Hoạt động chi NSNN thông thường gồm 3 khâu: Lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán. Vì vậy, quản lý chi NSNN chính là quản lý tốt công tác lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán chi NSNN.
1.2.3.1. Quản lý lập dự toán chi ngân sách cấp huyện: a) Khái niệm lập dự toán chi NSNN cấp huyện
Lập dự toán chi NSNN cấp huyện là việc phân tích, đánh giá khả năng về nguồn lực phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện, từ đó xác lập các nhiệm vụ chi NSNN dựa trên các căn cứ khoa học và phù hợp với điều kiện thực tiễn của huyện, đảm bảo tuân thủ các quy định về chế độ, chính sách và định mức chi do TƯ, cấp tỉnh quy định [29].
b) Căn cứ lập dự toán chi
Đối với quá trình ngân sách của mỗi quốc gia, xây dựng dự toán NSNN là khâu đầu tiên tạo tiền đề, cơ sở cho các khâu tiếp theo của quá trình NSNN. Đây là giai đoạn xây dựng và quyết định dự toán thu, chi ngân sách của Nhà nước trong thời hạn một năm. Pháp luật hiện hành đã quy định một số căn cứ làm cơ sở xây dựng dự toán ngân sách khoa học, phù hợp với thực tiễn, đảm bảo cho việc tổ chức thực hiện NSNN và quyết toán NSNN hiệu quả hơn. Việc lập dự toán ngân sách chủ yếu dựa trên các căn cứ chủ yếu sau:
Thứ nhất, căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh. Mỗi vùng trên đất nước ta có điều kiện tự nhiên cũng như điều kiện về kinh tế - xã hội không giống nhau như về vị trí địa lý, dân số theo vùng lãnh thổ, khí hậu, tài nguyên thiên nhiên, trình độ phát triển... Do đó, để có thể lập được dự toán ngân sách phù hợp với điều kiện từng vùng cụ thể, các cơ quan có thẩm quyền phải thông báo đối với từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, từng địa phương và đơn vị những điều kiện cụ thể, chi tiết của vùng mình. Từ đó, đưa ra được các chỉ tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện KT- XH và tự nhiên của từng vùng để xây dựng dự toán ngân sách.
Thứ hai, căn cứ vào chính sách, chế độ thu ngân sách; định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định. Đó là những quy phạm pháp luật định ra những chuẩn mực pháp lý để cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
+ Đối với chi đầu tư XDCB, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của cấp có thẩm quyền, ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai thực hiện các chương trình, dự án. Những dự án này phải có đủ các điều kiện bố trí vốn theo quy định tại Quy chế quản lý vốn đầu tư xây dựng và phù hợp với khả năng ngân sách hàng năm, kế hoạch tài chính năm năm.
+ Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, trong đó:
Đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương: căn cứ định mức phân bổ chi NSTƯ do Thủ tướng Chính phủ quyết định, ban hành định mức phân bổ chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc, bảo đảm đúng về tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực.
Đối với các địa phương: HĐND cấp tỉnh căn cứ định mức phân bổ chi NSĐP do Thủ tướng Chính phủ quyết định, ban hành định mức phân bổ chi ngân sách cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc tỉnh và cấp dưới.
Đối với các đơn vị sử dụng ngân sách, việc lập dự toán căn cứ vào các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan có thẩm quyền ban hành.
Đối với các cơ quan hành chính thực hiện chế độ khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính và các đơn vị sự nghiệp có thu, việc lập dự toán thực hiện theo quy định riêng của Chính phủ.
+ Đối với chi trả nợ, phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán, từ đó bảo đảm bố trí chi trả đủ các khoản nợ đến hạn bao gồm cả nợ gốc và trả lãi theo đúng nghĩa vụ trả nợ.
+ Đối với vay bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước, việc lập dự toán phải căn cứ vào cân đối ngân sách, khả năng từng nguồn vay, khả năng trả nợ và mức bội chi ngân sách theo quy định của cấp có thẩm quyền.
Thứ ba, việc xây dựng dự toán ngân sách còn căn cứ vào những quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước (đối với dự toán năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách); tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung cân đối của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới đã được quy định (đối với dự toán năm tiếp theo của thời kỳ ổn định).
Thứ tư, căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách năm sau; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước và văn bản hướng dẫn của UBND cấp tỉnh về lập dự toán ngân sách ở các cấp địa phương.
Thứ năm, căn cứ vào số kiểm tra về dự toán thu, chi ngân sách nhà nước do Bộ Tài chính thông báo và số kiểm tra về dự toán chi đầu tư phát triển do Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; UBND cấp trên thông báo số kiểm tra cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp dưới.
Thứ sáu, căn cứ vào tình hình thực hiện ngân sách các năm trước.
