5. Bố cục của luận văn
1.1.3. Quản lý tài sản công trong cơ quanhành chính Nhà nước
1.1.3.1. Khái niệm về quản lý tài sản công trong cơ quan hành chính nhà nước
Quản lý tài sản công trong cơ quan hành chính nhà nước là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của bộ máy nhà nước đối với tài sản công nhằm đảm bảo tài sản công được đầu tư, xây dựng mới, mua sắm quản lý, sử dụng, xử lý một cách tiết kiệm và hiệu quả.
1.1.3.2. Vai trò của quản lý tài sản công trong cơ quan hành chính Nhà nước
Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính nhà nước giữ vai trò quan trọng, là chìa khoá để dẫn đến thành công của việc quản lý tài sản công trong khu vực hành chính nhà nước vì:
Thứ nhất, do cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp bao gồm hệ thống các quan điểm, mục tiêu, nguyên tắc, cách thức tổ chức và những điều kiện đảm bảo để thực hiện quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp tiết kiệm, hiệu quả nên vai trò hàng đầu của cơ chế là định hướng, hướng dẫn, chỉ dẫn hành vi và tạo khuôn khổ cho việc tổ chức quản lý tài sản công của các cơ quan, đơn vị. Việc quyết định mua sắm, đầu tư cái gì, ở đâu; việc quyết định điều chuyển, bán, thanh lý tài sản gì.... đều phải căn cứ vào nhu cầu thực tế và các quy định của Nhà nước ở trung ương và địa phương. Ngoài ra cơ chế còn có tác dụng hướng dẫn trong mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan với nhau, giữa con người với nhau thông qua trình tự, thủ tục thẩm quyền, cách thức thực hiện công việc đó như thế nào.
Thứ hai, cơ chế có tác dụng như những căn cứ, cơ sở chuẩn mực để quản lý tài sản công trong các cơ quan nhà nước. Việc phân biệt hành vi đúng- sai, tốt -xấu, hiệu quả- không hiệu quả đều phải căn cứ vào những giá trị, chuẩn mực; những quy định của cơ chế.
Thứ ba, cơ chế quản lý có vai trò làm giảm tính bất định bằng cách cung cấp thông tin cần thiết và thiết lập một cơ chế ổn định cho mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan, đơn vị trong bộ máy quản lý nhà nước.
1.1.3.3. Nguyên tắc quản lý tài sản công trong cơ quan hành chính nhà nước
Với đặc điểm chung của tài sản công là phong phú về chủng loại, có tính năng, công dụng khác nhau, được phân bổ ở khắp mọi các cơ quan, tổ chức, đơn vị, được giao cho các ngành, các cấp, các tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phục vụ cho các hoạt động: Quản lý Nhà nước, Quốc phòng - An ninh, …từ cấp cơ sở đến các hoạt động ở Trung ương. Căn cứ Thông tư số 45/2013/BTC-TT ngày 28/3/2013 của Bộ Tài chính quy Định về những nguyên tắc tài sản công trong các cơ quan Nhà nước. Do đó, việc quản lý tài sản công phải được tổ chức thực hiện những nguyên tắc cơ bản sau:
Thứ nhất: Thống nhất về cơ chế, chính sách, chế độ quản lý; đồng thời phải có cơ chế, chính sách chế độ quản lý, sử dụng đối với những tài sản có tính đặc thù riêng. Thống nhất quản lý trên cơ sở đảm bảo cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản phù hợp với đặc điểm tài sản công. Nội dung thống nhất của quản lý là Chính phủ thống nhất quản lý tài sản công; Quốc hội, Chính phủ quy định cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản áp dụng chung cho mọi tài sản và quy định cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản cụ thể đối với những tài sản có giá trị lớn mà hầu hết các cơ quan Nhà nước, các đơn vị lực lượng vũ trang, các đơn vị công, các tổ chức khác được Nhà nước giao trực tiếp sử dụng (có thể gọi là những tài sản chủ yếu và được sử dụng phổ biến). Trên cơ sở cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản công do Quốc hội, Chính phủ quy định; các Bộ, ngành, địa phương quy định cơ chế, chính sách, chế độ quản lý đối với những tài sản có tính
đặc thù riêng (có thể gọi những tài sản có tính đặc thù) và những tài sản phục vụ cho các hoạt động đặc thù.
