TT Vùng Đại học (%) Tr.cấp (%) Sơ cấp (%)
1 Miền núi phía Bắc 55.86 40 3.45
2 Đồng bằng sông Hồng 71.27 28.73 0
3 Bắc Trung Bộ 75.58 24.42 0
4 Duyên hải miền Trung 53.33 41.66 5
5 Tây nguyên 34.28 57.14 5.7
6 Đông Nam Bộ 92.3 7.7 0
7 Đồng bằng sông Cửu Long 40.51 39.65 19.83
Bình quân cả nước 59.1 35.5 5.4
(Số liệu điều tra, khảo sát của Trung tâm nghiên cứu kinh tế - Viện Khoa học Thủy lợi thực hiện năm 2014)
Thể chế chính sách và cơ sở vật chất phục vụ quản lý còn nhiều bất cập và quá lạc hậu
Về khung pháp lý còn thiếu, chưa đồng bộ, chưa sát với thực tế, nhiều vấn đề nổi cộm như phân cấp quản lý công trình thủy lợi, phân cấp quản lý lưu vực sông, hướng dẫn thực hiện chuyển giao quản lý cho cộng đồng, thanh tra chuyên ngành (hướng dẫn thực hiện Nghị định 140/2005/NĐ-CP về xử phạt hành chính) chưa đầy đủ. Năm 2009, Bộ Nông nghiệp & PTNT đã ban hành thông tư 65 về hướng dẫn phân cấp, đến nay nhiều địa phương vẫn chưa
thực hiện. Một số văn bản hướng dẫn Luật, Nghị định của Chính phủ mâu thuẫn lẫn nhau. Vấn đề được đề xuất nhiều nhất là chính sách tài chính.
Kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm
Kỷ luật, kỷ cương trong bộ máy hành chính Nhà nước chưa nghiêm, tình trạng "trên bảo dưới không nghe" xảy ra khá phổ biến, mỗi địa phương có một "lệ" riêng. Chưa xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp, của tập thể và cá nhân đối với những nhiệm vụ đã được phân cấp.
Loại hình hoạt động của doanh nghiệp
Phân theo phạm vi phục vụ của các doanh nghiệp, hiện nay có các loại hình chủ yếu sau:
a. Công ty khai thác công trình thủy lợi quản lý, vận hành các hệ thống công trình thủy lợi lớn, kỹ thuật phức tạp, kênh trục chính phục vụ tưới tiêu, cấp nước có tính chất liên tỉnh (gọi tắt là Công ty liên tỉnh). Các Công ty này do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trực tiếp quản lý (Như Bắc Nam Hà, Bắc Hưng Hải, Dầu Tiếng) hoặc do địa phương có diện tích hưởng lợi lớn quản lý như Sông Nhuệ, Bắc Đuống.
b. Công ty khai thác công trình thủy lợi quản lý, vận hành các hệ thống thủy lợi, kênh trục chính, kênh nhánh các cấp lớn phục vụ tưới tiêu, cấp nước trong phạm vi toàn tỉnh hoặc có tính chất liên huyện, như Công ty của tỉnh Hoà Bình, Lai Châu, Lạng Sơn, hải Dương, Thái Nguyên, Quảng Trị, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Ninh Thuận, Bình Thuận, Tiền Giang, Trà Vinh.
c. Các Công ty khai thác công trình thủy lợi quản lý, vận hành các hệ thống công trình thủy lợi phục vụ tưới tiêu, cấp nước trong phạm vi huyện hoặc liên huyện như các Công ty của tỉnh, Bắc Ninh, Hà Nam, Nam Định, Thái Bình, Thanh Hoá, Nghệ An, Hà Tĩnh, Khánh Hoà.