*Một là lập dự toán chi thường xuyên
Trên cơ sở dự toán NSNN do các đơn vị dự toán cấp huyện, cấp xã trình, Phòng TCKH huyện xem xét và tổng hợp dự toán chi NSNN cấp huyện, trong đó có dự toán chi thường xuyên, trình UBND huyện xem xét. UBND huyện trình Ban Thường vụ Huyện ủy thông qua và trình Sở Tài chính tổng hợp trên phạm vi toàn tỉnh. UBND tỉnh xem xét trình Ban Thường vụ Tỉnh ủy thông qua, trình HĐND tỉnh quyết định dự toán NSNN cấp tỉnh. Sau khi HĐND tỉnh quyết định dự toán, UBND tỉnh phân bổ dự toán ngân sách cấp huyện.
Trên cơ sở dự toán NSNN cấp huyện được UBND tỉnh phân bổ, UBND huyện chỉ đạo phòng TCKH hướng dẫn các đơn vị dự toán cấp huyện, cấp xã hoàn chỉnh dự toán, tổng hợp trình UBND huyện xem xét cho ý kiến chính thức. UBND huyện trình Huyện ủy thông qua để trình HĐND huyện quyết định. Căn cứ Luật tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015, Luật NSNN ngày 25/6/2015, trên cơ sở xem xét báo cáo của UBND huyện về dự toán chi NSĐP, phương án phân bổ NSNN cấp huyện, báo cáo thẩm tra của Ban KTXH- HĐND huyện và ý kiến của đại biểu HĐND huyện, HĐND huyện phê chuẩn dự toán chi NSNN cấp huyện, trong đó có dự toán chi thường xuyên ngân sách huyện.
*Hai là lập dự toán chi đầu tư XDCB Lập kế hoạch
Trên cơ sở nguồn thu để chi cho đầu tư phát triển, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện các dự án, số liệu thu chi của năm trước, Phòng Tài chính – Kế hoạch dự kiến dự toán thu chi ngân sách năm sau, trong đó dự kiến nội dung chi đầu tư; lập dự toán ngân sách địa phương về phần kế hoạch vốn đầu tư trình UBND huyện, xin ý kiến thường trực HĐND huyện trước khi gửi Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính xem xét. Trên cơ sở đề xuất dự toán thu chi ngân sách huyện, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư sẽ tổ chức thảo luận với huyện làm cơ sở để các sở tham mưu UBND tỉnh giao dự toán thu chi ngân sách huyện trong đó có chỉ tiêu XDCB.
Phân bổ vốn đầu tư
Các ban quản lý dự án trên địa bàn huyện, UBND các xã, phường lập tờ trình về việc hỗ trợ nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách huyện gửi về
UBND huyện. Phòng Tài chính - Kế hoạch là đầu mối tiếp nhận các tờ trình trên và thực hiện tổng hợp. Căn cứ vào tổng giá trị chi cho đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách huyện, tiến độ thực hiện dự án, tỉ lệ hỗ trợ nguồn vốn ngân sách huyện cho công trình trong Quyết định cho phép lập dự án đầu tư Phòng Tài chính - Kế hoạch tham mưu UBND huyện phân bổ vốn đầu tư cho các dự án đủ điều kiện trình HĐND huyện phê chuẩn.
Theo Nghị quyết của HĐND huyện, UBND huyện quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý theo đúng quy định đảm bảo phù hợp với Kế hoạch phát triển Kinh tế - xã hội và dự toán NSNN hàng năm.
Sau khi phân bổ vốn đầu tư, UBND huyện gửi kế hoạch vốn đầu tư về Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính để báo cáo; giao kế hoạch vốn cho các chủ đầu tư để thực hiện; đồng thời gửi Phòng Tài chính – Kế hoạch, Kho bạc nhà nước để theo dõi, điều hành, kiểm soát và thanh toán vốn đầu tư.
Điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư
Trong năm kế hoạch, Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Kho bạc nhà nước huyện, các chủ đầu tư, các đơn vị được giao dự toán tiến hành rà soát tiến độ, mục tiêu dự án và tình hình giải ngân của các dự án đầu tư để tham mưu UBND huyện trình HĐND huyện điều chỉnh kế hoạch vốn vào kỳ họp HĐND giữa năm. Thực hiện chuyển kế hoạch vốn đầu tư cho những dự án đã được bố trí vốn nhưng không có khả năng thực hiện sang cho những dựán có khả năng thực hiện.
Dự toán chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cấp huyện phải được xây dựng phù hợp với kế hoạch phát triển KT -XH hàng năm và 5 năm của huyện, tuân thủ Luật Đầu tư công và hướng dẫn các chương trình ưu tiên của TƯ của tỉnh.
Dự toán chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cần chi tiết theo các lĩnh vực phù hợp với quy định của Luật NSNN và sắp xếp các dự án theo thứ tự ưu tiên.
1.2.3.2. Quản lý chấp hành dự toán chi ngân sách cấp huyện
a) Khái niệm quản lý việc chấp hành dự toán chi NS cấp huyện
Chấp hành dự toán chi NS cấp huyện là quá trình tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính, hành chính nhằm biến các chỉ tiêu chi NSNN theo dự toán được giao thành việc cấp và sử dụng NSNN trong thực tiễn [40].
