Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.1. Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư xdcb từ nsnn của kbnn tỉnh
4.1.1. Kiểm soát hồ sơ pháp lý
4.1.1.1. Tổ chức bộ máy kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của KBNN tỉnh Bắc Giang
Thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN, KBNN Bắc Giang tổ chức phân công nhiệm vụ như sau (bảng 4.1).
Bảng 4.1. Đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB của KBNN tỉnh Bắc Giang
Đơn vị tính: Người Số TT ĐỊA BÀN CÔNG TÁC Số lượng Trình độ CMNV Ghi chú Thạc sỹ Đại học
01 Phòng Kiểm soát chi NSNN 11 3 8
02 Phòng Giao dịch (Ngân sách TP) 2 2 03 KBNN Sơn Động 1 1 04 KBNN Lục Ngạn 1 1 05 KBNN Lục Nam 1 1 06 KBNN Lạng Giang 1 1 07 KBNN Yên Thế 1 1 08 KBNN Tân Yên 1 1 09 KBNN Hiệp Hòa 1 1 10 KBNN Việt Yên 1 1 11 KBNN Yên Dũng 1 1 Tổng cộng 22 3 19 Nguồn: KBNN tỉnh Bắc Giang (2016) - Tại KBNN tỉnh, Phòng Kiểm soát chi NSNN có 11 cán bộ, thực hiện kiểm soát chi đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn ngân sách trung ương, các dự án do UBND tỉnh quyết định đầu tư được đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách tỉnh, nguồn vốn TPCP.
- Tại KBNN huyện, tổ Tổng hợp có 01 cán bộ, thực hiện kiểm soát chi nguồn vốn ngân sách huyện, xã và các nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên như vốn ngân sách tỉnh, vốn chương trình mục tiêu quốc gia....
Mô hình kiểm soát được tổ chức như sau:
Bước 1: Cán bộ kiểm soát chi tiếp nhận hồ sơ nhận hồ sơ của CĐT.
Bước 2: Cán bộ kiểm soát chi tiến hành kiểm soát hồ sơ (bao gồm hồ sơ ban đầu và hồ sơ từng lần tạm ứng hoặc thanh toán), hoàn thành các chứng từ thanh toán vốn đầu tư trình Lãnh đạo phòng Kiểm soát chi ký duyệt.
Bước 3: Phòng kiểm soát chi NSNN trình lãnh đạo KBNN phụ trách thanh toán vốn đấu tư ký tờ trình, giấy đề nghị tạm ứng, thanh toán.
Bước 4: Phòng kiểm soát chi chuyển toàn bộ hồ sơ đã được ký duyệt và giấy rút vốn đầu tư cho phòng Kế toán.
Bước 5: Phòng Kế toán kiểm tra giấy rút vốn đầu tư, trình Lãnh đạo KBNN phụ trách kế toán ký giấy rút vốn đầu tư. Lãnh đạo KBNN phụ trách kế toán ký giấy rút vốn đầu tư và chuyển trả Phòng kế toán.
Bước 6: Phòng Kế toán thực hiện các thủ tục chuyển tiền cho đơn vị thụ hưởng, chuyển lại chứng từ đã thanh toán cho phòng cán bộ kiểm soát chi.
Bước 7: Cán bộ kiểm soát chi trả lại chứng từ đã thanh toán cho CĐT lưu theo quy định.
