5. Kết cấu của luận văn
3.3.3. Tổ chức thực hiện quy trình kiểm toán NSĐP
Theo kết quả điều tra thì hầu hết các KTV cho rằng quy trình kiểm toán NSĐP được thực hiện đúng theo các bước trong quy định tại Quyết định số 02/2013/QĐ-KTNN bao gồm các bước sau:
a. Chuẩn bị kiểm toán
71% số KTV được hỏi cho rằng khâu chuẩn bị kiểm toán được cho là khâu quan trọng nhất trong quy trình kiểm toán NSĐP. Thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm được giao, KTNN khu vực X tiến hành triển khai các hoạt động tổ chức thực hiện theo đúng quy trình kiểm toán NSĐP mà tổng kiểm toán nhà nước đã ban hành.
Việc tổ chức đầu tiên là khảo sát, thu thập thông tin về các đơn vị được kiểm toán, lập kế hoạch kiểm toán tổng quát, trong đó xác định rõ trưởng đoàn kiểm toán, thời gian thực hiện kiểm toán, số lượng kiểm toán viên tham gia trình Tổng KTNN phê duyệt. Việc chuẩn bị kiểm toán, khảo sát các thông tin phục vụ việc lập kế hoạch kiểm toán do tổ khảo sát gồm từ 4-6 KTV được lấy từ các phòng nghiệp vụ khác nhau, cùng nhau khảo sát, thu thập thông tin trong khoảng 5 ngày làm việc. Tuy nhiên, chỉ có 14% số KTV cho rằng đội ngũ khảo sát viên phù hợp cả về số lượng và chất lượng.
Tổ kiểm toán viên thu thập thông tin chuẩn bị kiểm toán khai thác và sử dụng các thông tin từ nhiều kênh khác nhau và thường xuyên cập nhật các số liệu có liên quan đến 6 địa phương trên địa bàn KTNN khu vực X quản lý. Trước khi khảo sát chuẩn bị kiểm toán KTNN khu vực X đều có văn bản gửi địa phương cung cấp đầy đủ các thông tin có liên quan, việc tiến hành khảo sát tại các địa phương chỉ để kiểm tra tính chính xác và trao đổi, thu thập thêm những thông tin
cần thiết còn thiếu, hoặc chưa rõ ràng. Trưởng đoàn kiểm toán theo kế hoạch tổng quát được phê duyệt có nhiệm vụ lập kế hoạch kiểm toán trình kiểm toán trưởng xem xét trước khi trình Tổng KTNN phê duyệt.
Kế hoạch kiểm toán cụ thể được thực hiện theo văn bản hướng dẫn của KTNN. Nội dung cơ bản của kế hoạch kiểm toán thường nêu các đặc điểm kinh tế xã hội có ảnh hưởng đến tình hình kinh tế ngân sách tại địa phương, thông tin cơ bản về hệ thống kiểm soát nội bộ và đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ, xác định mục tiêu kiểm toán, trọng yếu, rủi ro, nội dung và phương pháp kiểm toán, xác định phạm vi, đối tượng và giới hạn kiểm toán, kế hoạch nhân sự và tổ chức biên chế đoàn kiểm toán, dự kiến kinh phí và các điều kiện vật chất khác.
Các kiểm toán viên có trách nhiệm lập kế hoạch kiểm toán với đầy đủ các nội dung quy định. Sau khi kế hoạch kiểm toán được Lãnh đạo KTNN thông qua, kiểm toán trưởng rà soát lại, yêu cầu sửa chữa, hoàn thiện theo ý kiến kết luận của Lãnh đạo KTNN tại cuộc họp xét duyệt, thừa lệnh Tổng KTNN ký kế hoạch kiểm toán sau đó Tổng KTNN ban hành quyết định kiểm toán ghi rõ nội dung kiểm toán, phạm vi kiểm toán, thời hạn kiểm toán, danh sách các đơn vị được kiểm toán, nhân sự đoàn kiểm toán... và gửi đến đơn vị được kiểm toán.
Việc tổ chức thực hiện kiểm toán ở các địa phương thường được chia thành hai đợt và được bố trí các kiểm toán viên tương ứng với các nhiệm vụ kiểm toán trong từng đợt: đợt I thực hiện kiểm toán ngân sách huyện, xã, đợt II kiểm toán tại các cơ quan quản lý tài chính tổng hợp như: Sở Tài chính, KBNN, Cục thuế, Sở Kế hoạch và Đầu tư và các tổ kiểm toán chi tiết thì thực hiện tại các đơn vị dự toán, các Ban quản lý dự án và các DNNN trực thuộc tỉnh được chọn mẫu kiểm toán.