Phương thức hoạt động của các doanh nghiệp hiện nay được thực hiện theo quy định của Nghị định số 31/2005/NĐ-CP ngày 11/3/2005 của Chính phủ về sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích và theo quy định khác của pháp luật hướng dẫn phương này. Thực hiện Luật doanh nghiệp năm
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
2005, đến nay, hầu hết các đơn vị chuyển đổi từ loại hình Công ty Nhà nước hoạt động công ích trong quản lý khai thác công trình thủy lợi sang loại hình Công ty TNHH một thành viên.
Bên cạnh đó, một số nơi có hình thức Công ty cổ phần tham gia, được giao nhiệm vụ quản lý khai thác công trình thủy lợi như: Công ty Cổ phần Khai thác công trình thủy lợi Sơn La; Công ty CP khai thác thủy lợi Kon Tum; Công ty Cổ phần dịch vụ thủy lợi Vĩnh Long (hiện đã không còn tham gia quản lý thủy nông); Công ty Cổ phần thủy lợi Sóc Trăng. Tuy nhiên, việc thực hiện cổ phần ở các Công ty này chưa đúng bản chất của vấn đề cổ phần hoá nên hoạt động còn nhiều khó khăn. Tỉnh Sơn La đã đề xuất chuyển đổi Công ty này sang loại hình Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, 100% vốn thuộc sở hữu Nhà nước.
Đến nay, hầu hết các doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi đã được chuyển đổi thành Công ty TNHH một thành viên theo đúng lộ trình quy định của Luật doanh nghiệp năm 2005.
Loại hình các đơn vị quản lý thủy nông cơ sở
Bên cạnh các doanh nghiệp, tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi thuộc Nhà nước, còn có các tổ chức của tập thể, cá nhân cùng tham gia. Theo báo cáo tổng hợp, cả nước có khoảng trên 12.000 tổ chức làm dịch vụ thủy nông gồm:
- Hợp tác xã nông nghiệp làm dịch vụ thủy lợi hoặc chuyên khâu. - Tổ hợp tác dùng nước.
- Hội dùng nước.
- Ban quản lý thủy nông xã (hoặc liên xã). - Ban tự quản dùng nước thôn bản.
Các tổ chức làm dịch vụ thủy nông hoạt động theo nguyên tắc hoạt động: - Tự nguyện, cùng có lợi, đồng thuận và thực sự tham gia, một hộ dùng nước có thể tham gia nhiều tổ chức dùng nước.
- Chịu sự quản lý nhà nước của chính quyền địa phương theo địa bàn, quản lý kỹ thuật của cơ quan chuyên môn (phòng nông nghiệp, chi nhánh công ty thủy nông huyện...).
- Tổ chức dùng nước hoạt động theo điều lệ/ quy chế được đại hội hoặc hội nghị tổ chức dùng nước thông qua.
- Quản lý tài chính theo nguyên tắc tự chủ, dân chủ công khai, hạch toán độc lập, có tư cách pháp nhân, có tài khoản riêng, được vay vốn ngân hàng, có trụ sở làm việc.
1.2. Cơ sở thực tiễn về quản lý công trình thủy lợi
1.2.1. Kinh nghiệm quản lý công trình thủy lợi của nước ngoài
Trong những thập kỷ gần đây, nghiên cứu đổi mới Công tác quản lý thủy lợi đã được nhiều nước quan tâm, đặc biệt khi nguồn nước đang trở nên khan hiếm. Xu hướng chung về đổi mới mô hình quản lý là tăng cường vai trò tham gia của các thành phần kinh tế, người hưởng lợi. Từng bước chia sẻ công tác quản lý các hệ thống tưới từ các tổ chức của Nhà nước sang các tổ chức khác. Mô hình quản lý theo xu hướng này đang diễn ra dưới nhiều hình thức như "chuyển giao" ở Inđôxêxia và Philippines, "chuyển giao quản lý" ở Mê hi cô và Thổ Nhĩ Kỳ, "tư nhân hoá" ở Bangladesh, "tháo bỏ rằng buộc" ở Sênêgal, "hệ thống trách nhiệm công tác" (Trung Quốc), "nông dân tham gia quản lý" ở Ấn Độ và Srilanka, "thương mại hoá" ở Nigeria, "tự quản lý" ở Nigê... Qua nghiên cứu tổng kết kinh nghiệm ở một số Quốc gia trong khu vực và trên thế giới có thể tóm tắt một số mô hình chính như sau:
1.2.1.1. Mô hình Nhà nước quản lý
Nhà nước thường thực hiện theo các hình thức như thành lập các tổ chức của Nhà nước trực tiếp quản lý; tổ chức đấu thầu quản lý hoặc đặt hàng cho các tổ chức có năng lực quản lý.
