6. Kết cấu của đề tài
1.2.3. Quy trình thanhtra, kiểm tra thuế
Quy trình thanh tra, kiểm tra thuế là các trình tự và các bước công việc cụ thể bắt buộc phải tuân theo khi thực hiện một quyết định kiểm tra hoặc thanh tra thuế.
Mục đích quy trình là tăng cường hiệu quả công tác quản lý của ngành thuế, tôn trọng và phát huy tính tự giác chấp hành và tự chịu trách nhiệm của NNT, không cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là NNT; đáp ứng yêu cầu công tác hiện đại hoá công tác thanh tra, kiểm tra góp phần tăng cường công tác quản lý cán bộ trong nội bộ ngành thuế. Quy trình được tóm tắt như sau:
Hình 1.1: Quy trình kiểm tra thuế
Lập kế hoạch kiểm tra
Trình duyệt kế hoạch kiểm tra
Kiểm tra tại trụ sở cơ quan thuế
Phê duyệt
Xử lý kết quả kiểm tra hồ sơ khai thuế Tiến hành kiểm tra
Lưu hồ sơ
Kiểm tra tại trụ sở NNT
Ban hành Quyết định
Thực hiện kiểm tra Chuẩn bị
Lập biên bản kiểm tra
Lưu hồ sơ Xử lý kết quả kiểm tra
Hình 1.2: Quy trình thanh tra thuế
Lập kế hoạch thanh tra
Trình duyệt kế hoạch thanh tra
Tập hợp tài liệu, phân tích xác định nội dung thanh tra
Ban hành Quyết định thanh tra
Tiến hành thanh tra Thông báo về việc công bố Quyết định thanh tra
Báo cáo tiến độ thực hiện nhiệm vụ thanh tra
Báo cáo kết quả thanh tra Lập biên bản thanh tra
Xử lý kết quả sau thanh tra
Lưu hồ sơ
1.3. Tổ ch c thanh tra, kiểm tra thuế
Tổ chức bộ máy thanh tra, kiểm tra thuế được tổ chức theo hệ thống dọc, gắn với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thuế các cấp. Tổ chức bộ máy thanh tra, kiểm tra thuế gồm: Vụ Thanh tra - Kiểm tra thuộc Tổng cục Thuế; Các phòng Thanh tra - Kiểm tra thuộc Cục thuế, Đội kiểm tra thuế thuộc Chi cục Thuế.
Hình 1.3: Mô hình hóa ch c năng thanh tra, kiểm tra thuế
Phòng Thanh Tra - Kiểm tra số 1, 2 Cục Thuế Phòng Thanh Tra – Kiểm tra số 3, 4 Chi Cục Thuế Đội Kiểm tra số 1, 2 Đội Kiểm tra số 3 3 Tổng cục Thuế
Thanh tra - Kiểm tra Tổng cục Thuế
1.3.1. Thanh tra - Kiểm tra Tổng cục Thuế
Thanh tra - Kiểm tra Tổng cục Thuế là đơn vị thuộc Tổng cục Thuế, thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nước của Tổng cục Thuế.
Nhiệm vụ chủ yếu là: thực hiện chức năng thanh tra thuế, kiểm tra thuế đối với Người nộp thuế; thanh tra giải quyết tố cáo về hành vi trốn thuế, gian lận thuế của người nộp thuế trong phạm vi quản lý nhà nước của Tổng cục Thuế.
1.3.2. Phòng Thanh tra - Kiểm tra thuộc Cục Thuế
Phòng Thanh tra - Kiểm tra thuộc hệ thống tổ chức Thanh tra, kiểm tra thuế, là đơn vị thuộc Cục Thuế, thực hiện chức năng thanh tra, kểm tra thuế trong phạm vi quản lý nhà nước địa phương của Cục Thuế.
Phòng Thanh tra - Kiểm tra chịu sự quản lý, chỉ đạo trực tiếp của Cục trưởng Cục Thuế và sự chỉ đạo về công tác nghiệp vụ thanh tra, kiểm tra của Vụ Thanh tra - Kiểm tra Tổng cục Thuế.
Phòng Thanh tra - Kiểm tra có nhiệm vụ: giúp Cục trưởng Cục Thuế thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra người nộp thuế; kiểm tra, giám sát kê khai thuế; giải quyết tố cáo về hành vi trốn thuế, gian lận thuế; thực hiện dự toán thu đối với người nộp thuế thuộc phạm vi quản lý của Cục Thuế. Phòng Thanh tra - Kiểm tra thuộc Cục thuế có Trưởng Phòng và các Phó Trưởng phòng, cùng với chuyên viên chính hoặc/và kiểm soát viên chính/và thanh tra viên thuế, chuyên viên hoặc/và kiểm soát viên thuộc biên chế của Phòng Thanh tra - Kiểm tra.
