Thứ nhất, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về ATTP còn chưa đồng bộ và chồng chéo. Tình trạng chậm ban hành văn bản hướng dẫn hiện đang được xem là một vấn đề nổi cộm và chưa được khắc phục. Tiến độ ban hành văn bản quy định chi tiết chưa đáp ứng với yêu cầu phải có hiệu lực cùng thời điểm với văn bản được quy định chi tiết theo như quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong số các văn bản quy định chi tiết Luật an toàn thực phẩm năm 2010 đã ban hành, không có văn bản có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của Luật, đa số có hiệu lực sau thời điểm Luật có hiệu lực từ 01 năm. Luật an toàn thực phẩm năm 2010 có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2011 nhưng đến ngày 25 tháng 4 năm 2012 mới ban hành Nghị định số 38/2012/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của
Luật an toàn thực phẩm năm 2010 hoặc đến năm 2014 mới ban hành Thông tư liên tịch số 13/2014/TTLT-BYT- BNNPTNT-BCT về phân công, phối hợp trong quản lý Nhà nước về ATTP. Luật an toàn thực phẩm năm 2010 đã có hiệu lực thi hành đã 10 năm nhưng vẫn còn một số văn bản chi tiết chưa được ban hành, chẳng hạn:
- Khoản 2 Điều 20 Luật an toàn thực phẩm năm 2010 quy định: “Bộ trưởng Bộ Y tế, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ trưởng Bộ Công thương ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia và quy định cụ thể về điều kiện bảo đảm ATTP trong bảo quản thực phẩm thuộc lĩnh vực được phân công quản lý. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn vẫn chưa ban hành Thông tư quy định chi tiết nội dung trên. Trong một số văn bản đã quy định về bảo quản thực phẩm là một khâu trong quá trình sản xuất, sơ chế, kinh doanh, tuy nhiên chưa có văn bản riêng quy định về kho bảo quản nông sản.
- Khoản 5 Điều 52 Luật an toàn thực phẩm năm 2010 quy định:“Bộ Y tế chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành có liên quan xây dựng hệ thống cảnh báo sự cố ATTP”; Khoản 4 Điều 53 Luật an toàn thực phẩm năm 2010 quy định:
“Bộ trưởng Bộ Y tế có trách nhiệm quy định cụ thể việc khai báo sự cố về ATTP”; Điều 64 Luật an toàn thực phẩm năm 2010 quy định: “Bộ Công thương có trách nhiệm ban hành chính sách, quy hoạch chợ, siêu thị, quy định điều kiện kinh doanh thực phẩm tại các chợ, siêu thị”. Tuy nhiên, Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ Công thương vẫn chưa ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các nội dung trên.
- Chính quyền địa phương không ban hành QCKT địa phương, quy định cụ thể điều kiện bảo đảm ATTP trong sản xuất, kinh doanh thực phẩm nhỏ lẻ đối với thực phẩm đặc thù trên địa bàn cấp tỉnh. Với số lượng hàng hóa thực phẩm lưu thông trên thị trường lên tới hàng chục nghìn chủng loại, trong đó có
sản phẩm nông sản tươi sống, thực phẩm chức năng, hàng nghìn sản phẩm thực phẩm truyền thống, là đặc sản vùng/miền thì việc ban hành TCVN, QCVN, QCKT địa phương về thực phẩm là công cụ kỹ thuật để quản lý ATTP trong thời gian qua là chậm và còn thiếu. Một số QCKT còn chưa rõ ràng, gây nhầm lẫn cho người tiêu dùng như QCKT về sữa chế biến dạng lỏng.
- Một số văn bản quy định chi tiết được ban hành, nhưng phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, gây khó khăn cho việc phổ biến, tập huấn và áp dụng và tuân thủ của cơ quan Nhà nước, tổ chức, cá nhân.
- Các văn bản ban hành nhiều nhưng chưa được hệ thống hóa gây khó khăn cho việc áp dụng các văn bản. Ví dụ, về sản xuất, kinh doanh sữa chế biến dạng lỏng phải áp dụng không dưới 25 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó 06 Luật, 06 Nghị định, 13 Thông tư hướng dẫn, liên quan đến 09 thủ tục hành chính, 05 cơ quan quản lý Nhà nước chưa kể đến các lĩnh vực khác như xử lý vi phạm hành chính, Quản lý thị trường, Môi trường…
- Một số văn bản quy định chi tiết chưa đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất và tính khả thi.