a. Tổ chức của Nhà nước trực tiếp quản lý
Theo mô hình này, Nhà nước thành lập các tổ chức của Nhà nước (Cục, Công ty, xí nghiệp) để trực tiếp quản lý vận hành công trình thủy lợi. Mô hình này hiện đang áp dụng ở Thái Lan (Cục thủy lợi), Hàn Quốc (Korea Rural
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
Community & Agriculture Corporation viết tắt KARICO), Nhật Bản và một số nước thuộc khối XHCN trước đây,...
Điển hình về mô hình quản lý này là ở Hàn Quốc. Karico quản lý toàn bộ hệ thống công trình từ đối mối đến mặt ruộng. KARICO trực thuộc Bộ Nông, Lâm thủy sản có bộ máy từ Trung ương đến địa phưng (9 văn phòng tại các tỉnh và 90 đơn vị tại các huyện với số cán bộ lên đến trên 6000 người. KARICO chịu trách nhiệm quản lý vận hành các công trình thủy lợi (Xem sơ đồ 1.2).
Năm 2007 KARICO được cấp khoảng 2 tỷ USD cho công tác quản lý vận hành công trình thủy lợi.
Mô hình này chỉ phù hợp với các nước phát triển, tỷ trọng nông nghiệp thấp, như Hàn Quốc tỷ trọng GDP của nông nghiệp chỉ chiếm 3,3%; lao động trong nông nghiệp chỉ chiếm 6,7%. Mô hình quản lý ở Vĩnh Phúc - Việt Nam cũng tương tự mô hình này. Các Công ty KTCT thủy lợi quản lý toàn bộ hệ thống thủy lợi.
Ban Giám đốc Chủ tịch Ban kiểm soát
Phòng chiến lược quản lý Phòng chiến lược quản lý
Phó chủ tịch điều hành kiêm G.đốc điều hành PT nông thôn
Phòng quản lý nguồn nước Phòng quản lý dự án Phòng cơ khí, điện và kiến trúc Cơ quan ngân hàng nông dân
Cơ quan Q.lý vốn N.hàng nông thôn Văn phòng dự án Gimpo, KRC
G.đốc điều hành quy hoạch tổng hợp vùng
Phòng q.hoạch t.hợp cộng đồng n.thôn Phòng dự án phát triển nông thôn Trung tâm giao lưu n.thôn - thành thị
G.đốc điều hành PT sản phẩm
Bộ phận dự án nước ngoài Phòng kế hoạch dự án
Phòng các dự án lớn Phòng địa chất môi trường
Phó chủ tịch điều hành kiêm G.đốc điều hành PT nông thôn Phòng điều phối kế hoạch sản xuất
Phòng phát triển nguồn nhân lực Phòng hỗ trợ quản lý Phòng dịch vụ thông tin
Phòng quản lý thiên tai Viện nghiên cứu thông tin Office of R&D Coordination Bộ môn NC phát triển nông thôn Bộ môn NC kỹ thuật nông nghiệp
Bộ môn NC môi trường Bộ môn NC thủy năng Bộ phận NC dự án Saemangeum
Hình 1.2. Mô hình quản lý thủy lợi của Hàn Quốc
(Mô hình Tổng Công ty quản lý khai thác công trình thủy lợi KARICO) b. Nhà nước tổ chức đấu thầu quản lý
Thông qua đấu thầu cạnh tranh, Chính phủ sẽ trao cho doanh nghiệp, tổ chức nào có năng lực tốt với mức giá thấp nhất nhận quản lý. Việc đấu thầu bảo đảm được tính cạnh tranh, minh bạch, bình đẳng, công bằng trong quá trình sản xuất và cung ứng hàng hoá dịch vụ mà Nhà nước vẫn nắm quyền sở hữu, vẫn thực hiện được chính sách hỗ trợ người sử dụng. Hình thức này đã được áp dụng ở một số vùng ở Trung Quốc như khu tưới Jigui của Xianyang và thành phố tự trị Xi'an ở Trung Quốc. Ở Việt Nam, mô hình đấu thầu đã được áp dụng ở An Giang từ những năm 1997 và đến nay đã áp dụng khá nhiều ở An Giang, Đồng Tháp, ở dự án Bắc Vàm Nao.