1.3.3. Đội kiểm tra thuế thuộc Chi cục Thuế
Đội kiểm tra thuế thuộc hệ thống tổ chức thanh tra, kiểm tra thuế, là đơn vị thuộc Chi cục Thuế, thực hiện công tác kiểm tra, giám sát kê khai thuế; giải quyết tố cáo liên quan đến NNT; chịu trách nhiệm thực hiện dự toán thu thuộc phạm vi quản lý của Chi cục Thuế. Đội kiểm tra thuế chịu sự quản lý, chỉ đạo trực tiếp của Chi Cục trưởng Chi cục Thuế và sự chỉ đạo về nghiệp vụ kiểm tra của các Phòng Thanh tra - Kiểm tra Cục Thuế.
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác thanh tra, kiểm tra thuế hiện nay 1.4.1. Điều kiện kinh tế xã hội và trình độ dân trí 1.4.1. Điều kiện kinh tế xã hội và trình độ dân trí
Xu thế hội nhập, liên kết kinh tế trong khu vực tiến tới toàn cầu hóa kinh tế là tất yếu khách quan. Theo đó hội nhập kinh tế quốc tế về thuế ngày càng sâu rộng, nhằm khuyến khích đầu tư, tự do hóa thương mại trong khu vực và trên thế giới. Hệ thống pháp luật sẽ dần được hoàn thiện, xây dựng hệ thống chính sách thuế tương thích, công tác quản lý thuế phải được cải cách và hiện đại hóa theo các chuẩn mực quản lý thuế quốc tế, cơ sở trang thiết bị vật chất kỹ thuật ngày càng được hiện đại hóa và số lượng NNT không ngừng tăng lên nhanh chóng… Tất cả những biến đổi trên đều tác động lớn tới hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra thuế.
Hệ thống pháp luật thuế đồng bộ, hoàn thiện, phù hợp với tình hình kinh tế xã hội của đất nước sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng để hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế đi vào khuôn khổ, đồng thời nó cũng giúp cho NNT hiểu và nghiêm túc thực hiện theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, đầu tư trang bị cơ sở vật chất kỹ thuật hiện đại cũng hỗ trợ cho công tác thanh tra, kiểm tra thuế được tiến hành thuận lợi, có tính chính xác và hiệu quả cao hơn.
Cùng với sự gia tăng về số lượng NNT sẽ là sự đa dạng hóa các loại hình doanh nghiệp và các hình thức kinh doanh, kèm theo đó là sự phức tạp, tinh vi hơn về thủ đoạn trốn, tránh, gian lận thuế của NNT, gây khó khăn trong việc phát hiện và xử lý kịp thời các vụ gian lận, ẩn lậu thuế, gây thất thu cho NSNN. Do đó, số lượng NNT ngày càng tăng sẽ là một thách thức không nhỏ đối với công tác thanh tra, kiểm tra.
Xã hội ngày càng phát triển, trình độ dân trí được nâng cao, sự hiểu biết về pháp luật thuế cũng như ý thức tự tuân thủ của NNT ngày càng được cải thiện, bởi họ hiểu rõ quyền lợi và trách nhiệm của mình khi tham gia vào hoạt động sản xuất kinh doanh. Tuy nhiên, cũng vì sự hiểu biết sâu sắc về pháp luật thuế mà khả năng, thủ đoạn trốn, tránh thuế của NNT ngày càng tinh vi, phức tạp hơn, gây khó khăn cho cán bộ thanh tra, kiểm tra thuế trong việc phát hiện ra các gian lận, giảm hiệu quả thanh tra, kiểm tra thuế.
1.4.2. Mô hình quản lý thuế
Theo sách “Tài chính công” do Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh biên soạn (2015) “Quản lý thuế là những biện pháp nghiệp vụ do cơ quan có chức năng thu NSNN thực hiện”, hiểu rõ hơn Quản lý thuế là hoạt động quản lý của Nhà nước mà cơ quan thuế là đại diện, thông qua việc tổ chức, điều hành bộ máy ngành thuế, thực hiện hệ thống chính sách pháp luật thuế và hệ thống các quy trình quản lý thu để động viên một phần thu nhập từ lao động, của cải, vốn, từ việc tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ và từ việc lưu giữ, chuyển dịch tài sản của các cá nhân và tổ chức vào NSNN nhằm trang trải cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Quản lý thuế được thực hiện theo những mô hình quản lý nhất định. Mỗi mô hình có những ảnh hưởng khác nhau đến hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra thuế.