- Chưa có quy định kinh doanh riêng đối với mặt hàng hóa chất, phụ gia dùng trong công nghiệp với các chất, phụ gia dùng trong thực phẩm. Chưa có quy định chặt chẽ trong quản lý các chất, phụ gia thực phẩm như quy định kiến thức chuyên ngành cho người sản xuất, kinh doanh phụ gia thực phẩm, chưa quy định đối tượng mua, sử dụng các chất, phụ gia thực phẩm.
Từ đó có thể thấy nguyên nhân phần nào từ sự chậm trễ trong chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện các quy định của pháp luật trong công tác quản lý ATTP từ cấp Trung ương dẫn đến sự chậm trễ trong thực hiện của các địa phương trong đó có Thành phố Hồ Chí Minh. Bên cạnh đó, còn do các địa phương thiếu sự quyết liệt trong việc phản hồi những những khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng, thực thi pháp luật về ATTP trên địa bàn.
Thứ hai, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm: trong 02 năm thành lập, BQLATTP đã tập trung vào công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý về ATTP cùng với những kết quả đạt được bên cạnh đó vẫn còn những tồn tại, điển hình là các vụ sản xuất “thực phẩm bẩn” được các báo đài đưa tin trong thời gian qua cho thấy nguyên nhân một phần từ ý thức, trách nhiệm của một số nhà sản xuất, kinh doanh thực phẩm trong việc chấp hành các quy định pháp luật còn hạn chế và trong điều kiện kinh tế thị trường, một số cơ sở chăn nuôi, trồng trọt, sản xuất, kinh doanh thực phẩm bất chấp hậu quả, chạy theo lợi nhuận gây mất ATTP. Tình hình vi phạm trong lĩnh vực ATTP vẫn còn cao và việc xử lý vi phạm chưa đạt kết quả như mong muốn (nhất là tình trạng vi phạm các quy định về sử dụng chất phụ gia độc hại trong chế biến, bảo quản thực phẩm, việc cung ứng thực phẩm đường phố, việc sử dụng các hóa chất độc hại trong sản xuất, bảo quản nông sản, thực phẩm…). Một số quy định của pháp luật về ATTP không khả thi đã hạn chế vai trò của cơ quan Nhà nước trong quá trình thi hành pháp luật về ATTP, đặc biệt trong hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm. Chẳng hạn quy định người đi lấy mẫu kiểm tra phải có chứng chỉ chuyên môn của Bộ Y tế cấp, trong khi tình hình thực tế hiện nay số lượng cán bộ có chứng chỉ này là không nhiều, chủ yếu là cán bộ ngành Y tế. Do đó, khi tác nghiệp liên quan tới thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm ATTP ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm ATTP. Lực lượng thanh tra chuyên ngành ATTP còn quá mỏng, kiến thức pháp luật, nghiệp vụ chuyên môn thì chưa đầy đủ, hạn chế, trong khi đối tượng vi phạm ngày càng tinh vi, khó phát hiện hành vi vi phạm, do vậy chưa đáp được yêu cầu quản lý. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật còn chưa đồng bộ, đôi khi dẫn đến sự chồng chéo. Kinh phí, cơ sở vật chất, phương tiện làm việc dành cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nhìn chung còn hạn
chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác này. Công tác điều tra, xử lý hình sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật về ATTP hiệu quả chưa cao do khó khăn trong việc áp dụng các quy định của pháp luật hình sự.
Thứ ba, hình thức tuyên truyền giáo dục các quy định của pháp luật về ATTP chậm được đổi mới nên chưa được lan tỏa sâu rộng trong cộng đồng, các nội dung tuyên truyền còn dàn trải, nặng nề về lý thuyết dẫn đến người nghe khó hiểu, khó nhớ và khó thực hiện.