Thứ hai: Thực hiện quản lý và sử dụng tài sản công theo tiêu chuẩn, định mức để công tác quản lý thống nhất, đồng thời áp dụng tiêu chuẩn, định mức sử dụng từng loại tài sản cho từng đối tượng sử dụng, tránh hiện tượng mạnh ai người đó trang bị tuỳ tiện theo ý muốn của mình, tuỳ thuộc vào khả năng kinh phí của đơn vị; tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản còn là thước đo đánh giá mức độ sử dụng tiết kiệm và hiệu quả tài sản công của từng đơn vị; mặt khác, tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản là cơ sở để thực hiện công tác quản lý, thực hiện sự kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng đối với những tài sản có giá trị lớn được sử dụng phổ biến ở các cơ quan Nhà nước, các tổ chức khác. Trên cơ sở tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản đối với các loại tài sản phổ biến, các Bộ, ngành, địa phương quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng đối với những tài sản sử dụng đặc thù.
Thứ ba: Thực hiện phân cấp quản lý tài sản công để đảm bảo việc quản lý tài sản công phù hợp với đặc điểm (là nguồn vốn tiềm năng cho phát triển) của tài sản công; đồng thời cũng được xuất phát từ phân cấp trách nhiệm, quyền hạn quản lý kinh tế - xã hội giữa Quốc hội, Chính phủ với các cấp chính quyền địa phương, giữa Chính phủ và các Bộ, ngành xây dựng cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản; về xây dựng và ban hành định mức, tiêu chuẩn sử dụng tài sản; về quản lý tài sản công.
Thứ tư: Quản lý tài sản công phải gắn với quản lý ngân sách Nhà nước. Xuất phát từ “Tài sản công là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách Nhà nước…” và mọi chi phí trong quá trình sử dụng tài sản đều do ngân sách nhà nước đảm bảo (trừ một số trường hợp cá biệt); do đó, việc quản lý tài sản công phải gắn với quản lý ngân sách Nhà nước; hay nói một cách khác, quản lý tài sản công là quản lý ngân sách Nhà nước đã được chuyển thành hiện vật- tài sản. Quản lý tài sản công phải gắn với quản lý ngân sách Nhà nước, có nghĩa là mọi cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản công,
định mức, tiêu chuẩn sử dụng tài sản công phải phù hợp với quy định về quản lý ngân sách, việc trang bị tài sản công cho các cơ quan hành chính Nhà nước, các tổ chức khác phải phù hợp với khả năng của ngân sách Nhà nước và được lập dự toán, chấp hành dự toán theo quy định của pháp luật về ngân sách Nhà nước
1.1.3.4. Nội dung quản lý tài sản công trong cơ quan hành chính Nhà nước a. Quản lý quá trình hình thành tài sản công
Khi cơ quan được thành lập, cùng với quy định về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế cán bộ công chức, cơ quan được cấp một số tài sản gồm: TSLV, PTĐL và các tài sản khác. Bên cạnh tài sản được cấp, cơ quan được đầu tư xây dựng mới, mua sắm tài sản hoặc các nguồn khác được sử dụng theo quy định của pháp luật. Quá trình này gồm hai giai đoạn: quyết định chủ trương và thực hiện đầu tư, mua sắm TSC. Sau khi có chủ trương, việc đầu tư, mua sắm tài sản được thực hiện theo quy định về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản và quy định về mua sắm TSC. Toàn bộ tài sản này được quản lý theo quy chế do cơ quan xây dựng trên cơ sở chế độ của Nhà nước quy định và đặc thù hoạt động của cơ quan.
Bổ sung tài sản: Hàng năm căn cứ vào nhiệm vụ được giao đơn vị lập kế hoạch bổ sung tài sản; việc bổ sung tài sản hàng năm được thực hiện như sau: Mua sắm từ nguồn NSNN hoặc các nguồn khác được phép sử dụng theo quy định của pháp luật; tiếp nhận tài sản từ cơ quan, đơn vị hoặc cá nhân khác hoặc thu hồi từ các dự án đã kết thúc.
b. Quản lý quá trình khai thác, sử dụng tài sản công
Đây là khâu có ý nghĩa quan trọng trong việc phát huy hết vai trò của TSC. Quản lý khâu này là thực hiện quản lý TSC theo mục đích, chế độ, tiêu chuẩn, định mức; quản lý quá trình thu hồi, điều chuyển, bán tài sản từ đơn vị này sang đơn vị khác; quản lý việc bảo dưỡng, cải tạo, sửa chữa, nâng cấp tài sản nhằm duy trì hoạt động của TSC, đảm bảo cho việc sử dụng TSC có hiệu quả, tiết kiệm, đáp ứng được nhu cầu công tác của CQHC, ĐVSN. Nội dung khâu này tập trung vào một số vấn đề sau:
- Giao tài sản cho các đơn vị, cá nhân chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý, sử dụng.