1.4.2.1. Mô hình quản lý theo sắc thuế
Đây là mô hình được tổ chức sớm nhất trong hoạt động Quản lý thuế, là mô hình lấy việc quản lý theo sắc thuế là nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu tổ chức bao gồm các bộ phận (gọi chung là phòng) quản lý một hoặc một số loại thuế cụ thể (Ví dụ: Phòng Thuế thu nhập cá nhân; Phòng Thuế thu nhập doanh nghiệp, Phòng Thuế giá trị gia tăng, Phòng Thuế tiêu thụ đặc biệt…). Mỗi phòng thực hiện tất cả các chức năng, các nghiệp vụ để quản lý thu đối với một hoặc một vài sắc thuế. Mô hình quản lý theo sắc thuế áp dụng có hiệu quả ở cơ quan thuế Trung ương do nhiệm vụ của cơ quan này là nghiên cứu, ban hành chính sách, chế độ thu.
Mô hình này có tính chuyên môn hóa theo sắc thuế cao nên nó cho phép từng phòng tự phát triển các chương trình chuyên sâu phù hợp nhất theo yêu cầu quản lý của từng sắc thuế. Phản ứng kịp thời với những thay đổi của luật thuế hay những biện pháp quản lý đối với từng sắc thuế, đặc biệt khi có sắc thuế mới phát sinh. Mô hình này thuận lợi và phù hợp với các nước có nền kinh tế đang chuyển đổi, có môi trường tài chính không ổn định và có các quy định khác nhau về thủ tục quản lý đối với từng loại thuế. Mô hình này phát huy hiệu quả cao nhất trong trường hợp thanh tra, kiểm tra một sắc thuế nhưng đối với thanh tra, kiểm tra một doanh nghiệp nộp
nhiều loại thuế khác nhau lại xảy ra hiện tượng chồng chéo về chức năng giữa các phòng vì phòng quản lý theo sắc thuế có chức năng thanh tra, kiểm tra đối với NNT có phát sinh sắc thuế do phòng quản lý. Chức năng thanh tra, kiểm tra nằm ở tất cả các phòng trong hệ thống quản lý thuế cấp cơ sở. Mặt khác, ở phòng nào cũng có các bộ phận nghiệp vụ thực hiện các công việc như nhau, dẫn đến biên chế quản lý lớn, làm chi phí quản lý tăng lên…Trong khi rủi ro thất thu thuế vẫn cao do các chức năng, nghiệp vụ quản lý thuế được khép kín, độc lập trong một phòng riêng biệt, không có sự liên kết nào giữa các phòng nên hiện tượng thông đồng để trốn thuế giữa doanh nghiệp và cán bộ thanh tra, kiểm tra thuế khó phát hiện. Ngoài ra, trình độ chuyên môn của cán bộ thanh tra, kiểm tra thuế không được toàn diện do kỹ năng của họ là một sắc thuế. Do vậy, hiệu quả của công tác thanh tra, kiểm tra thuế không cao.
1.4.2.2. Mô hình quản lý theo ch c năng
Là mô hình lấy chức năng quản lý thuế làm nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu tổ chức bao gồm các bộ phận thực hiện một hoặc một số chức năng nhất định trong qui trình quản lý thuế như: Phòng Tuyên truyền và Hỗ trợ NNT, Phòng Kê khai và Kế toán thuế, Phòng Quản lý nợ và Cưỡng chế nợ thuế, Phòng Thanh tra - Kiểm tra...)… Bộ phận thanh tra, kiểm tra được tổ chức theo mô hình chuyên môn hóa cao. Mỗi phòng, tổ thanh tra, kiểm tra thực hiện một chức năng riêng biệt, chỉ thực hiện một chức năng cụ thể của hoạt động thanh tra, kiểm tra. Mô hình này đòi hỏi cán bộ thanh tra, kiểm tra ngoài việc hiểu sâu chính sách thuế, chế độ kế toán còn phải có kỹ năng về tin học, kỹ năng sắp xếp, phân loại dữ liệu, phân tích đánh giá rủi ro, tạo điều kiện thuận lợi cho việc cập nhật kịp thời các tiêu chí lựa chọn đối tượng thanh tra, kiểm tra thuế.
