Có nhiều nguyên nhân gây ra và tác động đến nợ công Việt Nam như tình trạng thâm hụt ngân sách kéo dài, sức ép về nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng trong khi nguồn tiết kiệm tài trợ không đủ, giá trị VND liên tục suy giảm trong thời gian qua làm cho trị giá các khoản dư nợ công bằng ngoại tệ quy đồng Việt Nam tăng lên…Luận văn phân tích hai nguyên nhân chính đó là thâm hụt ngân sách và chêch lệch tiết kiệm đầu tư.
Thâm hụt ngân sách nhà nước
Bức tranh tổng thể về tài khóa cho thấy, Việt Nam đã và đang theo đuổi chính sách có định hướng thâm hụt nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tuy nhiên mức độ thâm hụt tăng quá nhanh trong những năm qua. Nhìn vào Biểu đồ 2.5, thâm hụt ngân sách có tính nợ gốc đã tăng từ mức trung bình là .55% GDP giai đoạn 2001 - 2005 lên 5.52% GDP giai đoạn 2006 - 2010. Giai đoạn 2011 - 201 tuy có giảm so với giai đoạn trước, song vẫn ở mức cao, trung bình 5.23% GDP. Năm 2013, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 32/2012/QH13 nới trần bội chi ngân sách nhà nước trên GDP từ . % lên 5.3% GDP ước thực hiện, nhưng do mức GDP thực tế thấp hơn so với kế hoạch dự kiến nên với số bội chi tuyệt đối được Quốc hội thông qua, con số này tương đương 5. 6%. Đến năm 201 , bội chi giảm xuống 5.30% GDP. Tóm lại, bội chi ngân sách giai đoạn 2001 – 201 có thiên hướng ngày càng tăng, điều này khiến nhu cầu đi vay để bù đắp thâm hụt tăng lên dẫn đến nợ công tăng lên, đó cũng là một trong các nguyên nhân chính khiến cho nợ công Việt Năm tăng và có xu hướng phình to những năm gần đây. Việc kéo dài tình trạng này sẽ làm giảm niềm tin vào chính sách và tiềm ẩn nhiều rủi ro kinh tế vĩ mô vì nếu quản lý nợ vay không hiệu quả sẽ làm cho mức thâm hụt tăng lên, nhu cầu vay nợ càng lớn.
Biểu đồ 2.5. Thâm hụt ngân sách Việt Nam năm 2001 – 2014
Đơn vị tính: tỷ đồng và %
[Nguồn: Tổng hợp từ Bộ tài chính – quyết toán và dự toán ngân sách 2001 – 2014][66]
Trong phần chi ngân sách có chi cho đầu tư và chi thường xuyên. Trong đó, cán cân ngân sách thường xuyên của Việt Nam những năm gần đây đang có xu hướng giảm dần, nghĩa là khoảng cách giữa thu và chi thường xuyên ngày càng giảm. Cán cân ngân sách thường xuyên là thước đo phản ánh sự tích lũy của chính phủ cho nhu cầu đầu tư phát triển đất nước. Nếu một quốc gia có thặng dư ngân sách thường xuyên thì có nghĩa quốc gia đó có tiết kiệm để sử dụng cho đầu tư phát triển. Biểu đổ 2.6 thể hiện t trọng của cán cân ngân sách thường xuyên (không gồm trả lãi vay) so với GDP thực tế đã giảm từ mức .32% GDP năm 200 xuống còn 6. % GDP năm 2011, đặc biệt trong ba năm kế sau đó t lệ này giảm xuống nhanh chóng lần lượt là 1.02% GDP năm 2012, 0.6 % GDP năm 2013 (số ước lần 2) và 2.3 % GDP năm 201 (số ước lần 1). Điều này báo hiệu mức tích lũy cho đầu tư phát triển của Chính phủ đang có xu hướng giảm. Nguyên nhân dẫn tới tình trạng này do trong những năm gần đây, tốc độ tăng chi thường xuyên đang có xu hướng tăng
3,80 4,20 5,00 4,90 4,86 4,99 5,65 4,58 6,90 5,50 4,80 5,36 5,46 5,30 - 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 - 25.000 50.000 75.000 100.000 125.000 150.000 175.000 200.000 225.000 250.000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Bội chi ngân sách (có nợ gốc) Bội chi ngân sách/GDP (có nợ gốc)
mạnh và vượt thu thường xuyên. Như vậy, càng làm tăng nhu cầu đi vay để tài trợ cho đầu tư trong nước khi nguồn vốn tài trợ tích lũy của Nhà nước không được đảm bảo. Ngoài ra, cán cân ngân sách thường xuyên giảm dần là một điều đáng lưu ý khi nhìn nhận và đánh giá tính bền vững ngân sách trong dài hạn. Việc chi thường xuyên nếu cứ tiếp tục đà lớn hơn khoản thu từ thuế/phí không những ảnh hưởng tới tính bền vững ngân sách mà còn tạo ra rủi ro rất lớn cho ngân sách trong dài hạn khi chúng ta bắt đầu có khuynh hướng phải vay để tiêu dùng thay vì chỉ vay để đầu tư. Khi tình trạng này xảy ra, đất nước sẽ nhanh chóng rơi vào khủng hoảng vì nguồn thu từ nợ cho tiêu dùng không thể sinh thặng dư để trả nợ.
