5. Kết cấu của luận văn
3.4.3. Nguyên nhân của hạn chế
a. Nguyên nhân khách quan
- Chế độ chính sách liên quan đến quản lý vốn đầu tư nhiều, rải rác, tản mạn tại nhiều văn bản (Luật, Nghị định, Chỉ thị, Thông tư, Công văn,...) khiến việc kiểm soát chi đầu tư của KBNN thật sự khó khăn khi phải xử lý nhiều văn bản.
- Công tác hướng dẫn của Chính phủ, các Bộ chức năng còn chậm, chưa phù hợp và sát với thực tế; một số cơ chế ban hành lâu, không còn phù hợp; một số chi phí như: lập, thẩm định chủ trương đầu tư; chi phí giám sát chưa có định mức; văn bản hướng dẫn thanh toán địa phương trái với quy định trung ương,...đã gây khó khăn trong quản lý, kiểm soát thanh toán vốn của KBNN.
- Công tác lập, phân bổ, giao kế hoạch đầu tư hàng năm còn chậm và chưa đảm bảo chất lượng: nhiều nguồn vốn đến thời điểm tháng 4, 5 mới được phân bổ; chậm làm thủ tục kéo dài, chuyển nguồn vốn năm sau; bố trí vốn còn dàn trải, thiếu trọng điểm, không theo thứ tự ưu tiên (nhất là bố trí vốn để xử lý nợ đọng); bố trí vốn không sát với nhu cầu thực tiễn nên có nhiều dự án thiếu vốn nhưng cũng có không ít các dự án, công trình mặc dù được phân bổ vốn kế hoạch nhưng không thể giải ngân vì chưa hoàn thành các thủ tục theo quy định.
- Việc phân công nhiệm vụ và nhập dự toán vào hệ thống Tabmis của cơ quan tài chính còn chậm, nguồn vốn dự án được lập thành nhiều lần gây khó khăn cho KBNN trong quá trình cam kết chi, kiểm soát, thanh toán và thu hồi vốn ứng trước theo quy định.
- Trình độ năng lực của một số chủ đầu tư (BQL) còn hạn chế, đặc biệt là BQL cấp huyện/xã còn hạn chế về năng lực, thiếu chuyên môn trong quản lý dự án đầu tư. Các chủ đầu tư ở cấp phường, xã, thị trấn vừa là cấp quyết định đầu tư, vừa là chủ đầu tư với nhiều nguồn vốn, trong khi năng lực hạn chế dẫn đến có nhiều lúng túng trong triển khai thực hiện. Các chủ đầu tư được nhà nước giao quản lý, thực hiện các dự án nhưng một số chủ dự án còn chưa hoàn thành nhiệm vụ. Qua kiểm soát thanh toán KBNN Thái Nguyên còn phát hiện có sai sót như thiết kế dự toán phải bổ sung, chỉnh sửa nhiều lần; không tổ chức đấu thầu đối với dự án phải tổ chức đấu thầu; nhiều quyết định không đúng thẩm quyền; công tác quản lý hợp đồng còn lỏng lẻo.
b. Nguyên nhân chủ quan
- Tổ chức bộ máy kiểm soát chi đầu tư của KBNN còn một số hạn chế. Một số KBNN huyện thị xã còn phân bổ số lượng cán bộ KSC chưa hợp lý, còn kiêm nhiệm các vị trí công việc lẫn nhau như kế toán làm cả kiểm soát chi, nên bộ máy KSC không được chuyên môn hóa hoàn toàn, gây khó khăn cho công tác quản lý.
- Trình độ, cán bộ năng lực của cán bộ thực hiện KSC ở một số đơn vị nhất là KBNN tại các huyện, thị xã còn hạn chế; biên chế chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong điều kiện số lượng dự án, công trình ngày càng nhiều như kiểm soát đầu tư (Luật đầu tư công, Luật NSNN năm 2015, ứng dụng Tabmis trong quản lý). Một số cán bộ còn giải quyết công việc theo kinh nghiệm; cán bộ trẻ, cán bộ mới tiếp nhận còn hạn chế về chuyên môn, kinh nghiệm; yếu về công nghệ thông tin; công tác cập nhật, học tập chế độ mới về quản lý vốn đầu tư tại một số đơn vị chưa thường xuyên,...còn lúng túng khi xử lý các nghiệp vụ khó cũng như các tình huống phát sinh.