Hàng năm tổ chức kiểm toán tại 3 trong tổng số 6 tỉnh quản lý với ba cuộc kiểm toán quy mô lớn, thời gian thực hiện một cuộc kiểm toán tối đa 65 ngày, tùy theo thời gian hoặc quy mô ngân sách của từng tỉnh, lãnh đạo KTNN quyết định phê duyệt thời gian kiểm toán. KTNN khu vực X thường kiểm toán 30-50% số lượng các huyện của địa phương được kiểm toán với quy mô ngân sách thu, chi chiếm khoảng 50% quy mô của địa phương, về kiểm toán xã, mỗi huyện chỉ kiểm
toán từ 2 đến 3 xã thuộc huyện. Thời gian kiểm toán cho đợt một (kiểm toán tại huyện, xã) khoảng 20 ngày. Thời gian còn lại của cuộc kiểm toán thường từ 45 ngày triển khai kiểm toán tại các sở, ban ngành và các cơ quan tổng hợp (Sở Tài chính, sở Kế hoạch, Cục thuế, kho bạc) thuộc tỉnh.
Công tác tổ chức chuẩn bị kiểm toán là khâu rất quan trọng, vì vậy đã được lãnh đạo đơn vị quan tâm và chỉ đạo sát sao. Trước khi kiểm toán, Kiểm toán trưởng bố trí tập huấn các nội dung cần thiết, trọng tâm có liên quan đến nội dung, kế hoạch của cuộc kiểm toán. Trưởng đoàn kiểm toán phổ biến nội dung kế hoạch kiểm toán (nội dung trọng tâm, thời gian, địa điểm, phân công nhiệm vụ, tổ chức thực hiện, cơ sở vật chất, kinh phí...để thực hiện trong cuộc kiểm toán) và cơ chế chính sách, chế độ quản lý kinh tế tài chính, kế toán hiện hành của Nhà nước có liên quan cho các thành viên trong đoàn kiểm toán hiểu rõ để triển khai thực hiện. Chính việc tổ chức chuẩn bị kiểm toán chu đáo đã tạo nên những tiền đề quan trọng làm nên thành công cho cuộc kiểm toán.
Ưu điểm:
Khi kết thúc năm ngân sách hoặc theo yêu cầu nhiệm vụ, KTNN khu vực X đã phối hợp với các đơn vị để thu thập số liệu và tình hình hoạt động phục vụ cho lập kế hoạch theo nguyên tắc: chỉ yêu cầu đơn vị cung cấp tài liệu theo các qui định của nhà nước, Kiểm toán viên tổng hợp, phân tích thay cho việc đơn vị được kiểm toán cung cấp theo mẫu biểu của KTNN, Việc khảo sát được thực hiện sau khi phân tích số liệu đã thu thập chi tiết đến từng đơn vị dự kiến kiểm toán, Nội dung khảo sát, làm việc tại từng đơn vị được xem xét, cân nhắc kỹ (chỉ khảo sát nội dung trong hệ thống báo cáo chưa có, chưa rõ…), cách làm trên đã hạn chế được những nội dung và thời gian làm việc không cần thiết tại đơn vị được kiểm toán, do công tác khảo sát được chuẩn bị kỹ nên ngay trong thời gian khảo sát lập kế hoạch kiểm toán tổng quát đã chủ động xây dựng các nội dung kế hoạch kiểm toán chi tiết, Việc tổ chức thực hiện như trên thời gian đầu có tạo áp lực nhất định trong khâu xây dựng kế hoạch, song đã được đội ngũ Kiểm toán viên cũng như đơn vị được kiểm toán ủng hộ, các công việc từng bước ngày một hoàn thiện hơn.
Chất lượng các Kế hoạch kiểm toán cũng có nhiều điểm tiến bộ: Mục tiêu và nội dung kiểm toán đã bám sát theo yêu cầu nhiệm vụ được giao, bám sát chỉ đạo của Lãnh đạo KTNN, ngay từ khâu lập kế hoạch, nội dung kiểm toán hoạt động đã được quan tâm, các tiêu chí đánh giá đã được đề cập tương đối rõ ràng, định hướng tốt cho hoạt động kiểm toán.
Hạn chế:
Việc thu thập thông tin khảo sát mới chủ yếu thực hiện tại các cơ quan tổng hợp, chưa thu thập được thông tin phần lớn đơn vị dự kiến kiểm toán, do đó việc đánh giá rủi ro kiểm toán, xác định trọng tâm kiểm toán tại từng đơn vị chưa đầy đủ,
Các đoàn kiểm toán chưa chú trọng đúng mức trong đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ tại các địa phương và đơn vị được kiểm toán, xác định trọng yếu kiểm toán còn chung chung không gắn với tình hình cụ thể của đối tượng kiểm toán.
