Việc tổ chức quản lý NSNN cấp huyện phải căn cứ vào các chính sách và thể chế về quản lý chi NSNN do Nhà nước quy định. Các chính sách và thể chế về quản lý chi NSNN được thể hiện dưới hình thức những văn bản của Nhà nước, có tính quy phạm pháp luật, quy định phạm vi, đối tượng thu, chi của các cấp chính quyền, chi phối và tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động trong quản lý chi NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành dự toán đến khâu quyết toán chi NSNN.
Cơ sở pháp lý về quản lý chi NSNN cấp huyện bao gồm:
- Các quy định về phạm vi, đối tượng, về phân cấp nhiệm vụ chi, quản lý chi của các cấp chính quyền.
- Các quy định về trình tự, nội dung lập, chấp hành, quyết toán chi NSNN. - Các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước trong quá trình quản lý chi NSNN.
- Các quy định về nguyên tắc, chế độ, định mức chi NSNN.
Chính sách và các thể chế về quản lý chi quy định những nguyên tắc, chế độ, định mức chi tiêu. Định mức chi tiêu của địa phương cũng là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và kiểm soát chi thường xuyên NSNN. Đây cũng là một trong những chỉ tiêu để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành NSNN của các cấp chính quyền địa phương. Việc ban hành các định mức chi một cách khoa học, cụ thể, kịp thời sẽ góp phần không nhỏ trong việc quản lý
chi tiêu NSNN được chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn.
Những văn bản của Nhà nước có tính quy phạm pháp luật chi phối mọi quá trình hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong quá trình quản lý thu, chi ngân sách. Nhân tố về thể chế tài chính có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả quản lý chi ngân sách trên một địa bàn nhất định. Việc ban hành những thể chế tài chính đúng đắn phù hợp tạo điều kiện cho công tác quản lý chi đạt được hiệu quả.
Chính sách và thể chế kinh tế của Nhà nước ngày càng được hoàn thiện và đồng bộ, từng bước nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng ngân sách, thực hành tiết kiệm chống lãng phí, công khai minh bạch, góp phần phục vụ các mục tiêu tăng trưởng và phát triển KT-XH.
Chính sách và thể chế kinh tế của Nhà nước có đúng đắn, hợp lý, phù hợp với thực tiễn mới tạo điều kiện cho hoạt động quản lý chi NSNN đạt được hiệu quả. 1.2.2. Tổ chức bộ máy trong quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện
Để quản lý công tác chi NSNN nhà nước nói chung và chi NSNN cấp huyện nói riêng, đòi hỏi phải có Bộ máy tổ chức quản lý và điều hành. Thông thường cấp huyện được quản lý thông qua các bộ phận liên quan từ Hội đồng nhân dân (HĐND) đến Ủy ban nhân dân (UBND), bộ phận quản lý chi trực tiếp được UBND huyện giao trách nhiệm là phòng Tài chính – Kế hoạch của huyện, kết hợp khâu quản lý là các đơn vị liên quan như Cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước (KBNN) và các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp huyện.
Sơ đồ 1.2 Tổ chức bộ máy trong quản lý chi NSNN cấp huyện
“Nguồn: Tự tổng hợp”
- Hội đồng nhân dân cấp huyện: Quyết định dự toán, phân bổ và phê duyệt Phòng Tài chính –
Kế hoạch huyện
ỦY BAN NHÂN DÂN HUYỆN
Kho bạc nhà nước huyện HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN
quyết toán Ngân sách huyện; quyết định điều chỉnh dự toán chi trong trường hợp cần thiết và giám sát việc thực hiện chi NSNN đã được HĐND huyện quyết định.
- UBND cấp huyện: Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện là cơ quan tham mưu giúp UBND huyện lập dự toán, phương án phân bổ chi ngân sách, dự toán điều chỉnh; Lập quyết toán trình HĐND và cơ quan tài chính cấp trên; Giao nhiệm vụ chi ngân sách cho từng đơn vị trực thuộc, tổ chức thực hiện và lập báo cáo về NS và chi NS theo quy định của pháp luật.
- Cơ quan tài chính: Cơ quan Tài chính là cơ quan chuyên môn trực tiếp tham mưu cho UBND các cấp trong việc quản lý, điều chỉnh công tác quản lý chi NSNN.
- Kho bạc Nhà nước: Chi và đối chiếu các khoản chi so với dự toán đã phê duyệt, tiến hành kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ…
1.2.3. Tổ chức thực hiện quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện
Hoạt động chi NSNN thông thường gồm 3 khâu: Lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán. Vì vậy, quản lý chi NSNN chính là quản lý tốt công tác lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán chi NSNN.
