1.7. Kinh nghiệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
1.7.2. Đơn vị hành chín hở Nhật Bản
Trong suốt 100 năm qua, kể từ thời Minh Trị năm 1867, Nhật Bản đã tiến
hành nhiều cuộc cải cách hệ thống chính quyền địa phương với mục đích xây dựng
một hệ thống chính quyền địa phương hoạt động có hiệu lực và hiệu quả. Dưới thời
Minh Trị, chính quyền địaphương được tổ chức theo mô hình tập trung quyền lực
và hệ thống thứ bậc giống như mô hình của Đức và Pháp. Tuy nhiên, mô hình chính quyền Nhật Bản đã chuyển sang thời kỳ mới khi Hiến pháp năm 1946 quy định
nguyên tắc “tự trị địa phương” một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương. Trên cơ sở đó, Luật Tự trị địa phương ban hành năm 1947, là văn bản pháp lý quan trọng quy định về tổ chức, hoạt động, chức năng và
quyền hạn của các cơ quan ở địa phương. Theo quy định của Luật này, chính quyền địa phương của Nhật Bản có một số đặc điểm chính như sau: thứ nhất, được tổ chức
và hoạt động theo nguyên tắc tự trị địa phương. Nguyên tắc này đảm bảo quyền tự
chủ của chính quyền địa phương khi thực hiên chức năng, nhiệm vụ của mình cũng như hạn chế sự can thiệp của chính quyền trung ương vào các công việc của địa phương; thứ hai, mô hình chính quyền được tổ chức theo hai cấp: Cấp vùng và cấp địa phương. Mỗi cấp gồm có hội đồng và cơ quan hành pháp được tổ chức theo
nguyên tắc bầu cử trực tiếp; thứ ba, chức danh tỉnh trưởng và thị trưởng được bầu
cử trực tiếp; thứ tư, chính quyền địa phương bên cạnh việc thực hiện các thẩm
quyền chung mà pháp luật đã quy định cụ thể thì còn được trao quyền thực hiện các
hoạt động mà pháp luật chưa quy định nếu hoạt động đó là vì lợi ích của người dân địa phương. Quy định này, tạo cho chính quyền địa phương sự chủ động, sáng tạo và đáp ứng nhanh chóng các yêu cầu của nhân dân.
Đơn vị hành chính cấp hạt là đơn vị hành chính địa phương cấp cơ sở của
Nhật Bản. Cấp này được thành lập từ năm 1882, các đơn vị hành chính cấp hạt gồm
ba loại: thành phố, thị trấn, làng. Cuộc cải cách tiêu biểu của Nhật Bản là tiến hành việc sáp nhập cấp chính quyền cấp cơ sở, việc sáp nhập này được thực hiện lần thứ
nhất năm 1888 - 1889 được gọi là cải cách thời Minh Trị, thông qua việc sáp nhập các đơn vị hành chính cấp cơ sở, và số lượng đã giảm xuống 1/5 (từ 71.314 xuống
còn 15.859 đơn vị hành chính cấp cơ sở). Lần sáp nhập lớn thứ hai được thực hiện
từ năm 1953 đến năm 1961 - thời Showa - đã giảm số lượng đơn vị hành chính cấp cơ sở xuống còn 3.472 đơn vị. Lần sáp nhập thứ ba được thực hiện từ năm 1999 đến năm 2006 (thời Heiwa), số lượng đơn vị hành chính cấp cơ sở đã giảm thêm được
một nữa. Kết quả là sau ba cuộc sáp nhập lớn, hiện nay Nhật Bản chỉ có 47 đơn vị
hành chính cấp vùng và khoảng 1.800 đơn vị hành chính cấp cơ sở. Việc tiến hành sáp nhập các đơn vị hành chính cấp cơ sở đã có ý nghĩa quyết định trong việc hoàn thiện hệ thống chính quyền địa phương; giảm các chi phí quản lý cho quản lý hành
chính, đảm bảo nguồn lực tài chính, nhân sự cho địa phương, nhất là trong các lĩnh
địa bàn rộng để có thể phát huy được nội lực của từng địa phương như vấn đề xử lý
rác thải, cung cấp nước, vệ sinh y tế.
Lý do đầu tiên dẫn đến việc sáp nhập các thành phố là nhằm đẩy mạnh quá
trình phi tập trung hóa. Để đẩy mạnh cuộc cải cách theo hướng phi tập trung hóa
và nhận được lợi ích từ quá trình này, cần tăng cường tính độc lập và sự đảm bảo
về tài chính của các cơ quan chính quyền địa phương. Thứ hai, do sự khác biệt về
nguồn lực tài chính giữa chính quyền trung ương và các địa phương, cần xây dựng
một hệ thống chính quyền địa phương hoạt động có hiệu quả để giảm bớt các gánh
nặng tài chính. Thứ ba, tỷ lệ sinh giảm và số người già tăng lên đang có những ảnh hưởng to lớn đến các chính quyền thành phố. Những chính quyền thành phố nơi có ít dân cư sinh sống sẽ khó có thể duy trì được nguồn ngân sách vốn đã hạn hẹp
của mình. Điều này gây nhiều khó khăn cho việc thực hiện vai trò tự quản của
chính quyền địa phương.
