợ công/GDP là 62.12% rất gần với quy mô nợ hiện tại của Việt Nam báo động cho rủi ro sụt giảm kinh tế có thể xuất hiện trong tương lai gần khi nợ công có xu hướng gia tăng liên tục.
3.2. KIỂM SOÁT QUY MÔ NỢ CÔNG 3.2.1. Kiểm soát thâm hụt ngân sách 3.2.1. Kiểm soát thâm hụt ngân sách
Trong điều hành chính sách phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ có thể và cần thiết phải sử dụng chính sách bội chi NSNN để tác động vào nền kinh tế. Mục đích cao nhất là có thêm nguồn vốn để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Sử dụng ngân sách có bội chi đồng nghĩa với việc duy trì một ngân sách có thâm hụt. Khi thâm hụt, Chính phủ phải sử dụng các công cụ tài chính cần thiết để huy động nguồn bù đắp, tùy theo bối cảnh có thể sử dụng nhiều biện pháp như phát hành tiền, vay trong và ngoài nước, tăng thuế, cắt giảm chi tiêu kể cả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Trong đó, đi vay là giải pháp thường được lựa chọn3. Theo nguyên tắc quốc tế, vay nợ hiện tại là để bù đắp thâm hụt ngân sách nhưng phải bố trí và kiểm soát để ngân sách không còn thâm hụt thậm chí có thặng dư để trả những khoản vay nợ trước đó. Nhưng dường như thiết kế ngân sách hiện tại của Việt Nam còn nhiều hạn chế về điều này[62]. Đó là một rủi ro lớn vì đầu tư công tăng cao, dẫn đến thâm hụt ngân sách lớn, nợ công tăng lên sẽ kéo theo lãi phải trả tăng. Đến lượt nó, lãi phải trả tăng sẽ chất thêm gánh nặng lên thâm hụt ngân sách. Vòng luẩn quẩn này sẽ trầm trọng hơn trong bối cảnh lãi suất tăng cao, tăng trưởng thấp, hiệu quả sử dụng NSNN thấp. Do đó, để giảm quy mô nợ công vượt ngưỡng an toàn, một trong những giải pháp là hạn chế thâm hụt ngân sách bằng cách tăng thu và giảm chi. Tuy nhiên, chính sách quản lý ngân sách cần thay đổi thận trọng và nhẹ nhàng, tránh gây cú sốc cho nền kinh tế.
3 Thực tế nhiều biện pháp khi thực hiện lại tạo ra hiệu ứng phụ. Phát hành tiền để bù đắp có nhược điểm là chứa đựng nguy cơ lạm phát. Tăng thuế, cắt giảm chi tiêu ngân sách sẽ phải đương đầu với các phản ứng của các đối tượng nộp thuế và các đơn vị là đối tượng bị cắt giảm ngân sách. Mặt khác, cắt giảm chi tiêu và tăng thuế còn tạo ra hiệu ứng thu hẹp tổng cầu, giảm động lực thúc đẩy sản xuất kinh doanh, kìm hãm tăng trưởng kinh tế. Từ thực tế đó, các Chính phủ các nước thường ưu tiên lựa chọn giải pháp vay trong và ngoài nước để
Cơ cấu và cải cách lại nguồn thu ngân sách.
Mục đích của cơ cấu lại nguồn thu ngân sách là đảm bảo các nguồn thu luôn ổn định và không ngừng gia tăng. Trong đó, quan trọng nhất là nguồn thu từ thuế.