1.2.3.1. Quản lý lập dự toán chi ngân sách cấp huyện: a) Khái niệm lập dự toán chi NSNN cấp huyện
Lập dự toán chi NSNN cấp huyện là việc phân tích, đánh giá khả năng về nguồn lực phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện, từ đó xác lập các nhiệm vụ chi NSNN dựa trên các căn cứ khoa học và phù hợp với điều kiện thực tiễn của huyện, đảm bảo tuân thủ các quy định về chế độ, chính sách và định mức chi do TƯ, cấp tỉnh quy định [29].
b) Căn cứ lập dự toán chi
Đối với quá trình ngân sách của mỗi quốc gia, xây dựng dự toán NSNN là khâu đầu tiên tạo tiền đề, cơ sở cho các khâu tiếp theo của quá trình NSNN. Đây là giai đoạn xây dựng và quyết định dự toán thu, chi ngân sách của Nhà nước trong thời hạn một năm. Pháp luật hiện hành đã quy định một số căn cứ làm cơ sở xây dựng dự toán ngân sách khoa học, phù hợp với thực tiễn, đảm bảo cho việc tổ chức thực hiện NSNN và quyết toán NSNN hiệu quả hơn. Việc lập dự toán ngân sách chủ yếu dựa trên các căn cứ chủ yếu sau:
Thứ nhất, căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh. Mỗi vùng trên đất nước ta có điều kiện tự nhiên cũng như điều kiện về kinh tế - xã hội không giống nhau như về vị trí địa lý, dân số theo vùng lãnh thổ, khí hậu, tài nguyên thiên nhiên, trình độ phát triển... Do đó, để có thể lập được dự toán ngân sách phù hợp với điều kiện từng vùng cụ thể, các cơ quan có thẩm quyền phải thông báo đối với từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, từng địa phương và đơn vị những điều kiện cụ thể, chi tiết của vùng mình. Từ đó, đưa ra được các chỉ tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện KT- XH và tự nhiên của từng vùng để xây dựng dự toán ngân sách.
Thứ hai, căn cứ vào chính sách, chế độ thu ngân sách; định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định. Đó là những quy phạm pháp luật định ra những chuẩn mực pháp lý để cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
+ Đối với chi đầu tư XDCB, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của cấp có thẩm quyền, ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai thực hiện các chương trình, dự án. Những dự án này phải có đủ các điều kiện bố trí vốn theo quy định tại Quy chế quản lý vốn đầu tư xây dựng và phù hợp với khả năng ngân sách hàng năm, kế hoạch tài chính năm năm.
+ Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, trong đó:
Đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương: căn cứ định mức phân bổ chi NSTƯ do Thủ tướng Chính phủ quyết định, ban hành định mức phân bổ chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc, bảo đảm đúng về tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực.
Đối với các địa phương: HĐND cấp tỉnh căn cứ định mức phân bổ chi NSĐP do Thủ tướng Chính phủ quyết định, ban hành định mức phân bổ chi ngân sách cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc tỉnh và cấp dưới.
Đối với các đơn vị sử dụng ngân sách, việc lập dự toán căn cứ vào các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan có thẩm quyền ban hành.
Đối với các cơ quan hành chính thực hiện chế độ khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính và các đơn vị sự nghiệp có thu, việc lập dự toán thực hiện theo quy định riêng của Chính phủ.
+ Đối với chi trả nợ, phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán, từ đó bảo đảm bố trí chi trả đủ các khoản nợ đến hạn bao gồm cả nợ gốc và trả lãi theo đúng nghĩa vụ trả nợ.
+ Đối với vay bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước, việc lập dự toán phải căn cứ vào cân đối ngân sách, khả năng từng nguồn vay, khả năng trả nợ và mức bội chi ngân sách theo quy định của cấp có thẩm quyền.
Thứ ba, việc xây dựng dự toán ngân sách còn căn cứ vào những quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước (đối với dự toán năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách); tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung cân đối của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới đã được quy định (đối với dự toán năm tiếp theo của thời kỳ ổn định).
Thứ tư, căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách năm sau; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước và văn bản hướng dẫn của UBND cấp tỉnh về lập dự toán ngân sách ở các cấp địa phương.
Thứ năm, căn cứ vào số kiểm tra về dự toán thu, chi ngân sách nhà nước do Bộ Tài chính thông báo và số kiểm tra về dự toán chi đầu tư phát triển do Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; UBND cấp trên thông báo số kiểm tra cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp dưới.
Thứ sáu, căn cứ vào tình hình thực hiện ngân sách các năm trước.
*Một là lập dự toán chi thường xuyên
Trên cơ sở dự toán NSNN do các đơn vị dự toán cấp huyện, cấp xã trình, Phòng TCKH huyện xem xét và tổng hợp dự toán chi NSNN cấp huyện, trong đó có dự toán chi thường xuyên, trình UBND huyện xem xét. UBND huyện trình Ban Thường vụ Huyện ủy thông qua và trình Sở Tài chính tổng hợp trên phạm vi toàn tỉnh. UBND tỉnh xem xét trình Ban Thường vụ Tỉnh ủy thông qua, trình HĐND tỉnh quyết định dự toán NSNN cấp tỉnh. Sau khi HĐND tỉnh quyết định dự toán, UBND tỉnh phân bổ dự toán ngân sách cấp huyện.