c. Nhà nước ký hợp đồng quản lý
Nhà nước lựa chọn và ký hợp đồng với tổ chức có năng lực kinh nghiệm để quản lý công trình thủy lợi. Hợp đồng kinh tế là công cụ bảo vệ lợi ích và trách nhiệm của Nhà nước và người hưởng lợi. Hình thức này tương tự hình thức đặt hàng, chỉ định đấu thầu.
Tóm lại, tùy theo đặc điểm, yêu cầu kỹ thuật, tính chất hoạt động, tầm quan trọng, ảnh hưởng của từng công trình, hệ thống công trình mà lựa chọn hình thức phù hợp. Qua nghiên cứu tổng kết cho thấy đấu thầu là giải pháp được đánh giá là đem lại hiệu quả cao nhất.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
Mô hình quản lý có sự phối hợp giữa Nhà nước và cộng đồng hưởng lợi đang được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng. Mô hình này đang diễn ra dưới nhiều hình thức "chuyển giao" ở Inđonêxia và Philippines, "chuyển giao quản lý" ở Mê hi cô và Thổ Nhĩ Kì, "tư nhân hoá" ở Bangladesh.
Sở thủy lợi thành lập Ban quản lý công trình đầu mối và kênh chính (viết tắt Ban QLĐMKC) thực hiện nhiệm vụ quản lý, vận hành, tu sửa công trình đầu mối đến cống đầu kênh cấp I. Các chi cục thủy lợi ở địa hạt thành lập các Ban quản lý kênh nhánh (viết tắt Ban QLKN) làm nhiệm vụ quản lý vận hành kênh cấp I và kênh cấp II, phân phối nước theo kế hoạch cho các Hội dùng nước (WUA). Từ kênh cấp 3 trở xuống giao cho người sử dụng nước (qua Hội dùng nước) trực tiếp quản lý, tu sửa công trình, phân phối nước đến hộ nông dân và thu thủy lợi phí.
Ở Nhật Bản, các hệ thống tưới lớn cũng quản lý theo mô hình Nhà nước và cộng đồng cùng quản lý. Các hệ thống tưới liên huyện, liên tỉnh đều do Cơ quan nước Nhật Bản (Japnan Water Agency - JWA) quản lý các công trình đầu mối và kênh chính, phần công trình trên địa bàn huyện và xã do Hội cải tạo đất quản lý (LID).
Mô hình này tương tự như ở Việt Nam, chỉ khác là ở Việt Nam chưa có khung pháp lý rõ ràng để tổ chức WUA hoạt động.