Do việc sáp nhập các chính quyền địa phương được tiến hành trên cơ sở bắt
buộc và dựa trên những hướng dẫn về tài chính, mặc dù số lượng các thành phố đã giảm, song mục tiêu mà Chính phủ đề ra là khó thực hiện được. Thực chất, nếu xét
về thủ tục, việc sáp nhập các thành phố chính là việc giao cho các cơ quan tự quản
quyền hoạt động độc lập. Cái gọi là “tự quản địa phương” là khái niệm nhằm làm rõ mối quan hệ giữa “quyền và nghĩa vụ” của các cơ quan chính quyền địa phương. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc tăng gánh nặng tài chính của chính quyền và
nhân dân địa phương. Với lý do ngay cả khi sáp nhập giữa các vùng, các chính quyền địa phương vẫn phải tự chịu trách nhiệm phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương mình. Tại Nhật đã diễn ra nhiều chiến dịch vận động dân chúng phản đối
việc sáp nhập, hoặc tìm ra một phương thức phát triển độc lập cho chính quyền địa phương hoặc sử dụng trưng cầu dân ý để quyết định vấn đề này.
Trước tình hình đó, ngày 27/11/2003, Ủy ban Phi tập trung hóa đã trình lên Thủ tướng một báo cáo về thực trạng và giải pháp xây dựng chính quyền địa phương từ nay về sau. Tháng 3/2004, Ủy ban Phi tập trung hóa đã chính thức thảo
Trọng tâm tiếp theo của cuộc cải cách là việc sắp xếp lại các tỉnh thành những cơ quan tự quản trên cơ sở rộng rãi. Báo cáo lần thứ 27 của Ủy ban Phi tập trung hóa đã đưa ra những đề xuất, kiến nghị về việc bãi bỏ các tỉnh và thành lập
các tiểu bang xuất phát từ những lý do sau đây:
Thứ nhất, do việc sáp nhập các thành phố dẫn đến sự độc lập của các chính
quyền địa phương, các cơ quan trợ giúp và vai trò của các tỉnh sẽ bị giảm bớt.
Thứ hai, sự phục hồi của các ngành công nghiệp địa phương, chính sách lao động, bảo vệ môi trường và an ninh quốc gia đang là những vấn đề thời sự nóng hổi đối với các cơ quan tự quản trên cơ sở rộng rãi. Trong bối cảnh đó, việc mở rộng địa giới của các tỉnh là cần thiết.
Thứ ba, để tiếp nhận việc chuyển giao các chức năng và quyền hạn từ Nhà
nước, cần xây dựng các cơ quan tự quản trên cơ sở rộng rãi.
Mục đích của việc đưa ra đề xuất cải cách hành chính là hợp nhất các tỉnh
hiện có thành 7 đến 9 tiểu bang nhằm tạo ra những cơ quan tự quản rộng rãi để xử
lý các công việc hành chính nhà nước, thực hiện dân giàu, nước mạnh và đóng góp
tích cực cho cộng đồng quốc tế. Hệ thống các bang cũng đồng nghĩa với việc giải
thể và cơ cấu lại hệ thống chính quyền 2 cấp và các tỉnh vốn được hình thành kể từ
sau chiến tranh thế giới thứ hai. Kể từ khi mới hình thành, hệ thống chính quyền địa phương đã đã có một lịch sử phong phú và đa dạng. Đó là tiền đề quan trọng để duy
trì và mở rộng các tỉnh để vai trò hỗ trợ cho các cơ quan tự quản nhằm đáp ứng các
nhu cầu hiện nay.
Như vậy, với số dân khoảng 126,5 triệu người, Nhật Bản đã xây dựng được
một hệ thống chính quyền địa phương gọn nhẹ, tự chủ, độc lập, hoạt động có hiệu lực
và hiệu quả thông qua việc thiết lập mô hình chính quyền hai cấp, mở rộng địa bàn quản lý của chính quyền cấp cơ sở cùng với việc giảm số lượng đơn vị hành chính cấp cơ sở, tăng quyền tự chủ trong sử dụng ngân sách địa phương. Bên cạnh đó, việc nâng cao năng lực của đội ngũ công chức ở địa phương thông qua việc sửa đổi các quy định về tuyển dụng, sử dụng và đào tạo đội ngũ công chức được Nhật Bản xác định là một trong những điều kiện tiên quyết để chính quyền địa phương có thể đáp
ứng đươc yêu cầu quản lý trong một phạm vi rộng hơn, với số lượng dân cư lớn hơn.