5. Kết cấu của luận văn
4.2. Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư công qua Kho
bạc Nhà nước Thái Nguyên
4.2.1. Hoàn thiện tổ chức, bộ máy quản lý quản lý dự án đầu tư công
Một là, nâng cao vai trò trách nhiệm của HĐND và UBND các cấp: Nâng cao vai trò, trách nhiệm của HĐND và UBND các cấp trong quyết định chủ trương đầu tư và kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm. Đối với HĐND cần tăng cường công tác giám sát và nâng cao chất lượng giám sát (Ban kinh tế HĐND tỉnh chủ trì); việc giám sát có thể theo định kỳ, kế hoạch và nên tăng cường giám sát theo chuyên đề theo từng chương trình, dự án và tính chất từng nguồn vốn (Vốn ODA, Vốn TPCP, vốn Chương trình MTQG Nông thôn mới); hạn chế giám sát lan man, thiếu trọng điểm để nâng cao hiệu quả giám sát. Đối với UBND tỉnh, là cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn cần tăng công tác chỉ đạo, theo dõi và đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm, ban hành kịp thời cơ chế chính sách về đầu tư công trên địa bàn để triển khai cho phù hợp (về tiêu chí lựa chọn dự án; cơ chế quản lý duyệt dự án, thẩm định thiết kế dự toán…); kịp thời giải quyết, xử lý vướng mắc, khó khăn cho các chủ đầu tư trong triển khai thực hiện.
Hai là, nâng cao vai trò của cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công
Nâng cao năng lực và vai trò trách nhiệm của cơ quan chuyên môn về quản lý đầu tư công ở địa phương (sở Kế hoạch và đầu tư; các phòng, ban chức quản lý đầu tư công của cấp huyện, cấp xã), trong đó sở Kế hoạch và đầu tư là đơn vị đầu mối chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh về đầu tư công trên địa bàn (bao gồm lập, theo dõi, đánh giá và điều hành ngân sách trung hạn và hằng năm). Với vai trò là cơ quan chủ trì thẩm định và tham gia trực tiếp thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn, sở Kế hoạch và đầu tư cần tham mưu để UBND tỉnh ban hành bộ tiêu thức, tiêu chí, nguyên tắc và
định mức phân bổ từng nguồn vốn đầu tư công (vốn NSNN, vốn TTCP, vốn ODA…) làm căn cứ chọn dự án đầu tư công. Trên cơ sở các hướng dẫn của Bộ kế hoạch và đầu tư, sở Kế hoạch và đầu tư cần có các văn bản hướng dẫn hoặc tham mưu UBND tỉnh ban hành hướng dẫn kịp thời, chi tiết từng nội dung cho các sở, ngành và UBND cấp huyện, cấp xã thực hiện bao gồm: quy trình, thủ tục; các bước điều khiển triển khai thực hiện, theo dõi đánh giá; phân bổ và điều chỉnh kế hoạch; cơ chế phối hợp… để có thể vận hành một cách thông suốt, hạn chế thấp nhất các vướng mắc trong triển khai thực hiện. Định kỳ và hằng năm sở Kế hoạch và đầu tư phải chủ trì, phối hợp với sở, ngành liên quan, UBND cấp huyện và chủ đầu tư có báo cáo đánh giá, đúc rút kinh nghiệm (đánh giá giữa kỳ và cả giai đoạn thông qua công tác giám sát) làm căn cứ xây dựng kế hoạch trung hạn và hằng năm cho phù hợp.