Chương 4
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ CÔNG QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC THÁI NGUYÊN 4.1. Định hướng và mục tiêu kiểm soát chi đầu tư công qua Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên đến năm 2020
4.1.1. Quan điểm chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước nói chung
KBNN có chức năng cơ bản là quản lý quỹ NSNN, điều hành và giám sát tài chính, ngân sách của Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính. Từ khi ra đời cho đến nay, KBNN đóng vai trò quan trọng trong công tác quản lý vốn, giúp cho vốn đầu tư từ NSNN được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả, tạo nên sự đồng bộ trong các quy trình quản lý ngân sách. Bởi vậy việc phát triển KBNN ngày càng lớn mạnh là điều vô cùng quan trọng. Theo kế hoạch giai đoạn 2010-2020, định hướng phát triển KBNN như sau:
- Phát triển KBNN ổn định, an toàn, hiện đại trên cơ sở phát triển đồng bộ 3 chức năng: quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nước, quản lý ngân quỹ và quản lý nợ Chính phủ, Tổng kế toán nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả quản lý tài chính-ngân sách, đảm bảo tính công khai, minh bạch và khả năng kiểm tra, giám sát ngân sách và các hoạt động tài chính nhà nước.
- Chiến lược phát triển KBNN luôn phải phù hợp với tổng thể chung của Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 2006-2010 và giai đoạn 2010-2020 cũng như định hướng phát triển tài chính, đồng bộ với chiến lược phát triển và chương trình hiện đại hóa của các ngành liên quan: Ngân hàng, Bưu chính viễn thông… Trong đó chiến lược dài hạn của ngành là: “Duy trì ổn định, hoàn thiện chức năng, hiện đại hoá công nghệ, phát triển nguồn nhân lực”.
- KBNN với chức năng quản lý quỹ NSNN phải tiếp tục hoàn thiện bộ máy hoạt động của mình, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, hiện đại hóa công nghệ nhằm tập trung nhanh các nguồn thu, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi theo quy định, đảm bảo vốn từ NSNN được sự dụng tiết kiệm, hiệu quả,
góp phần cùng Đảng và Chính phủ kiên quyết đẩy mạnh toàn diện cuộc đấu tranh chống tham nhũng lãng phí. Chiến lược phát triển KBNN phải được triển khai trên cơ sở đổi mới triệt để, toàn diện tất cả các lĩnh vực: thể chế chính sách và quy trình nghiệp vụ, tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực, công nghệ quản lý, đặc biệt là trong công nghệ thông tin.
- Hoạt động KBNN phải tiến tới các chuẩn mực, thông lệ tiên tiến trên thế giới trong lĩnh vực Kho bạc, đáp ứng được các yêu cầu hợp tác và hội nhập quốc tế trong lĩnh vực cải cách tài chính công bởi Việt Nam đang trên con đường hội nhập và mở rộng các quan hệ kinh tế song phương, đa phương với các nước, do đó đổi mới các cơ chế quản lý nói chung cho phù hợp với tiến trình phát triển là điều kiện quan trọng giúp Việt Nam tiến nhanh và khẳng định vị thế của mình trên trường quốc tế.
4.1.2. Định hướng
Thứ nhất, hoàn thiện phương thức thanh toán từ NSNN qua KBNN theo Luật NSNN (sửa đổi). Việc thực hiện phương thức cấp phát này dựa trên cơ sở coi dự toán chi NSNN sau khi đã được Quốc hội phê chuẩn là một đạo luật buộc Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương phải có trách nhiệm tuân thủ nghiêm ngặt, đảo bảo mọi chi phí có trong dự toán và theo đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Dự toán chi NSNN là giới hạn tối đa mà các đơn vị được chi, kể cả về tổng mức và cơ cấu chi. Nguyên tắc này đòi hỏi sự tuân thủ tuyệt đối quy định về mục lục ngân sách trong cả chu trình ngân sách từ khâu lập, chấp hành và kế toán quyết toán NSNN. Đồng thời là căn cứ để hoàn thiện các phương thức cấp phát ngân sách hiện hành. Việc kiểm soát chi theo dự toán đòi hỏi KBNN phải kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ các khoản chi của đơn vị và kiên quyết từ chối thanh toán những khoản chi không có trong dự toán được duyệt hoặc không đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ đã được quy định. Thực hiện phương thức cấp phát ngân sách nhà nước sẽ khắc phục được phần lớn những hạn chế của
các phương thức cấp phát NSNN hiện nay (cấp phát bằng lệnh chi tiền, cấp phát bằng hạn mức kinh phí...)