Thứ nhất, cải cách cơ cấu nguồn thu ngân sách theo hướng bền vững. Hiện nay, căn
cứ vào quyết toán và dự toán NSNN trên Mo có thể thấy nguồn thuế thu được từ xuất khẩu dầu thô và thuế XNK chiếm t lệ khá cao (chiếm từ 30% – 50% tổng nguồn thu ngân sách). Mặc dù đây là các nguồn thu đóng góp lớn cho Chính phủ tuy nhiên đây là nguồn thu không ổn định phụ thuộc nhiều vào các yếu tố khó kiểm soát như nhu cầu của thế giới, khủng hoảng kinh tế, thời tiết, cạnh tranh…Dầu thô không là vĩnh cửu nên đến thời điểm tài nguyên này cạn kiệt chắc chắn sẽ tác động không nhỏ đến tình hình ngân sách quốc gia, nguy cơ khủng hoảng vì thu không đủ bù chi. Mặt khác, Chính phủ cần chú trọng gia tăng nguồn thu nội địa, có thể kiểm soát và điều chỉnh linh hoạt bằng các chính sách của Nhà nước. Để làm được điều đó, Chính phủ cần tạo ra môi trường kinh doanh tốt cho các cá nhân và doanh nghiệp, đặc biệt trong lĩnh vực sản xuất. Quyết định 732/QĐ-TTg về việc phê duyệt chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011 – 2020 và Quyết định 450/QĐ-
TTg về việc phê duyệt Chiến lược tài chính đến năm 2020 có quy định “cơ cấu lại
theo hướng tăng nguồn thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) đến năm 2015 đạt trên 0% tổng thu NSNN và đến năm 2020 đạt trên 0% tổng thu NSNN”.
Thứ hai, cải cách và hiện đại hóa chính sách thuế nhằm đảm bảo thu đúng, thu đủ,
tránh thất thoát các nguồn thuế quan trọng và xử lý nghiêm đối với các cá nhân và tổ chức kinh doanh trốn thuế. Hoàn thiện hệ thống thuế sao cho biểu thuế đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, cơ sở thuế cần thay đổi linh hoạt theo sự biến động của nền kinh tế sao cho đảm bảo nguồn thu vừa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua khuyến khích đầu tư và tiêu dùng các cá nhân, doanh nghiệp, thu hút đầu tư nước ngoài. Quyết định 732/QĐ-TTg có quy định “T lệ huy động thu NSNN và t lệ
hướng giảm mức động viên về thuế trên một đơn vị hàng hóa, dịch vụ để khuyến khích cạnh tranh, tích tụ vốn cho sản xuất kinh doanh”
Thứ ba, cải cách năng lực tổ chức và quản lý thuế. Hiện đại hóa công tác quản lý
thuế cả về phương pháp quản lý, thủ tục hành chính theo định hướng chuẩn mực quốc tế. Nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn, phẩm chất đạo đức của cán bộ thuế, xử lý nghiêm các trường hợp vì lợi ích cá nhân làm tổn hại đến lợi ích chung của xã hội như tham nhũng, quan liêu. Ngoài ra không ngừng hệ thống và công nghệ hóa việc quản lý thuế…Theo Quyết định 732/QĐ-TTg ghi “phấn đấu thay đổi thủ tục hành chính thuế đến năm 2020 là một trong bốn nước đứng đầu khu vực Đông Nam Á được xếp hạng có mức độ thuận lợi về thuế; tối thiểu có 90% doanh nghiệp sử dụng các dịch vụ thuế điện tử, 65% doanh nghiệp đăng ký thuế, khai thuế qua mạng internet, 0% số người nộp thuế hài lòng với các dịch vụ mà cơ quan thuế cung cấp”. Và Quyết định 450/QĐ-TTg ghi “đến năm 2020 xây dựng một hệ thống thuế đồng bộ, có cơ cấu bền vững, phù hợp với thông lệ quốc tế và có khả năng huy động đầy đủ, chủ động, hợp lý nguồn thu cho NSNN”.
Thứ tư, cần chừa lại không gian cho các sáng kiến chính sách của chính quyền địa
phương thay cho việc NSNN áp xuống theo t lệ. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, 63 tỉnh thành dường như phải rập khuôn, dàn hàng ngang để phát triển bởi có rất ít công cụ về chính sách, đặc biệt là công cụ thuế, để tạo ra sự khác biệt, phát huy sức