Thứ tư, tình hình sử dụng chất cấm, lạm dụng hóa chất, kháng sinh, thuốc thú y, chất cải tạo xử lý môi trường, chất bảo quản, nhuộm màu trong sơ chế, chế biến, sau thu hoạch nông sản, việc sử dụng phụ gia thực phẩm trong chế biến thực phẩm ngày càng phức tạp. Nguyên nhân do một số chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh vì ham lợi nhuận mà bỏ qua đạo đức kinh doanh, cố tình sử dụng các chất cấm trong sản xuất, kinh doanh đã gây ô nhiễm thực phẩm. Thói quen mua bán, tiêu dùng của người Việt Nam không quan tâm đến nguồn gốc, xuất sứ, sự thiếu hiểu biết của các thành phần hóa chất được sử dụng trong thực phẩm và tâm lý ham hàng hóa rẻ, bề ngoài bắt mắt là một trong những nguyên nhân tác động đến kết quả thực hiện pháp luật về ATTP.
Thứ năm, về kiểm nghiệm thực phẩm, kiểm soát các nguy cơ gây mất ATTP. Thực tế, số lượng phòng kiểm nghiệm ATTP còn thiếu, thời gian kiểm tra giám định kéo dài gây khó khăn cho cơ quan quản lý thực phẩm, các phòng kiểm nghiệm chưa phát triển phương pháp theo kịp nhu cầu kiểm nghiệm phát sinh. Ví dụ, bộ test (kiểm tra) nhanh rau quả chỉ cho kết quả bước đầu, để xác định có bị xử lý vi phạm hay không thì phải đợi 07-10 ngày mới có kết quả kiểm nghiệm từ phòng thử nghiệm và khi đó nếu hàng hóa là sản phẩm nông sản thì sẽ gây khó khăn cho cơ quan quản lý do thiếu kho chứa và thực phẩm bị hư hỏng. Tình hình NĐTP và các bệnh truyền qua thực phẩm ở các khu công
nghiệp, các bếp ăn tập thể mặc dù đã được kiểm soát nhưng nguy cơ vẫn còn rất cao.
Thứ sáu, về tên gọi, tổ chức, bộ máy của BQLATTP là thực sự chưa phù hợp đối với một cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố thực hiện chức năng quản lý nhà nước, thực thi pháp luật về an toàn thực phẩm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh, thực thi trách nhiệm của một cơ quan cấp Sở.
Tiểu kết chƣơng 2
Vấn đề ATTP tại Thành phố Hồ Chí Minh đang đặt ra nhiều thách thức đối với BQLATTP và các cơ quan quản lý ATTP cấp huyện, cấp xã. Trong quá trình thực hiện pháp luật về ATTP gặp không ít những khó khăn nguyên nhân xuất phát từ nhiều yếu tố như hệ thống pháp luật về ATTP còn chồng chéo chức năng nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý, sự phát triển của kinh tế - xã hội và sự gia tăng dân số của Thành phố. Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội Thành phố đã nỗ lực và đã có những đóng góp tích cực trong công tác quản lý Nhà nước nói chung và quản lý Nhà nước về ATTP nói riêng nhằm bảo đảm sức khỏe của nhân dân, làm giảm nguy cơ thực phẩm không an toàn đến với người dân. Chương 2 đã nêu lên được thực trạng pháp luật về ATTP và thực hiện pháp luật của Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh hiện nay và cũng phần nào đại diện cho bức tranh toàn cảnh về thực trạng ATTP nói chung. Từ những phân tích giúp tìm ra được các nguyên nhân còn tồn đọng trong quá trình thực hiện pháp luật về ATTP từ đó góp phần đề ra định hướng, tăng cường thực hiện pháp luật về ATTP trong giai đoạn hiện nay.