Mặt khác do bố trí lực lượng và thời gian dành cho công tác khảo sát còn ít (thường bố trí một tổ khảo sát 5-6 người, khoảng thời gian làm việc 5 ngày) nên hầu như chỉ thu thập một số thông tin cơ bản, chưa thực hiện xem xét đánh giá cụ thể, chi tiết những số liệu này cũng như độ tin cậy, những hạn chế của hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán, dẫn đến việc xác định rủi ro kiểm soát chưa phù hợp.
b. Thực hiện kiểm toán
Trước khi triển khai thực hiện kiểm toán tại địa phương, các tổ kiểm toán lập kế hoạch kiểm toán chi tiết tại từng đơn vị trình trưởng đoàn kiểm toán phê duyệt để tổ chức thực hiện. Các phương pháp kiểm toán chủ yếu được thực hiện là so sánh, đối chiếu, cân đối, phân tích. Trong một năm thường triển khai 3 đợt kiểm toán tại 3 tỉnh, trường hợp có các cuộc kiểm toán chuyên đề theo kế hoạch hoặc KTNN giao nhiệm vụ thường bổ sung lồng ghép cùng kiểm toán với đoàn kiểm toán địa phương. Công tác kiểm toán đã tập trung kiểm toán các khâu theo quy trình kiểm toán NSĐP đặc biệt là đi sâu kiểm toán việc phân bổ dự toán và thực hiện quy trình NSNN, trong đó chủ yếu là phát hiện các sai phạm trong công tác quản lý tài chính, ngân sách và những vấn đề bất cập trong các quy định liên quan đến công tác quản lý điều hành NSNN.
Để thực hiện được mục tiêu kiểm toán thu NSNN trên địa bàn, Đoàn kiểm toán tổ chức các nội dung kiểm toán tại các cơ quan quản lý tổng hợp như Cục thuế (về thu nội địa), và kiểm toán một số DNNN trên địa bàn theo phương pháp chọn mẫu, đối chiếu số nộp NSNN của đơn vị với số thực thu vào NSNN để đánh giá việc quản lý thu thuế và thực hiện nghĩa vụ với NSNN. Khi kiểm toán số thu từ khối doanh nghiệp ngoài quốc doanh, tổ kiểm toán chọn mẫu một số đơn vị có số liệu nộp ngân sách bất thường hoặc khi đọc hồ sơ thấy có dấu hiệu chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ với NSNN thì lập tờ trình đề xuất trưởng đoàn đối chiếu tình hình thực hiện nghĩa vụ với NSNN trình trưởng đoàn để thực hiện đối chiếu các doanh nghiệp tư nhân theo quy trình.
Ưu điểm:
KTNN khu vực X cũng phát hiện ra những bất cập trong luật NSNN như: Luật NSNN chưa quy định giới hạn thời gian điều chỉnh dự toán vì vậy nhiều địa phương kéo dài thời gian và số lần điều chỉnh dự toán (diễn ra ở những ngày cuối tháng 12) làm ảnh hưởng đến tính chủ động của các đơn vị sử dụng ngân sách, Hệ thống NSNN hiện nay còn mang tính lồng ghép nên quy trình ngân sách (khâu lập dự toán và quyết toán) khá phức tạp và nếu HĐND tuân thủ phương án phân bổ của ngân sách cấp trên thì việc quyết định dự toán của HĐND chỉ mang tính hình thức, nếu không tuân thủ thì dẫn đến quyết định dự toán của Quốc Hội và HĐND cấp trên không được cấp dưới tuân theo. Trong trường hợp này, nếu việc không tuân thủ các quyết định của cấp trên nhưng lại phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, mang lại hiệu quả mà không làm lãng phí ngân sách, tiền và tài sản nhà nước thì cơ quan kiểm toán rất khó đưa ra ý kiến kết luận, kiến nghị, Về khoản chi hỗ trợ cho các cơ quan Trung ương đóng trên địa bàn, nguồn dự phòng không được quy định cụ thể gây khó khăn trong việc kiểm tra, kiểm soát và kiến nghị của cơ quan kiểm toán trong công tác quản lý sử dụng nguồn kinh phí này.
Trong việc lập kế hoạch chi tiết xong trước khi kiểm toán đã tạo chủ động và dành được nhiều thời gian hơn cho thực hiện kiểm toán, trong tổ kiểm toán đã bố trí thành viên của đoàn làm công tác tổng hợp, như vậy, Tổ trưởng sẽ có thời gian để tăng cường chỉ đạo và quản lý, đồng thời cách làm trên đã tạo điều kiện để bồi
dưỡng nghiệp vụ tổng hợp cho đội ngũ Kiểm toán viên, Trong thực hiện kiểm toán đã có đổi mới trong đánh giá ngân sách huyện, xã: Ngoài việc kiểm toán trực tiếp một số xã, huyện còn thực hiện thẩm tra báo cáo quyết toán ngân sách của 50% số xã và 100% số huyện còn lại nhằm nâng cao độ tin cậy của kết luận kiểm toán.