Thực hiện và chấp hành dự toán NSNN là khâu cốt yếu có ý nghĩa của công tác quản lý, có tính quyết định với một chu trình ngân sách. Thời gian tổ chức thực hiện dự toán NSNN ở nước ta được tính từ ngày 01 tháng 01 đến hết ngày 31 tháng 12. Mục đích của quản lý việc chấp hành dự toán chi NS cấp huyện là đảm bảo đầy đủ, kịp thời nguồn kinh phí để bộ máy nhà nước cấp huyện thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ được giao phù hợp với dự toán chi NS và các chế độ, chính sách, các tiêu chuẩn, định mức chi NSNN một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả.
b) Ý nghĩa của tổ chức thực hiện dự toán
- Thực hiện dự toán đúng đắn là tiền đề cơ sở bảo đảm điều kiện để thực hiện các khoản thu, chi đã đề ra trong kế hoạch nhằm phát triển KT-XH của địa phương.
- Tổ chức thực hiện dự toán NSNN là khâu quan trọng trong quá trình quản lý NSNN. Thực hiện tốt sẽ có tác động tích cực bảo đảm thăng bằng thu – chi ngân sách.
c) Việc chấp hành chi ngân sách phải tuân thủ các nguyên tắc sau
- Đã có trong dự toán NSNN được giao, tạm cấp theo định mức khi chưa có dự toán hoặc được quyết định ngoài dự toán của cấp có thẩm quyền.
- Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định.
- Được thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được uỷ quyền quyết định chi.
- Đối với việc sử dụng NSNN mua sắm, đầu tư XDCB, các công việc theo quy định phải đấu thầu hoặc áp dụng các hình thức khác thì phải tuân thủ quyđịnh và phải có kế hoạch sử dụng vào thời điểm cụ thể để chủ động nguồn giải ngân.
Việc cấp phát, thanh toán từ NSNN căn cứ vào tính chất các khoản chi như sau:
- Đối với các khoản chi thường xuyên: căn cứ vào dự toán giao, tiến độ triển khai công việc và điều kiện chi ngân sách, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi cơ quan chức năng kèm theo các tài liệu cần thiết, cơ quan cấp phát thực hiện thanh toán khi có đủ điều kiện, việc thanh toán thực hiện trực tiếp từ cơ quan cấp phát cho người hưởng lương, trợ cấp xã hội và
người cung cấp hàng hoá dịch vụ, trường hợp chưa đủ điều kiện thanh toán trực tiếp, thì tạm ứng cho đơn vị sử dụng NSNN, sau đó đơn vị sử dụng NSNN thanh toán với cơ quan cấp phát.
- Đối với cấp phát vốn đầu tư XDCB: căn cứ vào dự toán, giá trị khối lượng công việc đã thực hiện và điều kiện chi ngân sách, chủ đầu tư lập hồ sơ gửi cơ quan cấp phát để kiểm tra và thanh toán khi có đủ điều kiện và việc cấp phát tuân thủ theo một quy trình riêng.
* Nội dung quản lý việc chấp hành dự toán chi NSNN cấp huyện Một là quản lý phân bổ, giao dự toán chi NSNN.
Ở cấp huyện, phân bổ, giao dự toán chi NSNN là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp huyện tiến hành phân bổ, giao dự toán chi NSNN năm kế hoạch đến từng ngành, từng cơ quan, đơn vị sử dụng NS trực thuộc huyện.
Phân bổ, giao dự toán chi NS cấp huyện phải bảo đảm các yêu cầu: Cân đối thu, chi theo thời gian, khoản mục; minh bạch, rõ ràng; đúng chế độ chính sách và tiêu chuẩn định mức phân bổ, định mức chi tiêu hiện hành.
Hai là quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên NSNN cấp huyện
Cơ quan quản lý chi NSĐP quản lý việc cấp phát kinh phí từ NSNN cho các đơn vị sử dụng NSNN nhằm đảm bảo thanh toán đầy đủ, kịp thời theo tiến độ thực hiện các nhiệm vụ chi đã bố trí trong dự toán. Các đơn vị sử dụng NSNN phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện về hồ sơ rút kinh phí từ KBNN theo quy định của Luật NSNN. Cơ quan quản lý chi NSĐP có quyền từ chối các khoản chi không đủ điều kiện chi theo quy định Luật NSNN. Đơn vị bị từ chối chi, nếu không thống nhất với quyết định của cơ quan quản lý chi NSĐP, thì có quyền báo cáo với cơ quan giao dự toán trực tiếp và cơ quan quản lý chi NSĐP cấp trên để xem xét xử lý.
Các nhiệm vụ chi có tính chất thường xuyên phải chia đều trong năm để chi. Chi NSNN thực hiện theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ KBNN cho người