Trên cơ sở dự toán NSNN cấp huyện được UBND tỉnh phân bổ, UBND huyện chỉ đạo phòng TCKH hướng dẫn các đơn vị dự toán cấp huyện, cấp xã hoàn chỉnh dự toán, tổng hợp trình UBND huyện xem xét cho ý kiến chính thức. UBND huyện trình Huyện ủy thông qua để trình HĐND huyện quyết định. Căn cứ Luật tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015, Luật NSNN ngày 25/6/2015, trên cơ sở xem xét báo cáo của UBND huyện về dự toán chi NSĐP, phương án phân bổ NSNN cấp huyện, báo cáo thẩm tra của Ban KTXH- HĐND huyện và ý kiến của đại biểu HĐND huyện, HĐND huyện phê chuẩn dự toán chi NSNN cấp huyện, trong đó có dự toán chi thường xuyên ngân sách huyện.
*Hai là lập dự toán chi đầu tư XDCB Lập kế hoạch
Trên cơ sở nguồn thu để chi cho đầu tư phát triển, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện các dự án, số liệu thu chi của năm trước, Phòng Tài chính – Kế hoạch dự kiến dự toán thu chi ngân sách năm sau, trong đó dự kiến nội dung chi đầu tư; lập dự toán ngân sách địa phương về phần kế hoạch vốn đầu tư trình UBND huyện, xin ý kiến thường trực HĐND huyện trước khi gửi Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính xem xét. Trên cơ sở đề xuất dự toán thu chi ngân sách huyện, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư sẽ tổ chức thảo luận với huyện làm cơ sở để các sở tham mưu UBND tỉnh giao dự toán thu chi ngân sách huyện trong đó có chỉ tiêu XDCB.
Phân bổ vốn đầu tư
Các ban quản lý dự án trên địa bàn huyện, UBND các xã, phường lập tờ trình về việc hỗ trợ nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách huyện gửi về
UBND huyện. Phòng Tài chính - Kế hoạch là đầu mối tiếp nhận các tờ trình trên và thực hiện tổng hợp. Căn cứ vào tổng giá trị chi cho đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách huyện, tiến độ thực hiện dự án, tỉ lệ hỗ trợ nguồn vốn ngân sách huyện cho công trình trong Quyết định cho phép lập dự án đầu tư Phòng Tài chính - Kế hoạch tham mưu UBND huyện phân bổ vốn đầu tư cho các dự án đủ điều kiện trình HĐND huyện phê chuẩn.
Theo Nghị quyết của HĐND huyện, UBND huyện quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý theo đúng quy định đảm bảo phù hợp với Kế hoạch phát triển Kinh tế - xã hội và dự toán NSNN hàng năm.
Sau khi phân bổ vốn đầu tư, UBND huyện gửi kế hoạch vốn đầu tư về Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính để báo cáo; giao kế hoạch vốn cho các chủ đầu tư để thực hiện; đồng thời gửi Phòng Tài chính – Kế hoạch, Kho bạc nhà nước để theo dõi, điều hành, kiểm soát và thanh toán vốn đầu tư.
Điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư
Trong năm kế hoạch, Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Kho bạc nhà nước huyện, các chủ đầu tư, các đơn vị được giao dự toán tiến hành rà soát tiến độ, mục tiêu dự án và tình hình giải ngân của các dự án đầu tư để tham mưu UBND huyện trình HĐND huyện điều chỉnh kế hoạch vốn vào kỳ họp HĐND giữa năm. Thực hiện chuyển kế hoạch vốn đầu tư cho những dự án đã được bố trí vốn nhưng không có khả năng thực hiện sang cho những dựán có khả năng thực hiện.
Dự toán chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cấp huyện phải được xây dựng phù hợp với kế hoạch phát triển KT -XH hàng năm và 5 năm của huyện, tuân thủ Luật Đầu tư công và hướng dẫn các chương trình ưu tiên của TƯ của tỉnh.
Dự toán chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cần chi tiết theo các lĩnh vực phù hợp với quy định của Luật NSNN và sắp xếp các dự án theo thứ tự ưu tiên.
1.2.3.2. Quản lý chấp hành dự toán chi ngân sách cấp huyện
a) Khái niệm quản lý việc chấp hành dự toán chi NS cấp huyện
Chấp hành dự toán chi NS cấp huyện là quá trình tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính, hành chính nhằm biến các chỉ tiêu chi NSNN theo dự toán được giao thành việc cấp và sử dụng NSNN trong thực tiễn [40].