- Xây dựng và ban hành nội quy, quy chế quản lý TSC. - Mở sổ sách kế toán theo dõi tình hình biến động của TSC.
- Thực hiện chế độ kê khai, đăng ký, báo cáo, kiểm kê đột xuất và định kỳ TSC theo quy định pháp luật.
- Kiểm tra, thanh tra, giám sát quá trình quản lý, sử dụng TSC.
- Bảo dưỡng, sửa chữa TSC theo yêu cầu kỹ thuật và đặc điểm sử dụng. - Điều chuyển, bán, chuyển đổi sở hữu TSC.
c. Quản lý quá trình kết thúc sử dụng tài sản công
TSC đưa vào sử dụng sau một thời gian nhất định đều có quá trình kết thúc để thay thế bằng tài sản khác (trừ đất đai và một số công trình có tính chất tài sản lâu bền khác). Khi TSC hết thời gian sử dụng, đã hao mòn hết hoặc hư hỏng không còn sử dụng được thì phải được tiến hành thanh lý để thu hồi phần giá trị có thể thu hồi được cho NSNN và đồng thời đó cũng là căn cứ để chuẩn bị đầu tư, mua sắm tài sản mới.
1.1.3.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý tài sản công trong cơ quan hành chính Nhà nước.
a. Nhóm nhân tố từ cơ chế, chính sách quản lý
- Sự phù hợp của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, chính sách, chế độ, quản lý TSC với thực tế. Trong hệ thống cơ chế quản lý TSC thì các yếu tố pháp luật (hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, chính sách, chế độ, quản lý TSC trong khu vực HCNN) phản ánh hiệu lực, hiệu quả quản lý thường rõ nét nhất.
- Năng lực của cán bộ công chức làm công tác quản lý TSC: cơ chế quản lý TSC do đội ngũ cán bộ công chức làm công tác quản lý TSC hoạch định và thực thi. Do đó hiệu lực, hiệu quả cơ chế quản lý TSC phụ thuộc vào năng lực của cán bộ, công chức làm công tác quản lý TSC trong việc thực hiện đúng vai trò, chức năng trong xây dựng, vận hành và chấp hành đúng cơ chế quản lý.
b. Nhóm nhân tố từ đối tượng quản lý
Đối tượng của hệ thống quản lý đó là các cơ quan hành chính và các cán bộ công chức trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản. Đây là một hệ thống cực kỳ phức tạp với trình độ, năng lực, phẩm chất, nhu cầu và cách ứng xử khác nhau và do đó các phản ứng với các quyết định quản lý cũng rất khác nhau. Trình độ dân trí, trình độ văn hoá, hiểu biết pháp luật của cán bộ, công chức trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản cũng quyết định tới hành ứng xử đối vớ các quyết định quản lý. Nếu ý thức tuân thủ pháp luật và chính sách của cán bộ công chức trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản được nâng cao thì sẽ góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả cơ chế quản lý TSC.
c. Nhóm nhân tố khách quan khác
Đây là nhóm những nhân tố nằm ngoài hai nhóm nhân tố trên. Đó là những yếu tố bất thường như thiên tai, địch họa hoặc các nhân tố quốc tế.
Trong thực tế, nền kinh tế luôn luôn biến động và chịu tác động của rất nhiều các nhân tố khác quan nằm ngoài ý muốn của chủ thể quản lý. Trong điều kiện thiên tai thì việc chống đỡ với thiên nhiên là trên hết, còn việc tuân thủ pháp luật, chấp hành cơ chế chính sách của Nhà nước có thể không được quan tâm nhiều và như vậy hiệu lực của cơ chế quản lý có nguy cơ bị suy giảm. Trường hợp có chiến tranh hoặc bất ổn về chính trị đều ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu lực và hiệu quả của cơ chế quản lý.
Trong quá trình hội nhập quốc tế, toàn cầu hoá, quốc tế hoá thì hiệu lực, hiệu quả của cơ chế quản lý tài sản công trong cơ quan hành chính nhà nước trên cơ sở cơ chế cũ sẽ giảm, thậm chí mất hiệu lực. Nếu không muốn điều đó thì chúng ta buộc phải cải tổ lại hệ thống luật pháp, chính sách cho phù hợp với thông lệ quốc tế. Như vậy điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu lực và hiệu quả của cơ chế quản lý cả về tư duy, nhận thức và thực tiễn vận hành cơ chế.