Biểu đồ 2.6. Cán cân ngân sách thường xuyên qua các năm
Đơn vị tính: tỷ đồng và %
[Nguồn: Tổng hợp từ Bộ tài chính – Quyết toán và dự toán ngân sách 2003 – 2014]
Tóm lại, theo Luật Ngân sách Nhà nước 2002[10], thâm hụt ngân sách được giới hạn ở mức 5% GDP nhưng theo “Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài giai đoạn 2011
4,28 8,32 8,30 8,60 5,87 6,77 5,55 6,14 6,74 1,02 0,67 0,85 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 9,00 10,00 0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 900.000 1.000.000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Thu thường xuyên Chi thường xuyên Cán cân ngân sách thường xuyên/GDP
– 2020 và tầm nhìn đến năm 2030”[26] thì thâm hụt đến năm 2015 chỉ còn dưới .5% GDP, giai đoạn 2016 – 2020 tương đương khoảng % GDP và giai đoạn sau năm 2020 bình quân khoảng 3% GDP. Do đó, thâm hụt ngân sách trung bình của Việt Nam bao gồm chi trả nợ gốc từ 2001 đến 201 đã vượt 5% đe dọa đến quy mô nợ công. Thực tế, để bù đắp thâm hụt ngân sách gia tăng, tổng nợ công của Việt Nam đã tăng từ khoảng 32. % GDP cuối năm 2001 lên 5 . % GDP vào năm 201 . Sự gia tăng nợ công nhanh sẽ ảnh hưởng tới việc duy trì bền vững nợ của Việt Nam trong thời gian tới. Ông Dominic Mellor - chuyên gia kinh tế của ADB (phát biểu tại một cuộc họp báo của ADB vào cuối tháng 03/2015)[78] cảnh báo rằng Việt Nam sẽ phải đối mặt với rủi ro nợ công như thâm hụt ngân sách được cho là lớn hơn so với suy nghĩ. Theo ông, nếu số thu NSNN thấp hơn so với kế hoạch, chính phủ có thể chấp nhận thâm hụt ngân sách hơn là giảm chi phí. Nếu vậy, nợ công có thể lên tới 60% vào năm 2016. Cảnh báo trên được đưa ra trong bối cảnh dự báo thu ngân sách của Việt Nam có xu hướng giảm do chính sách sụt giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp, miễn giảm thuế đối với một số doanh nghiệp và việc loại bỏ thuế nhập khẩu theo các hiệp định thương mại tự do (ví dụ TPP)2. Bên cạnh đó, tiếp tục giảm giá dầu thô trên thị trường thế giới cũng sẽ có tác động tiêu cực về việc thu thuế. Trong khi chi tiêu chính phủ được dự kiến sẽ tăng 20% sau hai năm liên tiếp suy giảm. Chi tiêu thường xuyên cũng được dự kiến sẽ tăng 10%, trong khi chi tiêu cho y tế và giáo dục sẽ tăng 11% và 5%, tương ứng. Chính phủ có thể sẽ gặp khó khăn để đạt được chỉ tiêu thu ngân sách.
Như vậy, bội chi ngân sách là một trong những nguyên nhân khiến Chính phủ vay nợ, tuy nhiên trong hơn thập k qua nợ công luôn tăng cao đồng thời thâm hụt cũng có khuynh hướng gia tăng cho thấy phần nợ đi vay không phát huy hiệu quả. Do đó, để duy trì nợ công bền vững, Chính phủ cần cải thiện tình hình thâm hụt ngân sách.
2
Hiệp định Đối tác Kinh tế Chiến lược xuyên Thái Bình Dương (tiếng Anh: Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement - viết tắt TPP) là một hiệp đinh/thỏa thuận thương mại tự do với
Chiến lược nợ công giai đoạn 2011 – 2020 và đến năm 2030 rất đáng ghi nhận tuy nhiên để đạt được điều đó là cả một chặn đường gian nan.
Chênh lệch giữa tiết kiệm và đầu tư
Nhu cầu vay nợ của khu vực công còn để tài trợ cho nhu cầu đầu tư khi nguồn tiết kiệm của khu vực này không đủ bù đắp. Có thể nói, sức ép về nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển đặc biệt là cơ sở hạ tầng là nguyên nhân chính dẫn đến nợ công gia tăng trong thời gian qua tại Việt Nam, nhưng việc đầu tư công không hiệu lại khiến cho tình hình nợ vay trở nên nghiêm trọng. Trong một nền kinh tế đóng, tiết kiệm quốc gia sẽ bằng tiết kiệm của khu vực công và khu vực tư. Nhưng đối với một nền kinh tế mở, tiết kiệm của một quốc gia không chỉ của khu vực công và khu vực tư mà có cả tiết kiệm của khu vực nước ngoài. Tiết kiệm của một người nào đó sống ở quốc gia này có thể được sử dụng để tài trợ cho chi tiêu đầu tư ở những quốc gia khác, đó là gọi là dòng vốn quốc tế ròng. Dòng vốn quốc tế ròng này cũng là nguồn bổ sung cho tiết kiệm của một quốc gia để tài trợ cho chi đầu tư khi nguồn tiết kiệm nội địa không đủ khả năng tài trợ.
Biểu đồ 2.7. Quan hệ giữa tiết kiệm/GDP và đầu tư/GDP tại Việt Nam
Đơn vị tính: %
[Nguồn: IMF Country Report, GSO và tính toán của tác giả][42, 76]
Nhìn vào Biểu đồ 2. có thể thấy Việt Nam vẫn cần nguồn tài trợ từ tiết kiệm nước ngoài. Biểu đồ với phần cột chồng bao hàm các yếu tố tài trợ cho đầu tư gồm tiết kiệm khu vực tư (chiếm phần lớn), tiết kiệm khu vực công và phần còn lại (màu xanh lá) là huy động từ nguồn vốn bên ngoài để tài trợ cho chi đầu tư của Việt Nam (cột màu xanh dương). Do tổng chi đầu tư luôn lớn hơn tổng tiết kiệm nội địa nên trong những năm qua cho thấy Việt Nam luôn cần một dòng vốn nước ngoài trung bình 3. % GDP để tài trợ cho chi đầu tư. Tuy nhiên, khi xem xét tiết kiệm đầu tư theo từng khu vực thì có những khác biệt, cụ thể đầu tư và tiết kiệm khu vực tư luôn chiếm t trọng trên GDP lớn hơn so với khu vực công. Xét về chênh lệch tiết kiệm và đầu tư thì khu vực công có t trọng đầu tư cao hơn tiết kiệm nên luôn ở trạng thái thâm hụt, còn khu vực tư nhân có khuynh hướng tiết kiệm nhiều hơn nên thặng dư.
-10 0 10 20 30 40 50 (10,00) 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Chi đầu tư/GDP Tiết kiệm khu vực công/GDP
Bảng 2.3. Tỷ lệ tiết kiệm, tỷ lệ đầu tư trên GDP của khu vực công và khu vực tư nhân tại Việt Nam
Đơn vị tính: % Khu vực công Năm 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tiết kiệm/GDP 5.9 7.4 7.3 8.4 6.7 8.4 6.3 Đầu tư/GDP 10.6 11.7 14.7 12.6 13.3 10.1 10.6 Chênh lệch -4.7 -4.3 -7.4 -4.2 -6.6 -1.7 -4.3 Năm 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tiết kiệm/GDP 7 4.7 4.9 5 3.5 3.7 - Đầu tư/GDP 9.2 13.6 11.2 8.5 7.5 7.2 - Chênh lệch -2.2 -8.9 -6.3 -3.5 -4 -3.5 - Khu vực tư nhân Năm 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tiết kiệm/GDP 26.9 23.9 23.3 23.6 28 28.1 27 Đầu tư/GDP 20.6 21.5 20.8 22.9 22.3 26.6 32.6 Chênh lệch 6.3 2.4 2.5 0.7 5.7 1.5 -5.6 Năm 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tiết kiệm/GDP 20.8 26.8 30 23.8 30 29.3 - Đầu tư/GDP 30.5 24.6 27.9 21.4 26.8 26.6 - Chênh lệch -9.7 2.2 2.1 2.4 3.2 2.7 -
[Nguồn: IMF Country Report]
Bảng 2.3 cho thấy, khu vực tư nhân luôn ở trạng thái thặng dư tiết kiệm thấp nhất 0. % GDP năm 200 và cao nhất là 6.3% năm 2001. Do đó, nhìn chung khu vực này dường như không cần huy động thêm vốn bên ngoài để hỗ trợ cho việc đầu tư. Tuy nhiên, năm 200 và 200 thì khu vực tư nhân bị thâm hụt tiết kiệm lần lượt lên đến -5.6% GDP và -9. % GDP. Nguyên nhân chủ yếu do giai đoạn 200 và 200 là giai đoạn khởi sắc và phát triển mạnh của thị trường chứng khoán Việt Nam nên các cá nhân, doanh nghiệp tư nhân đều gia tăng đầu tư vốn vào thị trường tài chính có khả năng sinh lợi cao. Cũng tại thời điểm này, Luật các tổ chức tín dụng 199 chưa có những quy định khắc khe về việc cho vay để đầu tư chứng khoán dẫn đến khuynh hướng tiết kiệm không đủ thì đi vay thêm để đầu tư. Do đó không những làm cho chênh lệch tiết kiệm và đầu tư khu vực tư nhân bị đột biến mà còn làm gia
tăng quy mô tín dụng rất lớn trong năm 200 và 200 . Tuy nhiên sau đó, chêch lệch tiết kiệm và đầu tư trở về thặng dư và đến năm 2013 đạt 2. % GDP.
Khu vực công luôn ở trạng thái thâm hụt tiết kiệm đầu tư, t lệ dao động từ -1.7% GDP năm 2006 và cao nhất là - .9% GDP năm 2009. Tính trung bình cho cả giai đoạn này thì t lệ tiết kiệm là 6.09% GDP trong khi t lệ đầu tư là 10. 3% do đó Chính phủ phải huy động thêm vốn để bù đắp mức thiếu hụt trung bình . % GDP, trong khi mức huy động toàn xã hội là 3. %. Điều đó cho thấy, khu vực công cần huy động không những vốn nội địa mà cả vốn nước ngoài để tài trợ cho đầu tư. Năm 2009 có t lệ chênh lệch cao nhất đạt - .9% GDP do t lệ đầu tư tăng cao trong khi t lệ tiết kiệm giảm. Nguyên nhân của việc đầu tư công tăng mạnh bắt nguồn từ việc Chính phủ thực thi gói giải pháp kích cầu trong đó có đẩy mạnh đầu tư công nhằm thức đẩy kinh tế thoát khỏi suy thoái do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới 200 . Ngược lại t lệ tiết kiệm của khu vực công giảm là do nguồn thu giảm mạnh khi Chính phủ thực hiện miễn, giảm và giãn hàng loạt các loại thuế và lợi nhuận của DNNN cũng sụt giảm do suy thoái kinh tế. Tuy nhiên, kể từ năm 2009, Chính phủ đã triển khai các giải pháp để cắt giảm đầu tư công và chuyển hướng tập trung nâng cao mặt chất của đầu tư do hiệu quả đầu tư của khu vực công kém để giảm áp lực đối với tình trạng NSNN bị thâm hụt kéo dài. Sự điều chỉnh giảm này cũng phù hợp vơi xu hướng giảm dần của thâm hụt ngân sách trong năm 2010 và 2011. Tính đến hết năm 2013, t lệ tiết kiệm và đầu tư của khu vực công lần lượt là 3. % GDP và .2% GDP chênh lệch -3.5% GDP. Nói tóm lại, một trong những nguyên nhân chính gây ra nợ công Việt Nam ở mức cao là mô hình tăng trưởng kinh tế theo hướng phát triển gia tăng vốn đầu tư. Trong những năm vừa qua, mô hình tăng trưởng của Việt Nam còn dựa nhiều vào đầu tư (đặc biệt là đầu tư công) bên cạnh các yếu tố khác. Trong khi đó, hiệu quả mang lại từ đầu tư lại không thật sự tốt. Chính vì vậy, lợi ích từ tăng trưởng và tăng thu ngân sách chưa bù đắp được các chi phí liên quan đến gia tăng đầu tư công và nợ công, ít nhất là trong ngắn hạn.