(7)
Sơ đồ 4.1. Luân chuyển chứng từ kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB từ NSNN của KBNN Bắc Giang (3) Lãnh đạo KBNN Bắc Giang Phòng KSC NSNN Phòng Kế toán (4) Cán bộ chuyên quản dự án Đơn vị thụ hưởng (1) (2) Chủ đầu tư (BQLDA) (5) (6)
4.1.1.2. Các căn cứ pháp lý hướng dẫn thực hiện kiểm soát chi
Để kiểm soát chặt chẽ chi đầu tư XDCB, việc xây dựng và ban hành các văn bản hướng dẫn có hiệu quả, hiệu lực đóng vai trò hết sức quan trọng. Người cán bộ làm công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB phải nắm vững các văn bản pháp lý của Nhà nước quy định về quản lý đầu tư XDCB, về quản lý chi phí xây dựng và quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB. Dưới đây là trích dẫn một số văn bản pháp lý chính về quản lý đầu tư và xây dựng có liên quan trực tiếp đến công tác kiểm soát chi vốn đầu tư trong giai đoạn 3 năm trở lại đây:
- Các văn bản luật: Luật ngân sách, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công;
- Các nghị định của Chính phủ: Nghị định 63/2014/NĐ-CP ngày 26/06/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu; Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/06/2015 về quản lý dự án đầu tư xây dựng, có hiệu lực từ ngày 05/08/2015 (thay thế Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2000; Nghị định số 64/2012/NĐ-CP ngày 04/9/2012 về cấp giấy phép xây dựng; các quy định về thẩm tra thiết kế quy định tại Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 về quản lý chất lượng công trình xây dựng; Nghị định số 71/2005/NĐ-CP ngày 06/06/2015 về quản lý đầu tư xây dựng công trình đặc thù; quy định tại Mục 1 Chương II Nghị định số 37/2010/NĐ-CP ngày 07/4/2010 về lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị; Quyết định số 87/2004/QĐ-TTg ngày 19/5/2014 ban hành Quy chế quản lý hoạt động của nhà thầu nước ngoài trong lĩnh vực xây dựng tại Việt Nam; Quyết định số 03/2012/QĐ-TTg ngày 16/01/2012 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 87/2004/QĐ-TTg; Quyết định số 39/2005/QĐ-TTg ngày 28/02/2005 về việc hướng dẫn thi hành Điều 121 của Luật Xây dựng); Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/03/2015 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, có hiệu lực từ ngày 10/05/2015 (thay thế Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình); Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 của Chính phủ, quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng, thay thế (Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/05/2010 về hợp
đồng trong hoạt động xây dựng và Nghị định số 207/2013/NĐ-CP ngày 11/12/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 48/2010/NĐ-CP); Nghị định số 46/2015/NĐ-CP ngày 15/05/2015 về quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng, có hiệu lực từ ngày 01/07/2015 (thay thế Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 về quản lý chất lượng công trình xây dựng).
- Chỉ thị 1792/CT-TTg, ngày 15/11/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn TPCP.
- Các thông tư của Bộ trưởng Bộ Tài chính: Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước (thay thế Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn NSNN); Thông tư số 28/2007/TT-BTC ngày 03/4/2007 hướng dẫn việc quản lý cấp phát, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư từ nguồn TPCP; Thông tư số 133/2007/TT-BTC ngày 14/11/2007 và Thông tư số 89/2009/TT-BTC ngày 29/4/2009 về sửa đổi, bổ sung một số điểm của Thông tư 28/2007/TT-BTC; Thông tư 231/2012/TT-BTC ngày 28/12/2012 về quản lý, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư đối với các dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn TPCP giai đoạn 2012-2015; Thông tư số 28/2012/TT-BTC ngày 24/2/2012 về quản lý vốn đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách xã, phường, thị trấn (thay thế Thông tư số 75/2008/TT-BTC ngày 28/8/2008); Thông tư số 05/2014/TT-BTC ngày 06/01/2014 về quản lý, sử dụng các khoản thu từ hoạt động quản lý dự án của các chủ đầu tư, ban quản lý dự án sử dụng vốn NSNN và vốn TPCP (thay thế bằng Thông tư số 10/2011/TT-BTC ngày 26/01/2011).
- Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/4/2011 của Tổng Giám đốc KBNN ban hành quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư trong nước qua hệ thống KBNN (thay thế quy trình tại Quyết định số 686/QĐ-KBNN ngày 18/8/2009).
- Quyết định số 486/2015/QĐ-UBND ngày 12/10/2015 của UBND tỉnh Bắc Giang ban hành Quy định một số nội dung về quản lý đầu tư và xây dựng trên địa bàn tỉnh Bắc Giang.
4.1.2.3. Thực hiện kiểm soát hồ sơ pháp lý
Sau khi được phân bổ kế hoạch vốn đầu tư năm, CĐT gửi toàn bộ hồ sơ pháp lý của dự án tới KBNN, gồm:
+ Dự án đầu tư xây dựng công trình (hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế-kỹ thuật) và quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có).
+ Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật Đấu thầu (gồm đấu thầu, chỉ định thầu, mua sắm trực tiếp, chào hàng cạnh tranh, tự thực hiện và lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt, lựa chọn nhà thầu tư vấn thiết kế kiến trúc công trình xây dựng).
+ Hợp đồng giữa CĐT với nhà thầu và các tài liệu kèm theo hợp đồng trong hoạt động xây dựng (trừ các điều khoản tham chiếu, các bản vẽ thiết kế và các chỉ dẫn kỹ thuật, hồ sơ dự thầu hoặc hồ sơ đề xuất của bên nhận thầu và các tài liệu mang tính chất kỹ thuật khác); đối với hợp đồng liên danh các nhà thầu CĐT phải gửi đến KBNN thoả thuận liên danh.
+ Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán của cấp có thẩm quyền đối với từng công việc, hạng mục công trình, công trình đối với trường hợp chỉ định thầu hoặc tự thực hiện và các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng (với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật gửi khi điều chỉnh dự toán).
+ Ngoài các tài liệu theo quy định trên, đối với dự án sử dụng vốn ngân sách Trung ương bổ sung có mục tiêu cho địa phương và vốn TPCP còn phải gửi văn bản thông báo ý kiến thẩm định vốn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính.
+ Quyết định phê duyệt tổng dự toán.
Trường hợp tự thực hiện, CĐT có trách nhiệm gửi văn bản của cấp có thẩm quyền cho phép tự thực hiện dự án (trường hợp chưa có trong quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền); văn bản giao việc hoặc hợp đồng nội bộ.
- Theo quy trình, thủ tục kiểm soát chi đầu tư XDCB, khi thực hiện quy trình một cửa trong kiểm soát chi đầu tư XDCB ở KBNN Bắc Giang, thực tế không những không giảm các bước trong giao dịch mà còn làm tăng thêm bước giao nhận hồ sơ giữa bộ phận tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả với phòng Kiểm soát chi, ảnh hưởng đến thời gian kiểm soát thanh toán, thời gian của chủ đầu tư. Mặt khác, hồ sơ, thủ tục trong kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB rất phức tạp, chế độ chính sách trong lĩnh vực này thường xuyên thay đổi nên cán bộ nhận hồ sơ theo quy chế một cửa không thể nắm chắc, không thể cập nhật liên tục (bởi vì họ phải nhận nhiều loại hồ sơ khác nhau). Hơn
nữa, trình độ năng lực của cán bộ tại bộ phận tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả rất hạn chế và không đồng đều nên dẫn đến tình trạng khi cán bộ nhận bộ hồ sơ do chủ đầu tư gửi đến đã không phát hiện được sai sót, không chỉ cho người nộp hồ sơ thấy rằng họ thiếu thủ tục theo quy định, do đó đã nhận bộ hồ sơ thiếu chi tiết cần thiết theo quy định. Khi cán bộ Kiểm soát chi nhận hồ sơ từ bộ phận tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả mới phát hiện ra sai sót trong bộ hồ sơ, hoặc thiếu các thủ tục theo quy định, buộc phải trả lại cho bộ phận một cửa để trả cho chủ đầu tư. Những rích rắc này khiến chủ đầu tư phải đi lại nhiều lần để hoàn thiện thủ tục, hồ sơ, khiến họ có cảm giác bị KBNN gây phiền hà, làm mất thời gian của họ.
Chính vì vậy, từ năm 2009 KBNN Bắc Giang đã thực hiện cải tiến việc thực hiện cơ chế một cửa theo cách: việc tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ thanh toán vốn đầu tư XDCB theo cơ chế giao dịch với một đầu mối là cán bộ thanh toán (cán bộ chuyên quản) thuộc phòng Kiểm soát chi. Mỗi chủ đầu tư chỉ phải giao dịch với một cán bộ thanh toán. Cán bộ thanh toán là người có trình độ chuyên môn nghiệp vụ và đủ năng lực xử lý việc tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ cũng như tác nghiệp trong cả quá trình thực hiện kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB.