Chƣơng 3:
GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ AN TOÀN THỰC PHẨM CỦA BAN QUẢN LÝ AN TOÀN THỰC PHẨM
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 3.1. Hoàn thiện pháp luật về an toàn thực phẩm
Mặc dù hiện nay hệ thống văn bản pháp luật không ngừng được sửa đổi, bổ sung nhưng vẫn tồn tại những bất cập, cụ thể như sau:
- Đối với Luật an toàn thực phẩm năm 2010
Xem xét và sửa đổi Luật an toàn thực phẩm theo hướng đổi mới phương thức quản lý thực phẩm theo chuỗi cung cấp thực phẩm và việc kiểm soát dựa trên việc phân tích nguy cơ gây ô nhiễm thực phẩm và đáp ứng các yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, trong đó có sự tương thích về TCKT, QCKT về ATTP; có chính sách và biện pháp bảo đảm ATTP đối với thực phẩm kinh doanh nhỏ lẻ, thức ăn đường phố, sản phẩm truyền thống ở các làng nghề; phân công, phân cấp rõ trách nhiệm quản lý giữa các bộ, ngành, UBND các cấp khắc phục chồng chéo về phân công; cần sửa đổi, bổ sung Luật an toàn thực phẩm năm 2010 theo hướng phù hợp các quy định hiện hành. Nghị định số 15/2018/NĐ-CP ngày 02 tháng 02 năm 2018 quy định về thủ tục đăng ký bản công bố sản phẩm và thủ tục tự công bố sản phẩm nhưng Luật an toàn thực phẩm năm 2010 chỉ quy định thủ tục công bố hợp quy, không quy định thủ tục đăng ký bản công bố sản phẩm và thủ tục tự công bố sản phẩm.
- Nghị định số 15/2018/NĐ-CP ngày 02 tháng 02 năm 2018
+ Mặc dù đã có hiệu lực hơn một năm, nhưng các quy định của các Bộ, ngành được giao vẫn chưa ban hành quy định hướng dẫn. Tại Khoản 2 Điều 35 Nghị định số 15/2018/NĐ-CP quy định: “Bộ trưởng Bộ Y tế, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ trưởng Bộ Công Thương quy định
cụ thể việc truy xuất nguồn gốc sản phẩm đối với các sản phẩm thuộc lĩnh vực được phân công quản lý”, nhưng đến nay vẫn chưa quy định hướng dẫn.
+ Tại Khoản 8 Điều 36 Nghị định số 15/2018/NĐ-CP: “đối với cơ sở sản xuất nhiều loại sản phẩm thực phẩm thuộc thẩm quyền quản lý của từ 02 cơ quan quản lý chuyên ngành trở lên thì cơ quan quản lý sản phẩm có sản lượng lớn nhất trong các sản phẩm của cơ sở sản xuất là cơ quan quản lý”. Đây sẽ là một bất cập vì trong nền kinh tế thị trường các doanh nghiệp sản xuất sản phẩm thực phẩm phụ thuộc vào thị trường tiêu thụ nên tùy theo thời điểm nhất định thì sản lượng sản phẩm sẽ khác nhau dẫn đến việc áp dụng quy định này gặp khó khăn trong quản lý giữa các ngành.
- Nghị định số 115/2018/NĐ-CP ngày 04 tháng 9 năm 2018
Trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính về ATTP, mặc dù Nghị định số 115/2018/NĐ-CP ngày 04 tháng 9 năm 2018, có hiệu lực thi hành ngày 20 tháng 10 năm 2018 nhưng đã bộc lộ một số bất cập như sau:
+ Tại khoản 2 Điều 3 quy định: “Mức phạt tiền quy định tại Chương II Nghị định này là mức phạt đối với cá nhân, trừ quy định tại khoản 5 Điều 4; khoản 6 Điều 5; khoản 5 Điều 6; khoản 7 Điều 11; Điều 18; Điều 19; các khoản 1 và 9 Điều 22; Điều 24; khoản 6 Điều 26 Nghị định này là mức phạt đối với tổ chức. Đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức gấp 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân”. Do đó, khi cá nhân vi phạm các hành vi có mức phạt đối với tổ chức tại khoản 5 Điều 4; khoản 6 Điều 5; khoản 5 Điều 6; khoản 7 Điều 11; Điều 18; Điều 19; các khoản 1 và 9 Điều 22; Điều 24; khoản 6 Điều 26 Nghị định số 115/2018/NĐ- CP thì thiếu căn cứ pháp lý để xác định mức phạt tiền. Ví dụ, hiện nay cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm không có Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện ATTP thì thiếu căn cứ để xác định mức xử phạt vi phạm hành chính bởi vì theo Điều 18 Nghị định số 115/2018/NĐ-CP quy định là mức phạt tiền