Ba là, nâng cao hiệu quả các chủ thể trong quản lý dự án đầu tư công
Nâng cao vai trò của các chủ thể trong quản lý dự án đầu tư công bao gồm: người quyêt định đầu tư - Chủ đầu tư - Ban quản lý dự án - Nhà thầu tham gia thực hiện dự án (nhà thầu tư vấn, nhà thầu thi công xây dựng) trong các giai đoạn thực hiện dự án, trong đó chú trọng giai đoạn lập - thẩm định - quyết định dự án (theo tổng kết tại các cuộc hội thảo, các chuyên gia cho rằng đây là giai đoạn quan trọng nhất và có tính quyết định đến hiệu quả của dự án và có đến 70% thất thoát, lãng phí nằm ở giai đoạn này). Các chủ đề cần sự phân công, phân cấp rõ ràng; quy định quy chế phối hợp và chế độ trách nhiệm của từng chủ thể; hạn chế khi xảy ra sai phạm (quyết định đầu tư dàn trải, quản lý kém hiệu quả; quản lý dự án lỏng lẻo gây thất thoát, lãng phí vốn đầu tư; công tác lập, thẩm định có nhiều sai sót) nhưng không thể quy trách nhiệm (tập thể chịu). Trong đó, phải xem người quyết định đầu tư là chủ thể đóng vai trò quyết định và chịu trách nhiệm chính (quyết định đầu tư, quyết định chủ đầu tư, tổng mức đầu tư, hiệu quả KT-XH, quyết định giá gói thầu,
hình thức tổ chức thực hiện,…); chủ đầu tư (người được giao quản lý dự án đầu tư) chịu trách nhiệm toàn diện trước người quyết định đầu tư về quản lý, triển khai thực hiện dự án (thành lập Ban quản lý dự án, tổ chức thực hiện dự án: quyết định phương pháp xác định tổng mức đầu tư; tổ chức thẩm tra, thẩm định; quyết định việc áp dụng đính mức đơn giá; quyết định lựa chọn nhà thầu; tổ chức thi công, nghiệm thu, thanh toán, quyết toán…).
Ban quản lý dự án là chủ thể trực tiếp giúp chủ đầu tư quản lý và tổ chức thực hiện dự án từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến hoàn thành công trình đi vào khai thác, sử dụng. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả hoạt động cần rà soát, sắp xếp lại Ban quản lý dự án theo hướng tinh gọn nhưng phải thực chất (về cơ cấu tổ chức, trình độ năng lực); tập trung quản lý dự án theo hình thức Ban quản lý dự án chuyên ngành, Ban quản lý dự án khu vực và Ban quản lý khu kinh tế; nên thành lập Ban quản lý các dự án trọng điểm (thuộc tỉnh) để quản lý các dự án lớn, dự án quan trọng và dự án mang tính chiến lược lâu dài; hạn chế hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án và làm việc theo chế độ kiêm nhiệm; trường hợp chủ đầu tư, Ban quản lý không đủ năng lực nên áp dụng thuê tư vấn quản lý. Tập trung nâng cao tính chuyên nghiệp, chuyên môn hóa cho các Ban quản lý chuyên ngành (Ban quản lý các dự án Giao thông, Ban quản các lý dự án nông nghiệp…) và Ban quản lý dự án do huyện thành lập. Muốn vậy cần thường xuyên đào tạo nâng cao năng lực, phẩm chất cho cán bộ (thông qua tập huấn, bồi dưỡng; có chế tài thưởng phạt rõ ràng); về lâu dài nên phân công, giao việc cho các Ban quản lý trên kết quả thực hiện nhiệm vụ (số dự án giao quản lý; đánh giá mức độ hoàn thành). Đối với Ban quản lý các dự án ODA, cần sắp xếp lại và có sự phân công, phân nhiệm cụ thể; đảm bảo công khai, minh bạch; hạn chế một Ban nhưng có nhiều thủ trưởng (một Ban quản lý nhưng có nhiều giám đốc quản lý từng dự án) và không thực hiện chế độ lãnh đạo sở làm trường Ban quản lý. Ngoài ra cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra tình hình hoạt động Ban quản lý; rà soát năng lực Ban
quản lý, trường hợp xảy ra vi phạm (buông lỏng quản lý, giám sát, thông đồng với nhà thầu để trục lợi; báo cáo sai lệch…) gây thất thoát, lãng phí vốn đầu tư thì tùy mức độ nặng nhẹ để có biện pháp xử lý nghiêm để tăng cường kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư công.
Đối với các nhà thầu tham gia thực hiện dự án (các nhà thầu tư vấn, nhà thầu thi công xây dựng) chịu trách nhiệm trước chủ đầu tư về khối lượng và tiến độ thực hiện theo hợp đồng kinh tế; quan hệ giữa chủ đầu tư (BQL) dự án và các nhà thầu thực hiện thông qua hợp đồng. Vì vậy, chủ đầu tư (BQL) dự án cần tăng cường quản lý nhà thầu theo hợp đồng đã thỏa thuận, hợp đồng càng chi tiết càng dễ thực hiện; mọi hành vi vi phạm hợp đồng phải xử lý đúng trình tự và nghiêm túc theo hợp đồng (tạm dừng thi công, dừng hợp đồng, bồi thường thiệt hại về vật chất, truy cứu trách nhiệm hình sự).
Bốn là, nâng cao vai trò các chủ thể tham gia quản lý vốn đầu tư công
Nâng cao vai trò, trách nhiệm và phối hợp giữa Sở kế hoạch và đầu tư, sở Tài nguyên và KBNN tỉnh trong quản lý vốn đầu tư công. Trong đó Sở kế hoạch và đầu tư chịu trách nhiệm về khâu kế hoạch vốn: lập kế hoạch, thẩm định kế hoạch, thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn; Sở Tài chính phối hợp với Sở kế hoạch thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn, chủ trì thẩm tra phân bổ vốn và chịu trách nhiệm khâu quyết định vốn đầu tư (bao gồm thẩm tra quyết toán và phê duyệt các dự án, nguốn vốn theo phân cấp của UBND tỉnh); Kho bạc Nhà nước chịu trách nhiệm quản lý, kiểm soát các dự án theo đúng đối tượng, mục đích theo tính chất từng nguồn vốn và cung cấp báo cóa cho Sở kế hoạch và Tài chính để điều hành, quản lý.
- Sở kế hoạch và đầu tư cần nâng cao chất lượng lập và thẩm định kế hoạch; bố trí vốn phải kịp thời, trọng tâm, trọng điểm theo đúng tiêu chí và thứ tự ưu tiên; bố trí đủ vốn cho các dự án theo đúng tiến độ thực hiện; hạn chế bố trí phân tán, dàn trải và không sát với nhu cầu thực tế (dự án không còn khối lượng nhưng vẫn bố trí vốn, dự án thiếu vốn nhưng không được bố
trí); loại bỏ cơ chế “xin cho”, chủ nghĩa “cào bằng” trong phân bổ vốn; tăng cường công tác giám sát và kịp thời nắm bắt thông tin về tiến độ thực hiện và giải ngân vốn dự án (từ báo cáo của KBNN tỉnh) để phối hợp với Sở Tài chính và KBNN kịp thời tham mưu UBND tỉnh điều chỉnh kế hoạch (từ dự án chậm tiến độ và giải ngân sang dự án hoàn thành vượt tiến độ) nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn.
- Sở Tài chính, phải cân đối được nguồn vốn theo đúng tiến độ và nhập dự toán vào hệ thốm Tabmis kịp thời khi có thông báo kế hoạch của cấp có thẩm quyền; hạn chế có kế hoạch nhưng chưa nhập dự toán gây khó khăn cho cả chủ đầu tư và KBNN trong thực hiện (không làm được thủ tục cam kết chi, chậm giải ngân). Ngoài ra sở Tài chính cần phát huy vai trò, chức năng về quyền quản lý tài chính trên địa bàn, tăng cường hướng dẫn chủ đầu tư (BQL) dự án về chế độ chính sách quản lý tài chính đầu tư nhất là quản lý chi phí quản lý dự án và các dự án đặc thù (dự án thuộc Chương trình Nông thôn mới; dự án xã hội hóa; dự án lồng ghép từ nhiều nguồn vốn); kiểm tra tình hình sử dụng vốn (sử dụng vốn thanh toán, tạm ứng) kịp thời phát hiện các vi phạm, sai chế độ để có quyết định thu về cho NSNN (không ỷ lại KBNN). Tổ chức thực hiện tốt công tác quyết toán dự án hoàn thành (đôn đốc, hướng dẫn, thẩm tra phê duyệt); tăng cường phân cấp để đảm bảo công tác thẩm tra quyết toán đáp ứng tiến độ; phân loại để báo cáo UBND tỉnh có chế tài xử lý đối với những dự án hoàn thành nhưng chủ đầu tư chậm quyết toán (tạm dừng thanh toán, không bố trí kế hoạch trả nợ…).
- KBNN tỉnh, phải thực hiện tốt vai trò quản lý, thanh toán vốn đầu tư; kiểm soát chặt chẽ các nguồn vốn theo đúng chế độ của Bộ Tài chính và KBNN quy định; tăng cường cải cách thủ tục hành chính, kiểm soát, thanh toán nhanh, kịp thời; phối hợp với Sở Tài chính trong kiểm tra tình hình sử dụng vốn của chủ đầu tư, nhất là kiểm tra vốn tạm ứng. Phối hợp với sở Kế hoạch và Sở Tài chính trong quá trình quản lý và thanh toán vốn (với sở Kế
hoạch tròng rà soát điều chỉnh kế hoạch, cung cấp danh mục công trình hoàn thành chậm quyết toán và xác nhận tình hình tạm ứng, thanh toán phục vụ công tác quyết toán của Sở Tài chính…).
4.2.2. Hoàn thiện các khâu trong quản lý dự án đầu tư công
- Về công tác quy hoạch, kế hoạch: Cần chú trọng công tác quy hoạch, kế hoạch; xem công tác quy hoạch phải luôn đi trước một bước để làm căn cứ cho đầu tư trung hạn và hằng năm. Trong quy hoạch phải đáp ứng tính chiến lược dài hạn, tính khả thi; phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và sát với yêu cầu thực tế; loại bỏ tư duy nhiệm kỳ trong quy hoạch. Trong quy hoạch phải đảm bảo tính ổn định theo các quy hoạch đầu tư đã lập và coi đói như là một căn cứ để định hướng để đầu tư công, mặt khác tăng cường tính dự báo, phát huy lợi thế cạnh tranh của địa phương, hạn chế chạy theo phong trào. Bên cạnh đó, cần có sự kết hợp đồng bộ giữa các loại quy hoạch (quy hoạch ngành, quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị, quy hoạch khu kinh tế); quy hoạch phải có căn cứ xác đáng; phải công khai và coi trọng ý kiến của nhân dân và các nhà khoa học để nâng cao hiệu qur công tác quy hoạch. Yêu cầu tất cả các dự án phải năm trong quy hoạch được duyệt mới được phép chuẩn bị đầu tư; kiên quyết không cần đầu tư những dự án ngoài quy hoạch, phá vỡ quy hoạch, bất chấp quy hoạch khi triển khai, thực hiện các dự án đầu tư công.
Đối với công tác lập kế hoạch phải đảm bảo tuân thủ theo quy luật tại Luật Đầu tư công, Luật NSNN; theo đúng nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ. Đổi mới công tác bố trí vốn theo nguyên tắc tập trung, khắc phục tình trạng dàn trải, dở dang để nâng cao hiệu quả nguồn vốn NSNN. Trong khi nguồn voond NSNN cho đầu tư có hạn, phải thực hiện bố trí vần theo thứ tự ưu tiên (xử lý nợ đọng, bố trí vốn đối ứng dự án ODA các dự án thực hiện hình thức PPP); kiên quyết không bố trí vốn đối với các dự án phát sinh nợ đọng sau 31/12/2014 theo đúng quy định của Chính phủ. Đối với các công trình khởi công mới, chỉ tập trung bố trí các dự án quan trọng, cấp bách, dự án thực sự có ý nghĩa quan trọng, có sức lan tỏa đối với phát triển kinh tế xã hội của địa phương.
- Về công tác chủ trương đầu tư, quyết định dự án: Cần thay đổi nhận thức, quan điểm về đầu tư công; về dài hạn cần giảm bớt đầu tư công, tăng đầu tư công từ các nguồn vốn ngoài ngân sách, xã hội hóa đầu tư. Tập trung đầu tư vào các dự án lớn, quan trọng có tầm ảnh hưởng trực tiếp đến kế hoạch và chiến lược phát triển kinh tế xã hội của địa phương, kiên quyết từ chối các dự án đầu tư không rõ mục đích, không cân đối với nguồn lực, không xác định được phân kỳ đầu tư cho phù hợp làm lãng phí nguồn lực.
Thực hiện nghiêm tức quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư theo quy định tại Luật Đầu tư công và Nghị định 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn một số nội dung của Luật Đầu tư công. Trước khi quyết định đầu tư cần chú trọng khâu điều tra, khảo sát nhất là những ảnh hưởng và tác động của dự án đối với môi trường và xã hội; phân tích kỹ lưỡng làm rõ tính hiệu quả của dự án, nhu cầu đầu tư dự án; lựa chọn địa điểm đầu tư phù hợp; xác định chính xác nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn… từ đó có các quyết định đầu tư đúng đắn đảm bảo hiệu quả trong cả quá trình đầu tư và hiệu quả sau khi hoàn thành đi vào khai thác, sử dụng. Cần xây dựng bộ tiêu chí cụ thể để phân tích, lựa chọn dự án đầu tư, hạn chế đầu tư dàn trải thiếu trọng điểm (theo lĩnh vực, yêu cầu đầu tư, sự tác động với phát triển kinh tế xã hội của địa phương); ưu tiên đầu tư các công trình trọng điểm, công trình cấp bách, công trình phát huy được lợi thế so sánh của địa phương; kiên quyết loại bỏ các dự án đầu tư nếu xét thấy không có hiệu quả, không phù hợp với các tiêu chí mới hay ảnh hưởng xấu đến môi trường và xã hội (không rõ mục đích, không xác định được nguồn lực). Ngoài ra, cần tăng