5. Kết cấu của luận văn
4.3.1. Đối với chính phủ
a. Về hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý vốn đầu tư công
Rà soát hệ thống các văn bản pháp luật của nhà nước về quản lý đầu tư công (Luật Đầu tư công, các Nghị định hướng dẫn Luật Đầu tư công) để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, đảm bảo yêu cầu quản lý và thực tế thực hiện. Cụ thể:
- Cần cụ thể hóa khái niệm chủ trương đầu tư (thay vì khái niệm báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư như hiện nay); không nên quy định phê duyệt chủ trương đầu tư đối với các dự án quy mô nhỏ (dưới 5 tỷ đồng) và các dự án, công trình thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia (Nông thôn mới, giảm nghèo bền vững mà trong cơ cấu có đóng góp, tham gia của người dân và
cộng đồng); các dự án thuộc nguồn vốn dự phòng ngân sách, vượt NSNN. Đổi mới các dự án quy mô nhỏ và các dự án quy mô nhỏ thuộc các chương trình MTQG nên tổng hợp để phê duyệt chung chủ trương đầu tư (không phê duyệt từng dự án, công trình);
- Sửa đổi quy trình lập, thẩm định, phê duyệt và giao kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm theo hướng đơn giản về thủ tục; đẩy mạnh phân cấp, giao quyền cho các bộ, ngành, địa phương; riêng đối với các dự án thuộc nguồn vốn cân đối ngân sách địa phương, nên ủy quyền cho thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Sửa đổi các quy định chưa phù hợp, khó thực hiện như: dự án bố trí trong kế hoạch hằng năm phải xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn; thẩm định nguồn vốn khi đã bố trí mức đầu tư…
- Không nên quy định kéo dài thời gian thanh toán kế hoạch đầu tư hằng năm như hiện nay để hạn chế tâm lý ỷ lại của các cấp thẩm quyền trong thực hiện kế hoạch. Sửa đổi, bổ sung quy trình thủ tục kéo dài và điều chỉnh kế hoạch hằng năm theo hướng giao các bộ, ngành, địa phương tự chịu trách nhiệm rà soát, xác định, quyết định, sau đó báo cáo Bộ Kế hoạch và Bộ Tài chính biết để tổng hợp, theo dõi (dự án cần thiết kéo dài; điều chỉnh dự án không thực hiện, thực hiện chậm tiến độ sang dự án hoàn thành đúng và vượt tiến độ). Thực hiện như vậy một mặt giảm được các hồ sơ thủ tục và thời gian nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng vốn.
- Sửa đổi, bổ sung quy định điều kiện được bố trí vốn kế hoạch đầu tư công hằng năm cho phù hợp với thực tế và phù hợp với Luật NSNN 2015. Đối với các dự án khởi công mới thuộc các Chương trình MTQG, dự án thuộc nguồn vốn dự phòng ngân sách và tăng thu ngân sách không nhất thiết phải phê duyệt đến 31/10 năm trước năm kế hoạch. Vì theo quy định nguồn dự phòng NSNN, vượt thu NSNN được sử dụng cho các dự án phục vụ cho các nhiệm vụ chi đột xuất, cấp bách trong năm kế hoạch (theo Điều 10 Luật NSNN năm 2015: chi phòng, chống khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn,
nhiệm vụ quan trọng về an ninh, quốc phòng và các nhiệm vụ cấp bách phát sinh ngoài dự toán). Như vậy các nguồn này chưa thể xác định rõ khi lấp kế hoạch trung hạn và hằng năm (thông thường xác định vào cuối năm kế hoạch; nguồn vượt thu xác định vào năm sau).
b. Về hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý hoạt động đầu tư và xây dựng
Bổ sung, sửa đổi để hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng. Tăng cường tính hiệu quả, hiệu lực trong các văn bản hướng dẫn các hoạt động đầu tư và xây dựng (hướng dẫn cụ thể, sát và phù hợp với thực tế); khắc phục được các hạn chế về chồng chéo trong hướng dẫn, chậm hướng dẫn không rõ, cùng một nọi dung nhưng quy định rải rác tại nhiều văn bản…
- Về quản lý dự án đầu tư xây dựng:
Nghiên cứu, bổ sung một số nội dung chưa quy định hay quy định chưa rõ tại Nghị định 59/2105/NĐ-CP về quản lý dự án dự án đầu tư xây dựng: bổ sung quy định hình thức tổ chức quản lý dự án đối với Ban quản lý khu Kinh tế, Ban quản lý khu Công nghiệp; đối với dự án do cấp xã làm chủ đầu tư (bao gồm cả các dự án do xã quyết định đầu tư và dự án nguồn vốn cấp trên giao xã làm chủ đầu tư) nên quy định nâng tổng mức đầu tư mà xã được phép quản lý (thay vì dưới 02 tỷ đồng như hiện nay), ngoài ra cần quy định cho phép cấp xã được phép thuê tư vấn quản lý dự án thay vì phải ký hợp đồng với ban quản lý cấp huyện (quy định tại khoản 5 Điều 17 Nghị định 59/2015/NĐ-CP).
Bổ sung, sửa đổi một số nội dung về quy trình thẩm định, phê duyệt dự án; thẩm định, phê duyệt thiết kế dự toán cho phù hợp; giảm bớt các thủ tục và thời gian thẩm định để đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án. Về thẩm định dự án, cần quy định rõ cơ quan chủ trì tổng hợp kết hợp thẩm định trình phê duyệt dự án còn chồng chéo giữa Nghị định 136/NĐ-CP (khoản c, điểm 2, Điều 31) và Luật Xây dựng (điểm 8, Điều 57); hạn chế một dự án chủ đầu tư phải đến nhiều cơ quan thẩm định; nên quy định cho phép sở quản lý chuyên
ngành, sở xây dựng được giới thiệu đơn vị tư vấn đủ năng lực (chịu trách nhiệm về quyết định của mình) để chủ đầu tư ký hợp đồng thẩm định thiết kế cơ sở trong trường hợp sở không đáp ứng yêu cầu (thiếu người; số dự án yêu cầu thẩm định cùng thời điểm lớn). Ngoài ra cần quy định phân cấp thẩm quyền thẩm định, phê duyệt dự án, phê duyệt thiết kế dự toán cho các Ban quản lý khu Kinh tế, Ban quản lý khu Công nghiệp cho phù hợp với thực tế (đối với các dựu án được phân cấp quyết định đầu tư).
Về quy trình thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh thiết kế dự toán: Cần quy định rõ thẩm quyền phê duyệt thiết kế dự toán từng nguồn vốn đã quy định tại Luật Đầu tư công (vốn NSNN, TPCP, Trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA…). Đẩy mạnh phân cấp cho chủ đầu tư phê duyệt thiết kế dự toán các dự án thuộc nguồn vốn NSNN (các công trình có kỹ thuật đơn giản, công trình quy mô nhỏ có tổng mức đầu tư dưới 15 tỷ đồng) để giảm bớt thời gian, thủ tục và tạo chủ động cho chủ đầu tư trong triển khai thực hiện.
- Về quản lý chi phí dự án đầu tư: Rà soát, bổ sung một số nội dung chưa quy định hay quy định chưa rõ trong quản lý chi phí dự án đầu tư tại Nghị định 32/2015/NĐ-CP: thẩm quyền phê duyệt dự toán chuẩn bị đầu tư (nên quy định cơ quan được giao nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư phê duyệt); hướng dẫn cụ thể các trường hợp được phép điều chỉnh dự toán (như thế nào là thay đổi, bổ sung thiết kế nhưng không trái với thiết kế cơ sở); phương pháp quản lý chi phí khác trong gói thầu xây dưng; có cơ chế kiểm soát chặt chẽ đối với chính sách điều chỉnh dự toán do thay đổi chính sách, chế độ của nhà nước (bù giá nhân công, máy thi công) đối với nhà thầu tư nhân (hợp đồng theo thời vụ)… Ngoài ra, để nâng cao hiệu quả trong quản lý chi phí đầu tư cần quy định trách nhiệm của các cơ quan thẩm quyền trong kiểm tra, giám sát chủ đầu tư; quy định rõ chế tài xử lý trong trường hợp chủ đầu tư thiếu tinh thần trách nhiệm, quản lý kém hiệu quả và gây thất thoát, lãng phí vốn đầu tư của nhà nước.
- Về quản lý công tác lựa chọn nhà thầu, quản lý hợp đồng: Bổ sung sửa đổi một số nội dung trong Luật đấu thầu và Nghị định 63/2014/NĐ-CP cho phù hợp với thực tế. Các gói thầu xây lắp quy mô nhỏ (dưới 20 tỷ đồng) nếu chưa xác định chính xác khối lượng, số lượng và thời gian thực hiện nên áp dụng hình thức theo đơn giá cố định về hình thức giá hợp đồng trong các gói thầu xây dựng: nên quy định hình thức hợp đồng theo đơn giá cố định là cơ bản trong các gói thầu xây dựng (khối lượng theo thực tế; đơn giá cố định trong cả thời gian thực hiện hợp đồng); hợp đồng trọn gói chỉ áp dụng đối với các gói thầu xây lắp khi đã xác định được chính xác khối lượng, đơn giá và thời gian hoàn thành tại thời điểm đấu thầu và áp dụng đối với các gói thầu tư vấn xây dựng.
Về quản lý hợp đồng: Cần hướng dẫn cụ thể, đầy đủ một số nội dung trong quản lý hợp đồng xây dựng: nội dung, phạm vi và phương pháp điều chỉnh hợp đồng; quy định về tạm ứng vốn theo hợp đồng; phương pháp và trách nhiệm tính toán trong trường hợp tạm ứng hợp đồng lớn hơn mức tối thiểu; quy định mức tạm ứng và thu ứng từng lần thanh toán (theo giá trị tuyệt đối hay theo tỷ lệ %). Đối với tạm ứng các gói thầu xây lắp, cần quy định trước tạm ứng chủ đầu tư phải có văn bản hoàn thành bàn giao GPMB (có thể theo giai đoạn, phù hợp tiến độ thực hiện gói thầu); mức tạm ứng tối đa là 50% giá trị hợp đồng, mức vốn tạm ứng từng lần do chủ đầu tư quyết định sau khi thỏa thuận với nhà thầu và phù hợp với từng loại công trình (giao thông, thủy lợi, xây dựng dân dụng…) và theo tiến độ thực hiện. Quy trình như vậy sẽ phù hợp với thực tế thực hiện, tiến độ quản lý gói thầu; hạn chế tình trạng vốn tạm ứng nhưng chưa sử dụng (chưa có nhu cầu sử dụng; chưa có mặt bằng để thi công…) để nâng cao hiệu quả quản lý hợp đồng, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công.
c. Hoàn thiện về cơ chế quản lý tài chính
- Về cơ chế quản lý, thanh toán vốn đầu tư qua KBNN
+ Hoàn thiện hồ sơ thủ tục gửi KBNN làm căn cứ kiểm soát: Rà soát để sửa đổi, bổ sung các quy định về hồ sơ thủ tục gửi KBNN làm căn cứ kiểm soát, đảm bảo cải cách thủ tục hành chính nhưng đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật về Đầu tư công và xây dựng (điều 12 Luật NSNN 2015). Xem xét để loại bỏ một số hồ sơ: thuyết minh dự án, phương án GPMB (chỉ cần quyết định phê duyệt dự án, kèm bảng tổng hợp các chi phí đầu tư; đối với GPMB chỉ cần quyết định phê duyệt phương án, dự toán kèm dự toán đền bù); đối với thanh toán khi đã phê duyệt quyết toán chỉ cần quyết định phê duyệt quyết toán cảu cấp thẩm quyền (không cần báo cáo quyết toán vì trong quyết định duyệt đã bao gồm tình hình công nợ). Đồng thời cần bổ sung thêm một số hồ sơ như: văn bản phê duyệt chủ trương đầu tư, văn bản nghiệm thu (nghiệm thu hoàn thành hoặc hạng mục hoàn thành), văn bản bàn giao GPMB (trước khi tạm ứng xây lắp); bảng tổng hợp dự toán công trình. Rà soát để sửa đổi, bổ sung các mẫu biểu quy định tại thông tư 08/2016/TT- BTC, trong đó cần bổ sung Bảng xác định giá trị khối lượng hoàn thành đề nghị thanh toán trong trường hợp áp dụng hình thức trọn gói (thanh toán theo tỷ lệ %); Bảng xác định giá trị khối lượng hoàn thành trong trường hợp phát sinh, điều chỉnh đơn giá (nhân công, máy thi công)…
+ Quy định rõ hồ sơ và nội dung, thẩm quyền kiểm soát đối vứi chi phí dự phòng (trường hợp hợp đồng trọn gói và hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh); chi phí khác trong chi phí xây dựng công trình. Đối với các khoản phát sinh ngoài hợp đồng, cần quy định cụ thể hồ sơ làm căn cứ kiểm soát (dự toán bổ sung kèm quyết định phê duyệt; hợp đồng bổ sung…). Đối với các điều khoản tạm ứng, thanh toán cần quy định cụ thể phương pháp thỏa thuận trong hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu về mức tạm ứng, thời điểm tạm ứng, số lần thanh toán, thời điểm thanh toán (quy định như thế nào là cụ thể và chủ đầu tư và nhà thầu rất khó xác định khi gói thầu chưa thực hiện)…Đối
với thu hồi tạm ứng, cần quy định rõ mức thu hồi tạm ứng từng lần (chẳng hạn tối thiếu là 10% giá trị từng lần thanh toán để tránh thu ứng theo chiếu lệ); trường hợp thanh toán giá trị khối lượng hoàn thành theo hợp đồng gần 80% giá trị hợp đồng nhưng vẫn còn dư ứng, cần bổ sung văn bản cam kết của chủ đầu tư về thu hồi hết khi thanh toán lần tiếp theo…
+ Quy định rõ nội dung kiểm soát, thẩm quyền và trách nhiện của Kho bạc trong kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư công (kiểm soát những nội dung gì: tính đầy đủ của hồ sơ, tính pháp ký của hồ sơ…); quy định rõ nội dung và vai trò của KBNN trong kiểm tra chủ đầu tư (thời điểm kiểm tra, nội dung kiểm tra, trách nhiệm…); nên quy định bước kiểm tra của KBNN về sử dụng vốn tạm ứng.
+ Sửa đổi, bổ sung cơ chế quản lý nguồn vốn ODA và vốn vay của nhà tài trợ cho phù hợp với Luật Đầu tư công và Luật NSNN 2015. Nên quy định các Ban quản lý mở tài khoản KBNN các cấp (thay vì mở tại ngân hàng giao dịch thương mại như hiện nay) để một mặt tạo điều kiện thuận lợi cho chủ đầu tư trong giao dịch thanh toán (chỉ đến KBNN giao dịch; đỡ các bước rút vốn lòng vòng, góp phần chuyển tiền nhanh, kịp thời), mặt khác góp phần quản lý hiệu quả của KBNN (số liệu chính xác, khớp đúng giữa kế hoạch và thực hiện); thực hiện quản lý kế hoạch trung hạn và hằng năm theo đúng quy định tại Luật Đầu tư), quản lý kế hoạch trên hệ thống Tabmis để đảm bảo hiệu quả.
- Về cơ chế quản lý dự án: Sửa đổi, bổ sung Thông tư 05/2014/TT-BTC cho phù hợp: nêu rõ tiêu chí để xác định ban quản lý theo nhóm; áp dụng cơ chế tự chủ đối với cả ban quản lý dự án nhóm I và nhóm II; phát huy vai trò trách nhiệm của cơ quan tài chính các cấp trong thẩm tra và phê duyệt quyết toán ban quản lý dự án (trước khi phê duyệt dự toán phải được cơ quan tài chính thẩm tra)… Từ đó tạo bình đẳng trong quản lý, sử dụng chi phí giữa ban nhóm I và nhóm II; hạn chế tùy tiện trong chi tiêu (chi không đúng mục đích và đối tượng quy định; chỉ thu nhập tăng thêm khi chưa xác định được mức tiết kiệm chi hay chi thu nhập tăng thêm khi chưa hoàn thành các nhiệm cụ khác theo năm kế hoạch…).
- Về quản lý cam kết chi: Hoàn thiện cơ chế quản lý cam kết chi để nâng cao vai trò hiệu quả trong quản lý ngân sách, nâng cao kỷ luật kỷ cương trong quản lý tài chính của chủ đầu tư, góp phần nâng cao hiệu quả dự báo dòng tiền của KBNN. Nâng cấp Tabmis để các đơn vị dự toán, chủ đầu tư có thể tham gia giao diện để nâng cao hiệu quả quản lý (nhập dự toán vào Tabmis; theo dõi dự toán và quản lý hợp đồng trên Tabmis; quản lý kế hoạch trung hạn…). Sửa đổi, bổ sung cơ chế quản lý cam kết chi, khắc phục các quy định không phù hợp như: quy định cam kết chi đối với hợp đồng chỉ thanh toán 01 lần; chủ đầu tư phải gửi cam kết chi khi chưa được thông báo kế hoạch và cơ quan tài chính chưa nhập dự toán…bên cạnh đó cần quy định rõ hồ sơ làm căn cứ nhập dự toán vào Tabmis của cơ quan tài chính; thời gian tối đa cơ quan tài chính phải nhập dự toán khi nhận được kế hoạch vốn; quy định trách nhiệm và chế tài xử lý nếu chậm dự toán; xem xét đưa vào quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với các cơ quan, đơn vị nếu chậm nhập dự toán vào Tabmis; bổ sung hình thức xử lý vi phạm đối với chủ đầu tư nếu chậm thanh toán cho nhà thầu (quá 7 ngày làm việc).