Mô hình này thích ứng với mọi sự thay đổi về chính sách thuế và NNT, hiệu quả quản lý cao do công tác quản lý được chuyên môn hoá, chuyên sâu, chuyên nghiệp theo từng chức năng. Đặc biệt nếu kết hợp với quản lý thuế theo quy mô đối tượng nộp thuế thì hiệu quả sẽ càng cao hơn. Tạo điều kiện cho NNT tăng cường
tính tự giác và giảm chi phí tuân thủ luật thuế của NNT, giảm chi phí quản lý của cơ quan Thuế. iảm thiểu hiện tượng tiêu cực, tham nhũng trong quản lý thuế do sự kiểm tra, giám sát giữa các bộ phận cùng thực hiện quy trình quản lý thuế
Tuy nhiên mô hình này chưa hoàn toàn thích ứng trong điều kiện trình độ hiểu biết pháp luật thuế và trình độ tự giác thực hiện nghĩa vụ thuế của người dân nói chung và của NNT nói riêng còn thấp và trong cơ chế giao chỉ tiêu pháp lệnh thu Ngân sách. Bởi, đặc tính phân đoạn trong công tác quản lý dễ dẫn tới việc mỗi bộ phận chức năng chỉ tập trung vào một khía cạnh hẹp của NNT và tách biệt với công việc của các bộ phận khác, thiếu bộ phận để tập hợp, điều phối hoạt động của các bộ phận chức năng quản lý với nhau. Do đó, nếu người đứng đầu cơ quan thuế không quản lý chặt chẽ, cán bộ thuế trách nhiệm không cao dễ xảy ra thất thu thuế hoặc không hoàn thành dự toán Nhà nước giao thì khó quy trách nhiệm cho tổ chức và cá nhân nào vì cả 4 khâu quản lý thuế đều liên quan đến việc hoàn thành nhiệm vụ thu Ngân sách.
1.4.2.3. Mô hình quản lý theo NNT
Là mô hình tổ chức lấy quản lý theo nhóm NNT làm nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu tổ chức bao gồm các bộ phận (phòng) quản lý theo từng nhóm NNT. Một số nước phân loại nhóm NNT theo quy mô, một số nước khác phân loại theo ngành nghề kinh doanh hoặc theo hình thức sở hữu. Từ đó, hình thành các phòng quản lý thu thuế theo đối tượng (quy mô) kết hợp với theo ngành nghề kinh doanh của đối tượng đó. Ch ng hạn, Phòng Quản lý thuế các doanh nghiệp lớn, Phòng Quản lý thuế các doanh nghiệp vừa, nhỏ; Phòng Quản lý thuế doanh nghiệp ngành công nghiệp, Phòng Quản lý thuế ngành hàng không, điện lực….
Mô hình này đáp ứng yêu cầu quản lý thuế phù hợp với đặc điểm và quy mô của từng nhóm NNT. Tạo điều kiện thực hiện phương pháp quản lý và phân bổ nguồn lực phù hợp với những rủi ro về quản lý thuế đối với các nhóm NNT khác nhau, tạo sự an toàn cho Ngân sách. Thông thường, phòng quản lý các đối tượng nộp thuế lớn thường được bố trí những cán bộ có năng lực, có trình độ và kinh
nghiệm quản lý cao nhằm giám sát chặt một số đối tượng nộp thuế có số thu lớn. Sự sắp xếp này nhằm tạo ra những biện pháp quản lý phù hợp với một nhóm đối tượng nộp thuế đặc biệt, nâng cao hiệu quả quản lý đối với các nguồn thu lớn của NSNN. Là cơ sở giao nhiệm vụ rõ ràng và giám sát thực hiện, đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ thu Ngân sách đối với một hoặc một số nhóm NNT. Mô hình này đòi hỏi phải có một đội ngũ cán bộ thanh tra, kiểm tra có trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao vì họ phải tiếp xúc và xử lý các vấn đề có liên quan đến tất cả các sắc thuế của người nộp thuế. Tuy nhiên các quản lý này không đáp ứng được yêu cầu quản lý thuế khi số lượng và quy mô của NNT thường xuyên tăng lên, loại hình sản xuất kinh doanh ngày càng đa dạng, phức tạp, phạm vi hoạt động kinh doanh ngày càng rộng, đa dạng, đa lĩnh vực, thuộc nhiều hình thức sở hữu khác nhau. Dễ xảy ra sự không thống nhất trong việc chỉ đạo thực hiện các luật thuế, các biện pháp quản lý của cùng một sắc thuế nhưng đối với các loại người nộp thuế khác nhau, tạo ra sự không công bằng về thuế giữa các NNT. Bộ máy quản lý cồng kềnh, chi phí quản lý cao do mỗi phòng đều phải thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý đối với nhóm người nộp thuế do phòng quản lý. Cán bộ thuế do phải thực hiện công tác quản lý thuế, nếu thực hiện thanh tra, kiểm tra tại cơ sở NNT sẽ không đảm bảo thời gian và hiệu quả của công tác quản lý khác.
1.4.2.4. Mô hình kết hợp giữa các nguyên tắc quản lý thuế
Để phát huy ưu điểm và khắc phục những tồn tại của các mô hình quản lý thuế trên, nhiều nước trên thế giới áp dụng mô hình quản lý thuế kết hợp các nguyên tắc