1.2.1.3. Mô hình Hiệp hội tưới
Mô hình Hiệp hội tưới đã được một số nước áp dụng từ nhiều thập kỷ qua như Đài Loan (Irrigation Association), Philippines (National Irrigation Association), Nepal (FMIS)... Hội tưới là một tổ chức phi chính phủ, do những người hưởng lợi thành lập để quản lý vận hành công trình phục vụ cho chính họ. Kinh phí hoạt động của Hội tưới do người hưởng lợi đóng góp (thủy lợi phí) và một phần do Chính phủ trợ cấp. Mô hình này hiện đang vận hành rất tốt tại Đài Loan (Xem hình 1.2).
Hiện nay Đài Loan có 17 Hội tưới với 1.421.897 thành viên, trong đó 15 Hội tưới tổ chức thành một Hiệp hội (Joint Irrigation Association). Mặc dù mô hình này khá thành công ở Đài Loan, Mỹ,... nhưng ở một số quốc gia Hiệp hội hoạt không hiệu quả.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
Hình 1.3. Sơ đồ tổ chức của Hội tưới Đài Loan
Chủ tịch Hội (Chairman) Tổng Giám đốc (General Manager) Các phòng quản lý (Management Division) Bộ phận giám sát (Supervision Section) Bộ phận quản lý tưới (Irrigation Section) Trạm vận hành (Operation Station) Tổ quản lý tưới (Irrigation Group) Tổ trưởng (Team Leader) Nhóm quản lý tưới (Team) Tổ trưởng (Team Leader) Hệ nông dân (Mermbers) Bầu cử (Election) Bầu cử (Election) download by : skknchat@gmail.com
1.2.2. Kinh nghiệm quản lý công trình thủy lợi của một số địa phương
Kinh nghiệm quản lý công trình thủy lợi tại Lai Châu
Đến hết năm 2014, trên địa bàn toàn tỉnh Lai Châu có 877 công trình thủy lợi, với tổng số chiều dài kênh mương 1.740 km, trong đó kênh đã được kiên cố là 1.236 km, chiếm 61%. Số công trình thủy lợi trên đã đảm bảo nước tưới cho 24.851 ha cây trồng, trong đó có 16.620 ha lúa mùa, 6.389 ha lúa đông xuân, 1.411 ha rau màu và 431 ha thủy sản. Lai Châu đã và đang đẩy mạnh công tác quản lý các công trình thủy lợi để đảm bảo nước tưới cho cây trồng và nuôi trồng thủy sản.
Hàng năm, Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn đều chỉ đạo các huyện, thành phố, Công ty Trách nhiệm Hữu hạn (TNHH) một thành viên Quản lý Thủy nông tỉnh thực hiện tu sửa hệ thống các công trình thủy lợi, phát dọn kênh mương, nạo vét, khơi thông dòng chảy đảm bảo nước phục vụ sản xuất; đồng thời tổ chức rà soát, đánh giá hiện trạng các công trình thủy lợi trên địa bàn toàn tỉnh làm cơ sở để đánh giá hiệu quả công tác quản lý công trình sau đầu tư.
Trong năm 2014, thiên tai mưa lũ, sạt lở đã làm hư hỏng 58 công trình thủy lợi. Công ty TNHH một thành viên Quản lý Thủy nông, UBND các huyện đã chủ động sử dụng nguồn vốn dự phòng và các nguồn vốn khác khắc phục các công trình hư hỏng nhẹ. Các công trình hư hỏng nặng, khối lượng lớn, phức tạp, các địa phương đã có biện pháp khắc phục tạm thời để dẫn nước phục vụ sản xuất. Vì vậy, các công trình đều đang phát huy hiệu quả tưới. Năm 2014 và vụ đông xuân 2014 - 2015 đã không xảy ra hiện tượng bị thiếu nước sản xuất.
Kinh nghiệm quản lý công trình thủy lợi tại Tuyên Quang
Thực hiện tốt đề án: “Nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi trên địa bàn”. Với mục tiêu quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn kinh phí nhà nước, từng bước xã hội hóa công tác quản lý khai thác
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
công trình thủy lợi, góp phần vào thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia