2.2.1. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới
2.2.1.1. Tình hình quản lý và sử dụng đất bãi bồi ven sông tại Trung Quốc
Trung Quốc có trên 1.500 con sông với diện tích lưu vực trên 1.000km2. Các dòng sông đổ ra biển có diện tích lưu vực chiếm khoảng 64% tổng diện tích đất đai Trung Quốc (Trường Giang, Hoàng Hà, Hắc Long Giang, Châu Giang, Liêu Hà, Hải Hà, Tây Tạng, Tân Cương). Các dòng sông nội địa còn lại có diện tích lưu vực chiếm khoảng 36% tổng diện tích đất đai Trung Quốc. Đất đai khu vực ven sông của Trung Quốc vì thế chiếm diện tích khá lớn và đang được khai thác sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau cả nông nghiệp và phi nông nghiệp.
Để quản lý và sử dụng đất BBVS, Trung Quốc đã ban hành các Luật liên quan. Luật Quản lý đất đai năm 1986 (sửa đổi lần thứ nhất vào năm 1998 và sửa đổi lần thứ 2 vào năm 2004). Trong điều 23, điều 39 liên quan đến khai thác, sử dụng đất bãi ven sông, cụ thể như sau:
Điều 23: Quy định về quy hoạch tổng thể sử dụng đất đai ven sông hồ phải phù hợp với quy hoạch tổng thể về phát triển và quản lý dòng chảy sông hồ, sử dụng hồ chứa nước, ngăn lũ…
Điều 39: Đất chưa sử dụng được thu hồi trên cơ sở xác nhận và đánh giá khoa học… được xác định trong kế hoạch tổng thể sử dụng đất và hợp pháp. Cấm đòi lại đất canh tác bằng cách phá hủy rừng hoặc đồng cỏ; đòi lại đất từ các hồ và xâm lấn sang các vùng đất triều phẳng của sông…
Để quản lý đất BBVS, nhiều địa phương đã ban hành các quy định liên quan như: Kế hoạch phát triển và cải cách đồng bằng Châu Giang (2008-2020).
Quy hoạch tổng thể phát triển khu vực, trong đó có phân bổ, sử dụng đất đai một cách tiết kiệm, hiệu quả. Quy định về tối ưu hoá bố cục chức năng khu vực phía đông bờ biển sông Châu Giang (UBND tỉnh Châu Giang, 2007).
Quy hoạch tổng thể phát triển lưu vực sông Hán Giang tỉnh Hồ Bắc giai đoạn 2011-2020. Đẩy mạnh xây dựng đất nông nghiệp ven sông có năng suất cao, giữ gìn và bảo vệ đất canh tác, cải thiện các yếu tố đất đai, khí hậu và môi trường canh tác, nâng cao năng suất đất, sử dụng tài nguyên hợp lý. Tích cực khắc phục xử lý ô nhiễm đất, cải tạo từ đất bón phân sang ruộng bậc thang, khắc phục đất xói mòn, cải thiện cơ cấu sử dụng đất. Phát triển vùng đầm lầy, kè để tăng diện tích và hiệu quả đất. Đẩy nhanh việc chuyển đổi các lĩnh vực năng suất thấp, nâng cao năng suất đất trồng trọt. Cải thiện môi trường sinh thái đất nông nghiệp, đảm bảo hiệu quả sản xuất nông nghiệp. Hoàn thiện cơ chế sử dụng đất, hợp lý, phân bổ hiệu quả nguồn lực đất đai (UBND tỉnh Hồ Bắc, 2005).
Quy hoạch tổng thể sử dụng đất tỉnh Giang Tô (2006-2020). Trên cơ sở phân tích tình hình sử dụng đất đai trong toàn tỉnh, xây dựng chiến lược sử dụng đất, quy định mục tiêu phân bổ các loại đất, trong đó có đất BBVS, ven biển. Chú trọng bảo vệ và sử dụng hợp lý đất nông nghiệp, điều chỉnh bố cục và cấu trúc đất nông nghiệp. Tập trung bảo vệ đất nông nghiệp chất lượng cao ở bình nguyên Lý Hạ Hà, Hoàng Hoài, Giang Hoài, Thái Hồ... Cải thiện hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, cấp đất xây dựng thuỷ lợi, phát triển các dựán cải tạo đất. Mô hình sử dụng đất dọc theo sông và xung quanh hồ tập trung vào sử dụng tiết kiệm nước nhằm nâng cao lợi ích sinh thái và kinh tế từ sử dụng tài nguyên nước, tăng cường bảo vệ và chủ động tạo ra một khu rừng bảo tồn nguồn nước, bảo vệ rừng, sông, hồ, xây dựng và bảo vệ đất ngập nước, tăng cường công tác quản lý các vùng biển và sông hồ được bảo vệ (UBND tỉnh Giang Tô, 2005).
Ngoài Luật và các quy định nêu trên để điều chỉnh các quan hệ liên quan đến quản lý, sử dụng đất bãi bồi, Trung quốc còn ban hành các luật khác liên quan như: Luật Bảo vệ Môi trường, Luật Đê điều…
Cũng như nhiều quốc gia ở Châu Á do điều kiện dân số đông (có trên 1,36 tỷ người năm 2012), nên đối với Trung Quốc nguồn lực đất đai, trong đó có đất BBVS là vô cùng quan trọng. Do vậy quan điểm của Trung Quốc là tận dụng và khai thác đối đa đất BBVS để sản xuất, kinh doanh (bởi đây là vùng đất màu mỡ, dễ canh tác, vị trí thuận lợi, chi phí vật tư thấp…) nhất là các con sông lớn, gần
các khu vực đô thị, có bãi bồi rộng nhằm đem lại hiệu quả kinh tế (Kế hoạch phát triển và cải cách đồng bằng Châu Giang, giai đoạn 2008-2020). Tuy nhiên, do việc khai thác, sử dụng quá mức, không kiểm soát việc sử dụng các đầu vào cho sản xuất như phân hóa học, thuốc bảo vệ thực vật; rác thải, bao bì và dư lượng chất hóa học độc hại bị rửa trôi và xả thẳng xuống lòng sông, gây ô nhiễm trực tiếp đến nguồn nước… Tác động của thực trạng này là đã và đang tạo ra những hậu quả nặng nề, đòi hỏi Trung Quốc cần phải có giải pháp đủ mạnh để giải quyết cả hiện tại và trong tương lai.
2.2.1.2. Kinh nghiệm quản lý đất bãi bồi ven sông ở Phi – Lip-Pin
Theo Olivier (2008), Phi-lip-pin là quốc gia năm trong khu vực Đông Nam châu Á, có diện tích khoảng 300 nghìn km2. Để duy trì, cải thiện được lợi ích và cuối cùng là gia tăng lợi nhuận mà con người lấy từ tài nguyên vùng ven sông, từ năm 1984 Phi-lip-pin đã triển khai các chương trình, dự án quan trọng về quản lý vùng ven sông. Trong đó định hướng cho tiến trình quản lý ven sông được xây dựng với mục tiêu, nhiệm vụ, nội dung cụ thể có sự phân công trong quản lý thực hiện cho từng Bộ, ngành, các cơ quan và địa phương.
Công tác đánh giá vạch ranh giới, quản lý và phân tích thông tin cho quy hoạch, kiểm tra và đánh giá của quản lý đất ven sông. Nói chung, quy trình quản lý đất ven sông là sự phối hợp giữa các lĩnh vực khác nhau, giữa chính quyền địa phương các cấp theo thứ tự: xã, huyện, tỉnh, các tổ chức cộng đồng, Bộ TN&MT, Cục nghề cá và các nguồn lợi thủy sản, Bộ Nội vụ, Bộ Khoa học Kỹ thuật, Bộ Giao thông vận tải, Hội đồng nghiên cứu và phát triển sông, biển Phi-lip-pin, các tổ chức phi chính phủ, cơ quan nghiên cứu, các cá nhân (trong nước,quốc tế).
Quản lý bền vững thông qua phối hợp đa lĩnh vực và liên ngành: Các vùng ven sông có các vấn đề phức tạp về quản lý yêu cầu có sự sắp xếp và kế hoạch đa lĩnh vực. Các vùng có phát triển công nghiệp, du lịch yêu cầu các kế hoạch có sự tham gia của các cơ quan quốc gia, tổ chức. Các kế hoạch phải thể hiện những tiêu chuẩn kinh tế để ước tính lợi nhuận và thu nhập từ tài nguyên ven sông.
Tất cả các vùng quy hoạch đa lĩnh vực và chính quyền yêu cầu sự thiết lập và kiểm tra thông tin vạch ranh giới và các cơ sở dữ liệu để đo đạc hiệu quả các hoạt động quản lý. Tất cả các hoạt động triển khai quản lý ven sông, ven biển chỉ có thể thành công nếu các kết quả quan trắc được kiểm tra tương phản với thông tin vạch ranh giới. Do quản lý thông tin không phải lúc nào cũng được làm hiệu
quả bởi các cơ quan chính quyền, nên các cơ quan phi chính phủ có thể hỗ trợ chức năng quan trọng này.
Liên quan đến vấn đề sử dụng, hệ sinh thái sông ở Phi-lip-pin đang đứng trước sự đe dọa lớn từ các hoạt động của con người. Những vùng đất bãi ở Phi- lip-pin đã và đang bị thoái hóa do hoạt động của con người. Những khu rừng ngập mặn cửa sông đang suy giảm với tốc độ 2.000 ha/năm. Đánh bắt thủy sản đã giảm sút từ năm 1991 do các nguồn lợi thủy sản ngày càng trở nên khan hiếm bởi tác động của 2 nhân tố: (i) Sự ô nhiễm của các hoạt động canh tác trên bờ làm hủy hoại hệ thống thủy sinh dưới lòng sông và (ii) Sự khai thác không kiểm soát của người dân đối với các nguồn lợi thủy sản tự nhiên.
Hệ thống sinh thái đất ven sông và khả năng tự nhiên để sản xuất của đất ven sông ở Phi-lip-pin đang bị khai thác quá mức là do 4 nhóm nguyên nhân chủ yếu sau đây: (i) Sự gia tăng dân số và đói nghèo: Phi-lip-pin có trên 60% dân số sống tập trung tại ven sông, ven biển tạo nên sức ép lớn trong sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường. Sự gia tăng dân số nhanh kéo theo chất lượng của cuộc sống và môi trường giảm sút ảnh hưởng trực tiếp đối với tầng lớp có thu nhập thấp sống ở vùng ven sông. (ii) Phát triển nuôi trồng thủy sản: Phi-lip-pin chuyển đổi các hệ sinh thái mà chủ yếu là phòng hộ thành các đầm nuôi trồng thủy sản. Nuôi trồng thủy sản dẫn đến rất nhiều loại ô nhiễm khác nhau, hệ thống các nông trại sử dụng phân bón, thức ăn và các chất hóa học; chúng có hại cho chất lượng nước vùng ven sông, ngư trường tự nhiên và sức khỏe của con người. (iii) Việc lấn sông để mở rộng quỹ đất phát triển đô thị: Quá trình này dẫn đến sự chuyển đổi môi trường sống của các vùng cửa sông và các rừng đước thành các mục đích sử dụng khác. Thêm quỹ đất để mở rộng và phát triển đô thị, song chúng cũng gây ra những tổn thất to lớn về môi trường sống như: Sự mất mát lâu dài của môi trường sống tự nhiên và chức năng sinh thái; sự ô nhiễm đáng kể trong các dạng bùn lắng mà có thể trải rộng ra một diện tích lớn và kéo dài rất nhiều năm sau khi các công trình xây dựng được hoàn thành; Rủi ro tiềm tàng của sụt lún và lũ lụt. (iv) Phát triển du lịch: Các hoạt động có liên quan đến du lịch ở ven sông đang trở nên phổ biến ở Phi-lip-pin. Những vùng ven sông và những nguồn tài nguyên của chúng là một trong những điều cơ bản cho du lịch. Sự thiếu quy hoạch trong rất nhiều lĩnh vực của du lịch là một yếu tố chính đang gây ra rất nhiều vấn đề bức xúc; mặc dù có sự quan tâm của các nhà tổ chức du lịch để duy trì chất lượng môi trường nhằm thu hút tất cả khách du lịch đến,
nhưng cũng có rất nhiều vấn đề chưa được kiểm soát, tác động xấu đến tài nguyên và môi trường ven sông (Olivier, 2008),
2.2.2. Kinh nghiệm của Việt Nam
Đối với Việt Nam, quan điểm quản lý về đất đai, trong đó có đất BBVS được thể hiện khá cụ thể tại Nghị quyết 26-NQ/TW ngày 12/3/2003 của BCHTW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, cụ thể như sau:
Trước hết, đất đai nói chung và đất BBVS nói riêng thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn theo quy định của pháp luật. Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã được Nhà nước giao cho cá nhân, tổ chức sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai.
Đất đai, trong đó có đất BBVS là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn vốn to lớn của đất nước; quyền sử dụng đất là hàng hoá đặc biệt (Quốc hội, 1993). Chính sách đất đai phải chú ý đầy đủ tới các mặt kinh tế, chính trị, xã hội; bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, người đầu tư và người sử dụng đất, trong đó cần chú trọng đúng mức lợi ích của Nhà nước, của xã hội. Tăng cường trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi thành viên trong xã hội đối với việc quản lý và sử dụng đất.
Khai thác, sử dụng đất đai nói chung, đất BBVS nói riêng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả, phát huy tối đa tiềm năng, nguồn lực về đất; đầu tư mở rộng diện tích, nâng cao chất lượng và bảo vệ đất canh tác nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực quốc gia và môi trường sinh thái theo quy hoạch, kế hoạch của Nhà nước.
Đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai phù hợp với đường lối phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Chủ động phát triển vững chắc thị trường bất động sản (trọng tâm là tại các đô thị) có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước, với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, trong đó kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo; không tách rời thị trường quyền sử dụng đất và các tài sản gắn liền với đất; chống đầu cơ đất đai.
Kiên quyết lập lại trật tự trong quản lý, sử dụng đất đai theo luật pháp. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và quản lý của Nhà nước, phát huy vai trò của Mặt
trận Tổ quốc, Hội Nông dân Việt Nam, các đoàn thể nhân dân và toàn dân trong thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai. Bảo đảm sự quản lý nhà nước thống nhất của Trung ương, đồng thời phân cấp cho địa phương, có chế tài nghiêm trong thực thi chính sách, pháp luật đất đai.
2.2.2.1. Kinh nghiệm quản lý đất bãi bồi ven sông huyện Đan Phượng
Huyện Đan Phượng là một trong những huyện của Hà Nội có diện tích đất bãi bồi rất lớn, nhưng thực tế phần đất chưa đưa vào sử dụng và bỏ hoang nhiều do khó canh tác, ngập nước,….Bên cạnh đó, công tác quản lý còn nhiều bất cập, đòi hỏi những giải pháp cụ thể, thiết thực hơn nhằm khai thác hiệu quả phần diện tích đất này. Diện tích đất bãi bồi của huyện nằm ở giữa sông, một phần bị sạt lở do ảnh hưởng của dòng chảy, phần bị ngập nước trong mùa mưa lũ nên công tác quản lý, sử dụng gặp nhiều khó khăn.
Những khu đất thuận lợi cho canh tác được UBND các xã sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, hoặc nuôi trồng thủy sản theo hình thức đấu giá, nhận thầu. Phần đất canh tác bếp bênh, nhiều địa phương giao thầu đến hộ gia đình, chủ yếu để trông nom, tránh xảy ra vi phạm, lấn chiếm,…Tuy nhiên, do công tác quản lý chưa chặt chẽ nên có tình trạng một số hộ gia đình, doanh nghiệp đã tự ý sử dụng đất không đúng mục đích, biến đất bãi ven sông thành nơi tập kết, trung chuyển vật liệu xây dựng, xây dựng các công trình không phép,….Mặc dù UBND cấp xã đã thực hiện thanh lý hợp đồng, UBND cấp huyện ra quyết định sử phạt vi phạm, yêu cầu tự giải tỏa, nhưng thực tế, các chủ bến bãi, công trình không phép vẫn không chịu bàn giao đất, tiếp tục sử dụng trái phép.
Không chỉ khó khăn trong công tác quản lý, nhiều diện tích đất bãi bồi ven sông không có hệ thống thủy lợi và điều kiện thổ nhưỡng của đất, tỷ lệ đất pha cát chiếm chủ yếu nên rất khó canh tác. Nhiều nơi đất bị ngập trong mùa mưa lũ, để hoang, các địa phương chưa giao cho cá nhân nào sử dụng. Thậm chí, có nơi đất bãi bồi trong tình trạng biến hóa, thay đổi khó lường do ảnh hưởng của dòng chảy.
Một vấn đề đáng quan tâm nữa là do thời hạn thuê đất ngắn nên nhiều cá nhân tổ chức chưa dám mạnh dạn đầu tư phát triển kinh tế lâu dài. Để thực hiện tốt công tác quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven sông nằm trong quy hoạch bãi tập kết, trung chuyển vật liệu xây dựng các địa phương đang hướng dẫn, yêu cầu chủ sử dụng bến bãi liên hệ các sở, ban ngành chức năng để lập hồ sơ, xin thuê đất