Thứ hai, cải tiến quy trình thanh toán của NSNN, đảm bảo nguyên tắc, mọi khoản chi của NSNN đều phải được cấp phát trực tiếp từ KBNN cho chủ nợ thực sự của quốc gia. Tức là, KBNN là cơ quan đầu mối duy nhất được nhà nước giao nhiệm vụ của quản lý nhà nước về quỹ NSNN. Do vậy KBNN có nhiệm vụ trực tiếp thanh toán mọi quản chi của NSNN; đồng thời, kiểm soát mọi khoản chi trước khi xuất quỹ NSNN và có quyền từ chối thanh toán đối với khoản chi khi xuất quỹ NSNN và có quyền từ chối thanh toán đối với các khoản chi sai chế độ, và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Bên cạnh đó, cần xác định rõ phương thức thanh toán, chi trả áp dụng đối với từng khoản chi NSNN theo hướng: Mở rộng phương thức xuất quỹ NSNN mà KBNN thay đơn vị thụ hưởng thanh toán trực tiếp cho đơn vị cung cấp hàng hóa, lao vụ bằng chuyển khoản qua hệ thống ngân hàng (trừ trường hợp khác có quy định về chuyển nhượng nợ). Do vậy, cần đổi mời mạnh mẽ phương thức thanh toán trong nền kinh tế, mở rộng và áp dụng mạnh mẽ phương thức thanh toán không dùng tiền mặt, thanh toán điện tử, có quy định chặt chẽ và hạn chế thanh toán bằng tiền mặt.
Thứ ba, hoàn thiện chức năng, luật hóa hoạt động và nâng cao chất lượng hoạt động KBNN với tư cách là cơ quan quản lý, điều hành ngân quỹ quốc gia, là kế toán quốc gia. KBNN phải làm nhiệm vụ và hạch toán toàn bộ tài sản, ngân quỹ quốc gia và lập báo cáo quyết toán ngân quỹ nhà nước. Để làm được điều này, cần phải đổi mới công tác và tổ chức bộ máy kế toán ngân sách theo hướng: kế toán viên tại các đơn vị dự toán chịu chỉ đạo nghiệp vụ trực tiếp của KBNN, thực hiện kiểm tra, kiểm soát các nghiệp vụ thu, chi NSNN một cách khách quan, độc lập với người chuẩn chi. Đồng thời, hoàn thiện hệ thống kế toán NSNN làm cho kế toán NSNN thực sự là một phương tiện để kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của việc sử dụng công quỹ quốc gia
4.1.3. Mục tiêu
- Mục tiêu chung: Thực hiện kiểm soát chi đầu tư công qua KBNN Thái Nguyên đúng quy định hồ sơ, trình tự, thời gian thực hiện kiểm soát thanh toán và việc luân chuyển hồ sơ chứng từ thanh toán vốn đầu tư trong nội bộ hệ thống KBNN đối với các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN, các dự án đầu tư xây dựng theo hình thức đối tác công tư (PPP), các dự án, công trình sử dụng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư được giao trong dự toán chi sự nghiệp của các cơ quan, đơn vị có mức vốn từ 01 tỷ đồng trở lên.
- Mục tiêu cụ thể:
+ Thực hiện kiểm soát chi vốn đầu tư công đúng nguyên tắc của quản lý đầu tư công theo Luật đầu tư công số 49/2014/QH13
+ Thực hiện kiểm soát chi vốn đầu tư công theo đúng nguyên tắc quản lý, thanh toán vốn đầu tư công theo thông tư số 08/2016/TT-BTC quy định vè quản lý, thanh toán vốn đầu tư nguồn vốn NSNN.
+ Thực hiện kiểm soát chi theo đúng nguyên tắc kiểm soát, thanh toán của KBNN theo quyết định số 5657/QĐ-KBNN;
+ Thanh toán theo đúng các điều khoản thanh toán trong hợp đồng; thanh toán đúng tổng số vốn thanh toán cho từng hạng mục, hạng công trình, tổng mức thanh toán của dự án không được vượt mức đầu tư được duyệt; hồ sơ pháp lý và từng lần thanh toán phải đầy đủ, hợp pháp, hợp lệ theo đúng quy định của Bộ tài chính và KBNN; thời gian tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành theo đúng Luật Ngân sách và thông tư hướng dẫn điều hành ngân sách hàng năm; thời gian kểm soát, thanh toán theo đúng quy định của chính phủ, Bộ tài chính và Quy trình kiểm soát của KBNN.
4.2. Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư công qua Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên bạc Nhà nước Thái Nguyên
4.2.1. Hoàn thiện tổ chức, bộ máy quản lý quản lý dự án đầu tư công
Một là, nâng cao vai trò trách nhiệm của HĐND và UBND các cấp: Nâng cao vai trò, trách nhiệm của HĐND và UBND các cấp trong quyết định chủ trương đầu tư và kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm. Đối với HĐND cần tăng cường công tác giám sát và nâng cao chất lượng giám sát (Ban kinh tế HĐND tỉnh chủ trì); việc giám sát có thể theo định kỳ, kế hoạch và nên tăng cường giám sát theo chuyên đề theo từng chương trình, dự án và tính chất từng nguồn vốn (Vốn ODA, Vốn TPCP, vốn Chương trình MTQG Nông thôn mới); hạn chế giám sát lan man, thiếu trọng điểm để nâng cao hiệu quả giám sát. Đối với UBND tỉnh, là cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn cần tăng công tác chỉ đạo, theo dõi và đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm, ban hành kịp thời cơ chế chính sách về đầu tư công trên địa bàn để triển khai cho phù hợp (về tiêu chí lựa chọn dự án; cơ chế quản lý duyệt dự án, thẩm định thiết kế dự toán…); kịp thời giải quyết, xử lý vướng mắc, khó khăn cho các chủ đầu tư trong triển khai thực hiện.
Hai là, nâng cao vai trò của cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công
Nâng cao năng lực và vai trò trách nhiệm của cơ quan chuyên môn về quản lý đầu tư công ở địa phương (sở Kế hoạch và đầu tư; các phòng, ban chức quản lý đầu tư công của cấp huyện, cấp xã), trong đó sở Kế hoạch và đầu tư là đơn vị đầu mối chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh về đầu tư công trên địa bàn (bao gồm lập, theo dõi, đánh giá và điều hành ngân sách trung hạn và hằng năm). Với vai trò là cơ quan chủ trì thẩm định và tham gia trực tiếp thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn, sở Kế hoạch và đầu tư cần tham mưu để UBND tỉnh ban hành bộ tiêu thức, tiêu chí, nguyên tắc và
định mức phân bổ từng nguồn vốn đầu tư công (vốn NSNN, vốn TTCP, vốn ODA…) làm căn cứ chọn dự án đầu tư công. Trên cơ sở các hướng dẫn của Bộ kế hoạch và đầu tư, sở Kế hoạch và đầu tư cần có các văn bản hướng dẫn hoặc tham mưu UBND tỉnh ban hành hướng dẫn kịp thời, chi tiết từng nội dung cho các sở, ngành và UBND cấp huyện, cấp xã thực hiện bao gồm: quy trình, thủ tục; các bước điều khiển triển khai thực hiện, theo dõi đánh giá; phân bổ và điều chỉnh kế hoạch; cơ chế phối hợp… để có thể vận hành một cách thông suốt, hạn chế thấp nhất các vướng mắc trong triển khai thực hiện. Định kỳ và hằng năm sở Kế hoạch và đầu tư phải chủ trì, phối hợp với sở, ngành liên quan, UBND cấp huyện và chủ đầu tư có báo cáo đánh giá, đúc rút kinh nghiệm (đánh giá giữa kỳ và cả giai đoạn thông qua công tác giám sát) làm căn cứ xây dựng kế hoạch trung hạn và hằng năm cho phù hợp.
Ba là, nâng cao hiệu quả các chủ thể trong quản lý dự án đầu tư công
Nâng cao vai trò của các chủ thể trong quản lý dự án đầu tư công bao gồm: người quyêt định đầu tư - Chủ đầu tư - Ban quản lý dự án - Nhà thầu tham gia thực hiện dự án (nhà thầu tư vấn, nhà thầu thi công xây dựng) trong các giai đoạn thực hiện dự án, trong đó chú trọng giai đoạn lập - thẩm định - quyết định dự án (theo tổng kết tại các cuộc hội thảo, các chuyên gia cho rằng đây là giai đoạn quan trọng nhất và có tính quyết định đến hiệu quả của dự án và có đến 70% thất thoát, lãng phí nằm ở giai đoạn này). Các chủ đề cần sự