Theo quy trình mới, cán bộ thanh toán, sau khi nhận hồ sơ, tài liệu do chủ đầu tư gửi đến có trách nhiệm tiếp nhận hồ sơ, kiểm tra ngay tính hợp pháp, hợp lệ của từng loại tài liệu, chứng từ; tính logic về thời gian các văn bản, tài liệu. Nếu phát hiện hồ sơ thiếu hoặc chưa đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ thì cán bộ thanh toán dự thảo văn bản và báo cáo Trưởng phòng Phòng Kiểm soát chi ký và gửi chủ đầu tư đề nghị chủ đầu tư bổ sung, hoàn thiện tài liệu còn thiếu hoặc điều chỉnh, thay thế tài liệu chưa hợp pháp, hợp lệ.
* Trong quá trình kiểm soát thanh toán, KBNN tỉnh Bắc Giang đối chiếu với các nguyên tắc, chế độ hiện hành của Nhà nước, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi. Thông qua công tác kiểm soát chi, kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu, 3 năm qua KBNN Bắc Giang đã từ chối thanh toán khoảng 12,9 tỷ đồng do CĐT mắc phải một số sai phạm sau:
- Thanh toán khối lượng vượt dự toán, vượt giá trị trúng thầu, thanh toán không đúng các quy định trong hợp đồng, sai số học... Những trường hợp này, KBNN Bắc Giang thực hiện từ chối thanh toán và đề nghị các CĐT loại ra khỏi quyết toán công trình.
- Sai các yếu tố trên chứng từ: các yếu tố trên chứng từ chi phải đúng quy định như: tên đơn vị, số hiệu tài khoản, mục lục ngân sách, mã dự án, mã nguồn vốn, hình thức chi, mẫu dấu chữ ký, tài khoản, ngân hàng nhận và tên đơn vị thụ hưởng… Những trường hợp này, KBNN Bắc Giang thông báo cho các CĐT lập lại chứng từ chi theo đúng quy định.
- Thiếu hồ sơ, thủ tục, hồ sơ không đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý, hợp lệ: Trường hợp hồ sơ không đảm bảo tính pháp lý như không đúng về trình tự thời gian, phê duyệt không đúng thẩm quyền, hình thức lựa chọn nhà thầu không phù hợp. KBNN Bắc Giang thông báo cho CĐT để hoàn thiện, bổ sung hồ sơ theo đúng quy định. Kết quả kiểm soát hồ sơ pháp lý từ năm 2014 đến năm 2016, đã từ chối chi đầu tư XDCB từ NSNN (xem bảng 4.2).
Bảng 4.2. Từ chối chi đầu tư XDCB qua KBNN Bắc Giang giai đoạn 2014-2016 Năm Tổng số kiểm soát thanh toán (tỷ đồng) Số đơn vị chưa chấp hành đúng (đơn vị) Số món thanh toán chưa đủ thủ tục (món) Số tiền từ chối thanh toán (tỷ đồng) 2014 2.545 459 543 5.1 2015 3.159 415 490 4.3 2016 3.422 371 415 3.5 Tổng 9.126 1.245 1.547 12.9 Nguồn: KBNN tỉnh Bắc Giang (2014 – 2016) Số liệu bảng 4.2 cho thấy, số vốn kiểm soát chi qua KBNN Bắc Giang tăng năm sau cao hơn năm trước, từ 2.545 tỷ đồng năm 2014 lên 3.159 tỷ đồng năm 2015; 3.159 tỷ đồng năm 2015 và 3.422 tỷ đồng năm 2016. Trong khi đó số từ chối thanh toán có xu hướng giảm dần, từ 5,1 tỷ đồng năm 2014 xuống còn 4,3 tỷ đồng năm 2015; 4,3 tỷ đồng năm 2015 và 3,5 tỷ đồng năm 2016. Nguyên nhân là do cơ chế kiểm soát thanh toán hiện nay KBNN không chiụ trách nhiệm về chất lượng, khối lượng, không chịu trách nhiệm kiểm tra việc áp dụng đơn giá, định mức mà thanh toán theo nội dung hợp đồng, trách nhiệm này thuộc về các CĐT. Mặt khác, chất lượng kiểm soát thanh toán của KBNN Bắc Giang không ngừng