Hạn chế:
Trong quá trình thực hiện kiểm toán nhiều trường hợp KTV áp dụng phương pháp kiểm toán còn đơn giản, chưa đi đến cùng khi phát hiện dấu hiệu sai phạm để thu thập bằng chứng kiểm toán. Một số bằng chứng kiểm toán được thu thập chưa đảm bảo độ tin cậy, trách nhiệm của KTV chưa được thể hiện đầy đủ dẫn đến khi báo cáo kiểm toán đã được duyệt và phát hành nhưng vẫn còn ý kiến chưa đồng thuận hoặc tiếp tục giải trình làm mất thời gian và gây tâm lý không tốt cho ngay cả kiểm toán viên, tổ kiểm toán, đoàn kiểm toán và lãnh đạo kiểm toán khu vực.
Thực tế các kết luận, đánh giá, nhận xét và kiến nghị của KTV đưa ra trong quá trình thu thập bằng chứng phụ thuộc nhiều vào xét đoán cá nhân, kinh nghiệm nghề nghiệp trong khi trình độ và kinh nghiệm của mỗi KTV lại khác nhau. Vì vậy không tránh khỏi bằng chứng thu thập được không đảm bảo tính đầy đủ, thích hợp dẫn đến chất lượng kiểm toán chưa cao, chưa tiết kiệm được thời gian, chi phí, hiệu quả hoạt động kiểm toán còn hạn chế.
Tổ chức Báo cáo kiểm toán đưa ra ý kiến đánh giá tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách địa phương nhưng mẫu chọn kiểm toán còn quá thấp. Nguyên nhân do việc lập kế hoạch kiểm toán hàng năm dựa trên cơ sở quy mô, năng lực hiện có của KTNN khu vực X. Do đó số lượng đối tượng được kiểm toán chọn mẫu chưa đủ độ lớn để đánh giá độ tin cậy của các thông tin trên báo cáo quyết toán NSĐP. Thực tế trong tổ chức lập báo cáo kiểm toán, với lực lượng KTV và thời gian kiểm toán hạn chế, KTNN khu vực X chưa kiểm toán được 50% đối tượng cần phải kiểm toán (cả thu và chi ngân sách, nhất là chi đầu tư phát triển có tỉnh chỉ kiểm toán được 10 - 30% kinh phí của các dự án, địa phương có quy mô ngân sách lớn như tỉnh Thái Nguyên, Lạng Sơn chỉ kiểm toán dưới 30% kinh phí chi đầu tư phát triển.
Do quy định thời gian cơ quan tài chính thẩm định quyết toán NS năm ở địa phương đối với cấp tỉnh phải hoàn thành trước ngày 01 tháng 8 năm sau và trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh để trình Hội đồng nhân dân đồng cấp trước ngày 01 tháng 10 năm sau, trong khi đó công tác kiểm toán thường được thực hiện bắt đầu từ tháng 3 hàng năm, vì vậy những tháng đầu năm gặp rất nhiều khó khăn do các đơn vị chưa lập xong báo cáo quyết toán, chưa được thẩm định báo cáo quyết toán nên không bao quát được những nội dung trọng yếu kiểm toán, không có đủ các thông tin hoặc số liệu chưa chính xác để các định các nội dung kiểm toán tổng hợp, không định hướng rõ được mục tiêu kiểm toán tại các đơn vị cơ sở do báo cáo quyết toán chưa được lập. Với lực lượng KTV còn quá mỏng và chưa có nhiều kinh nghiệm trong kiểm toán ngân sách địa phương do KTNN khu vực X mới thành lập nên việc xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo quyết toán cũng là một vấn đề khó khăn.
c. Lập và gửi báo cáo kiểm toán
Sau khi kết thúc đợt kiểm toán ngân sách địa phương, trong vòng 15 ngày đơn vị tổ chức tổng hợp báo cáo kiểm toán theo kết cấu và nội dung quy định. Việc lập báo cáo kiểm toán do đoàn kiểm toán phân công cụ thể. Kết cấu của báo cáo kiểm toán NSĐP thực hiện hiện nay trung bình khoảng 27-30 trang, cần được sửa đổi theo hướng báo cáo ngắn, tập trung vào những vấn đề nổi bật trong quá trình kiểm toán, bám sát mục tiêu, nội dung, trọng yếu trong kế hoạch kiểm toán đã được phê duyệt. Báo cáo kiểm toán ngân sách phải nêu được ý kiến xác nhận về tính