3.2.1. Kiểm soát thâm hụt ngân sách
Trong điều hành chính sách phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ có thể và cần thiết phải sử dụng chính sách bội chi NSNN để tác động vào nền kinh tế. Mục đích cao nhất là có thêm nguồn vốn để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Sử dụng ngân sách có bội chi đồng nghĩa với việc duy trì một ngân sách có thâm hụt. Khi thâm hụt, Chính phủ phải sử dụng các công cụ tài chính cần thiết để huy động nguồn bù đắp, tùy theo bối cảnh có thể sử dụng nhiều biện pháp như phát hành tiền, vay trong và ngoài nước, tăng thuế, cắt giảm chi tiêu kể cả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Trong đó, đi vay là giải pháp thường được lựa chọn3. Theo nguyên tắc quốc tế, vay nợ hiện tại là để bù đắp thâm hụt ngân sách nhưng phải bố trí và kiểm soát để ngân sách không còn thâm hụt thậm chí có thặng dư để trả những khoản vay nợ trước đó. Nhưng dường như thiết kế ngân sách hiện tại của Việt Nam còn nhiều hạn chế về điều này[62]. Đó là một rủi ro lớn vì đầu tư công tăng cao, dẫn đến thâm hụt ngân sách lớn, nợ công tăng lên sẽ kéo theo lãi phải trả tăng. Đến lượt nó, lãi phải trả tăng sẽ chất thêm gánh nặng lên thâm hụt ngân sách. Vòng luẩn quẩn này sẽ trầm trọng hơn trong bối cảnh lãi suất tăng cao, tăng trưởng thấp, hiệu quả sử dụng NSNN thấp. Do đó, để giảm quy mô nợ công vượt ngưỡng an toàn, một trong những giải pháp là hạn chế thâm hụt ngân sách bằng cách tăng thu và giảm chi. Tuy nhiên, chính sách quản lý ngân sách cần thay đổi thận trọng và nhẹ nhàng, tránh gây cú sốc cho nền kinh tế.
3 Thực tế nhiều biện pháp khi thực hiện lại tạo ra hiệu ứng phụ. Phát hành tiền để bù đắp có nhược điểm là chứa đựng nguy cơ lạm phát. Tăng thuế, cắt giảm chi tiêu ngân sách sẽ phải đương đầu với các phản ứng của các đối tượng nộp thuế và các đơn vị là đối tượng bị cắt giảm ngân sách. Mặt khác, cắt giảm chi tiêu và tăng thuế còn tạo ra hiệu ứng thu hẹp tổng cầu, giảm động lực thúc đẩy sản xuất kinh doanh, kìm hãm tăng trưởng kinh tế. Từ thực tế đó, các Chính phủ các nước thường ưu tiên lựa chọn giải pháp vay trong và ngoài nước để
Cơ cấu và cải cách lại nguồn thu ngân sách.
Mục đích của cơ cấu lại nguồn thu ngân sách là đảm bảo các nguồn thu luôn ổn định và không ngừng gia tăng. Trong đó, quan trọng nhất là nguồn thu từ thuế.
Thứ nhất, cải cách cơ cấu nguồn thu ngân sách theo hướng bền vững. Hiện nay, căn
cứ vào quyết toán và dự toán NSNN trên Mo có thể thấy nguồn thuế thu được từ xuất khẩu dầu thô và thuế XNK chiếm t lệ khá cao (chiếm từ 30% – 50% tổng nguồn thu ngân sách). Mặc dù đây là các nguồn thu đóng góp lớn cho Chính phủ tuy nhiên đây là nguồn thu không ổn định phụ thuộc nhiều vào các yếu tố khó kiểm soát như nhu cầu của thế giới, khủng hoảng kinh tế, thời tiết, cạnh tranh…Dầu thô không là vĩnh cửu nên đến thời điểm tài nguyên này cạn kiệt chắc chắn sẽ tác động không nhỏ đến tình hình ngân sách quốc gia, nguy cơ khủng hoảng vì thu không đủ bù chi. Mặt khác, Chính phủ cần chú trọng gia tăng nguồn thu nội địa, có thể kiểm soát và điều chỉnh linh hoạt bằng các chính sách của Nhà nước. Để làm được điều đó, Chính phủ cần tạo ra môi trường kinh doanh tốt cho các cá nhân và doanh nghiệp, đặc biệt trong lĩnh vực sản xuất. Quyết định 732/QĐ-TTg về việc phê duyệt chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011 – 2020 và Quyết định 450/QĐ-
TTg về việc phê duyệt Chiến lược tài chính đến năm 2020 có quy định “cơ cấu lại
theo hướng tăng nguồn thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) đến năm 2015 đạt trên 0% tổng thu NSNN và đến năm 2020 đạt trên 0% tổng thu NSNN”.
Thứ hai, cải cách và hiện đại hóa chính sách thuế nhằm đảm bảo thu đúng, thu đủ,
tránh thất thoát các nguồn thuế quan trọng và xử lý nghiêm đối với các cá nhân và tổ chức kinh doanh trốn thuế. Hoàn thiện hệ thống thuế sao cho biểu thuế đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, cơ sở thuế cần thay đổi linh hoạt theo sự biến động của nền kinh tế sao cho đảm bảo nguồn thu vừa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua khuyến khích đầu tư và tiêu dùng các cá nhân, doanh nghiệp, thu hút đầu tư nước ngoài. Quyết định 732/QĐ-TTg có quy định “T lệ huy động thu NSNN và t lệ
hướng giảm mức động viên về thuế trên một đơn vị hàng hóa, dịch vụ để khuyến khích cạnh tranh, tích tụ vốn cho sản xuất kinh doanh”
Thứ ba, cải cách năng lực tổ chức và quản lý thuế. Hiện đại hóa công tác quản lý
thuế cả về phương pháp quản lý, thủ tục hành chính theo định hướng chuẩn mực quốc tế. Nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn, phẩm chất đạo đức của cán bộ thuế, xử lý nghiêm các trường hợp vì lợi ích cá nhân làm tổn hại đến lợi ích chung của xã hội như tham nhũng, quan liêu. Ngoài ra không ngừng hệ thống và công nghệ hóa việc quản lý thuế…Theo Quyết định 732/QĐ-TTg ghi “phấn đấu thay đổi thủ tục hành chính thuế đến năm 2020 là một trong bốn nước đứng đầu khu vực Đông Nam Á được xếp hạng có mức độ thuận lợi về thuế; tối thiểu có 90% doanh nghiệp sử dụng các dịch vụ thuế điện tử, 65% doanh nghiệp đăng ký thuế, khai thuế qua mạng internet, 0% số người nộp thuế hài lòng với các dịch vụ mà cơ quan thuế cung cấp”. Và Quyết định 450/QĐ-TTg ghi “đến năm 2020 xây dựng một hệ thống thuế đồng bộ, có cơ cấu bền vững, phù hợp với thông lệ quốc tế và có khả năng huy động đầy đủ, chủ động, hợp lý nguồn thu cho NSNN”.
Thứ tư, cần chừa lại không gian cho các sáng kiến chính sách của chính quyền địa
phương thay cho việc NSNN áp xuống theo t lệ. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, 63 tỉnh thành dường như phải rập khuôn, dàn hàng ngang để phát triển bởi có rất ít công cụ về chính sách, đặc biệt là công cụ thuế, để tạo ra sự khác biệt, phát huy sức mạnh cạnh tranh của địa phương.
Cơ cấu và cải cách việc chi ngân sách
Với mục tiêu giảm thâm hụt ngân sách nhằm giảm áp lực vay nợ thì ngoài cải cách nguồn thu bằng các khuyến nghị trên mà còn phải kết hợp với các biện pháp giảm chi ngân sách hoặc ít nhất là tăng chậm hơn so với tốc độ tăng của nguồn thu.
Thứ nhất, tăng cường kiểm soát cơ cấu chi tiêu bao gồm xác định rõ ràng loại đối
tượng nào cần được ưu tiên tài trợ và loại nào cần phải giảm chi nhằm tránh tình trạng chi tiêu sai đối tượng dẫn đến hoang phí nguồn ngân sách. Việc điều chỉnh và
lực chọn dựa vào việc phân loại cụ thể các chương trình chi tiêu của Chính phủ như chương trình đầu tư công, chương trình xóa đói giảm nghèo, chương trình phát triển kinh tế xã hội,…theo từng giai đoạn. Chính phủ cần đánh giá khách quan thông qua phân tích lợi ích, chi phí, tính cấp thiết, ý nghĩa kinh tế xã hội để lựa chọn đầu tư cho chương trình, dự án phù hợp và giảm chi đối với những chương trình, dự án thứ cấp. Chỉ quyết định chi khi chương trình, dự án có phân tích thẩm định đầy đủ thỏa mãn ý nghĩa kinh tế (sinh lời, tạo nguồn thu trong tương lai) hoặc ý nghĩa xã hội (gia tăng phúc lợi an sinh xã hội), được kiểm duyệt bởi các cơ quan thẩm định độc lập. Khuyến nghị thực hiện công khai, minh bạch hoặc bãi bỏ chế độ phân bổ ngân sách theo phần trăm từ trung ương đến địa phương theo luật ngân sách 2015 vì thực tế khi địa phương không dùng hết nguồn ngân sách được phân bổ, vô hình chung khuyến khích các địa phương đề xuất thêm nhiều dự án để có thể xin được càng nhiều ngân sách càng tốt. Hệ quả là đầu tư công liên tục tăng cao trong khi ngân sách chi không hiệu quả dẫn đến lãng phí tài nguyên quốc gia.
Thứ hai, tinh thần kiểm soát chi tiêu theo tiêu chí giảm chi thường xuyên và gia
tăng chi đầu tư phát triển. Qua phân tích ở Chương 2, trong nhiều năm trở lại đây Việt Nam luôn ở trạng thái thâm hụt ngân sách, trong đó t lệ chi thường xuyên có khuynh hướng ngày càng gia tăng. Đây là dấu hiệu không tốt của nền kinh tế khi phải bỏ ra chi phí để duy trì bộ máy cồng kềnh hơn là khai thác đầu tư các giá trị mới mang lại hiệu quả cao. Do đó, Chính phủ cần ưu tiên đáp ứng vừa đủ chi thường xuyên, tinh giản biên chế những bộ phận công chức kém hiệu quả và dư thừa, cắt giảm thủ tục nhiều cửa nhiều khâu của quản lý hành chính; gia tăng chi đầu tư phát triển hướng vào thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đảm bảo chi trả nợ đầy đủ, trong kế hoạch có thể bố trí trả nợ trước hạn để giảm áp lực nợ lên tăng trưởng[8]
.
Thứ ba, áp dụng phương thức xã hội hóa chi NSNN để tăng tính tối ưu của chi ngân
sách. Một trong những chính sách trọng yếu của quốc gia là chi ngân sách cho phát triển sự nghiệp giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, xóa đói giảm nghèo, giải
quyết công ăn việc làm cho người lao động và các hoạt động an sinh xã hội khác. Đây là dạng đầu tư mang ý nghĩa xã hội hơn là ý nghĩ sinh lời và là nhiệm vụ Nhà nước bắt buộc phải thực hiện, nên để giảm gánh nặng cho NSNN có thể tiến hành xã hội hóa các khoản chi này, kêu gọi sự đầu tư góp vốn của các nhà đầu tư tư nhân. Nhà nước nên cho phép tư nhân được tham gia đầu tư trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xây dựng đường sá, cầu cống,..hoặc cao hơn là áp dụng mô hình phối hợp công và tư (PPP). Mô hình này giúp tận dụng ưu điểm của tư nhân trong vấn đề quản lý và điều hành, giám sát dự án cũng như san sẽ gánh nặng ngân sách. Mô hình được kỳ vọng là sẽ góp phần ổn định ngân sách, cải thiện kết quả chi ngân sách khi cắt giảm được chi phí (chi thường xuyên), tăng hiệu quả và chất lượng nhờ cạnh tranh, cải thiện hoạt động quản trị, giảm tham nhũng và thất thoát lãng phí vốn NSNN[7]
. Ông Lê Văn Tăng[57], Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã phát biểu tại lễ khai mạc triển lãm và hội thảo quốc tế “Giao thông vận tải năm
2015” chiều ngày 0 /0 /2015 tại Hà Nội đã nhấn mạnh đầu tư theo hình thức PPP
sẽ là xu hướng phát triển mạnh mẽ trong thời gian tới, những dự án thực hiện theo hình thức này được Chính phủ dành sự ưu tiên đặc biệt bởi tính khả thi và hiệu quả. Với nhu cầu vốn cần thiết để đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông là rất lớn trong khi nguồn vốn ngân sách còn hạn chế, việc lựa chọn và áp dụng hình thức huy động nguồn vốn tư nhân là rất quan trọng [xem phụ lục 2].
3.2.2. Kiểm soát mối quan hệ giữa tiết kiệm và đầu tư
Chương 2 cho thấy khu vực công luôn thậm hụt tiết kiệm đầu tư nên phát sinh nhu cầu đi vay, gia tăng nợ công gây áp lực đến tăng trưởng kinh tế. Do đó, Chính phủ cần giải quyết hài hòa mối quan hệ này. Không thể yêu cầu khu vực công giảm t lệ đầu tư vì Việt Nam đang trong quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước rất cần đầu tư về cơ sở vật chất nhưng các dự án đầu tư của khu vực công cần đảm bảo đầu tư phải hiệu quả, sử dụng hợp lý tránh lãng phí nguồn ngân sách, đặc biệt là những tiêu cực xuất phát từ con người. Ngoài ra, để gia tăng t lệ tiết kiệm tài trợ cho đầu tư, Chính phủ cần gia tăng tiết kiệm, tinh giản bộ máy nhà nước, chống
quan tham. Mặt khác, cần tăng t lệ tiết kiệm khu vực nội tài trợ cho đầu tư trong nước hơn là đi vay nước ngoài nhằm tránh các rủi ro về t giá, lãi suất. Tuy nhiên, tránh tiết kiệm quá mức gây tác dụng ngược kiềm hãm tăng trưởng kinh tế.
Thực hiện gia tăng tiết kiệm, tránh lãng phí của khu vực công
Thực hành tiết kiệm chi đầu tư phát triển không dễ dàng song tiết kiệm chi thường xuyên lại càng phức tạp và khó khăn hơn do quy mô lớn hơn, số lượng các khoản chi quá lớn từ trung ương đến địa phương, với hàng triệu người có liên quan. Hơn nữa, tiết kiệm chi thường xuyên luôn đụng chạm đến không chỉ vấn đề kinh tế tài chính mà còn tác động đến vấn đề xã hội, thói quen, suy nghĩ và tâm lý. Dường như đó chính là nguyên nhân cốt lõi khiến cho nhiều yêu cầu tiết kiệm chi NSNN năm này sang năm khác đều không có kết quả tốt, bất chấp Luật số 44/2013/QH13 về Thực hành tiết kiệm chống tham nhũng (ngày 26/11/2013 sửa đổi mới nhất ngày 12/03/2015) lẫn quyết tâm của các cấp chính quyền. õ ràng, lãng phí trong chi
thường xuyên không hề nhỏ so với lãng phí trong chi đầu tư phát triển nhưng do diễn ra tại hàng chục nghìn đơn vị khắp cả nước với hàng trăm nghìn khoản chi lớn nhỏ, nên khó đánh giá được thiệt hại do chi thường xuyên thiếu tiết kiệm gây nên. Do đó, để gia tăng tiết kiệm chi thường thường xuyên cũng như hạn chế lãng phí không đáng, cần thực hiện một số giải pháp sau:
Thứ nhất, tư duy tiết kiệm chi thường xuyên cần được quán triệt trong lãnh đạo tất
cả các đơn vị thụ hưởng NSNN và được quy định bằng một văn bản pháp lý nhằm ràng buộc quyền hạn và trách nhiệm tiết kiệm của mỗi chủ tài khoản thực hiện chi NSNN. Luật Thực hành tiết kiệm chống tham nhũng còn chung chung chưa đi sâu vào chi tiết và cần có thêm chế tài mạnh mẽ. Việt Nam có thể tham khảo Hàn Quốc (một nước gần Việt Nam nhưng có nền kinh tế và mức sống người dân cao hơn rất nhiều) trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý ngân sách, thực hàng tiết kiệm. Tại Hàn Quốc, Luật Quản lý ngân sách và các khoản trợ cấp quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị trong quy trình ngân sách từ khâu lập dự toán phải căn cứ vào hệ thống định mức chi tiêu ngân sách; đồng thời thủ
trưởng cơ quan, đơn vị sử dụng kinh phí NSNN có trách nhiệm giải trình để làm rõ từng nội dung của bảng dự toán và phải chịu trách nhiệm cá nhân trong khâu tổ chức thực hiện dự toán bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả[70]
.
Thứ hai, khoản chi lương từ NSNN đóng vai trò quan trọng nên tiết kiệm chi lương
cần được cải cách. Nhà nước cần tinh giản bộ máy và tổ chức sắp xếp lại đội ngũ hưởng lương từ NSNN. Đào thải những nhân viên không đủ năng lực hoặc dư thừa trong bộ máy. Thực hiện tiết kiệm chi mua sắm trang thiết bị. Hiện nay, việc mua sắm phân tán theo đơn vị nên khó kiểm soát việc mua sắm cũng như đơn giá trang thiết bị. Do đó, cần tổ chức mua sắm công tập trung do một đơn vị đứng ra thực hiện theo quy tắc bên dưới gửi yêu cầu mua sắm và đơn vị này đứng ra duyệt và tiến hành mua sắm. Ngoài ra, cần siết chặt quản lý tài sản công, kiên quyết xử lý các trường hợp vi phạm trong mua sắm. Đồng thời hạn chế và kiểm soát chặt chẽ các