Thanh tra NHNN triển khai quy trình thanh tra theo quy định tại Thông tư 05/Thông tư 05/2014/TT-TTCP, cụ thể như sau:
Bước 1: Chuẩn bị và quyết định thanh tra: Thanh tra Ngân hàng Nhà nước thực hiện bước này với những công việc sau:
- Tìm hiểu các TCTD: Thông qua số liệu giám sát được thực hiện hàng
tháng; quý, năm; các báo cáo định kỳ và đột xuất mà TCTD gửi NHNN; từ các cuộc thanh tra, kiểm tra trước; từ đơn thư khiếu nại tố cáo; từ các nguồn thông tin khác như báo chí, internet, khai thác tình hình dư nợ của khách hàng tại Trung tâm thông tin tín dụng. Như vậy thanh tra NHNN hoàn toàn chủ động và có nhiều nguồn thông tin để tìm hiểu về TCTD. Thông tin về TCTD là một trong những căn cứ để TTGS NHNN xây dựng kế hoạch TTTC.
Đối với những cuộc thanh tra trên diện rộng, thanh tra pháp nhân, trong trường hợp cần thiết, Chánh TTGSNH, Cục trưởng Cục TTGSNH hoặc Giám đốc NHNN chi nhánh cử Tổ công tác làm việc trực tiếp tại đơn vị thanh tra để khảo sát, thu thập thông tin, nắm tình hình phục vụ việc ra kế hoạch thanh tra. Thời gian thực hiện khảo sát không quá 15 ngày làm việc.
- Lập kế hoạch tổng quát: NHNN lập kế hoạch thanh tra với các nội
bộ hoạt động); Phạm vi (toàn bộ hệ thống hay chỉ một số tỉnh, thành phố); Thời hiệu thanh tra; Thời gian dự kiến; Số lượng cán bộ tham gia... trình Thống đốc NHNN ký duyệt (đối với cuộc thanh tra do CQTTGSNH chủ trì) và Giám đốc NHNN chi nhánh (đối với cuộc thanh tra do Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh thực hiện)
- Ra quyết định thanh tra: Trên cơ sở nguồn cán bộ hiện có, nội dung,
thời hiệu, thời hạn thanh tra và các yếu tố khác, TTGS đề xuất thành viên Đoàn để Chánh TTGSNH, Cục trưởng Cục TTGSNH hoặc Giám đốc NHNN (gọi chung là Người ra quyết định thanh tra) ra quyết định thanh tra. Việc bố trí cán bộ cũng được sắp xếp để trong Đoàn vừa có người mới vừa có người công tác lâu năm, vừa có người giỏi lĩnh vực này vừa có người giỏi lĩnh vực khác. Việc thành lập Đoàn và công tác chuẩn bị của Đoàn được thực hiện khách quan và tận dụng tối đa nguồn nhân lực hiện có.
- Lập kế hoạch tiến hành thanh tra: Sau khi có quyết định thanh tra, tùy
từng nội dung sẽ có kế hoạch tiến hành phù hợp, cụ thể:
Kế hoạch thanh tra chi tiết sẽ do Trưởng đoàn thanh tra xây dựng, trình Chánh TTGSNH (với những cuộc thanh tra do Cơ quan TTGSNH thực hiện), trình Cục trưởng Cục TTGSNH (với những cuộc thanh tra do Cục TTGSNH thực hiện) hoặc trình Giám đốc NHNN (với những cuộc thanh tra do NHNN chi nhánh thực hiện) phê duyệt.
Tùy từng nội dung, thời hạn, phạm vi thanh tra sẽ có kế hoạch tiến hành phù hợp với các nội dung gồm: Mục đích, yêu cầu cuộc thanh tra; Nội dung thanh tra; Phương pháp tiến hành thanh tra; Thời kỳ thanh tra, thời gian thanh tra; Phạm vi và đối tượng thanh tra; Báo cáo kết quả thanh tra; Những vấn đề khác...
- Họp Đoàn thanh tra: Trưởng đoàn tổ chức họp để phổ biến nội dung,
52
từng thành viên Đoàn. Sau khi họp, các thành viên sẽ chuẩn bị văn bản về chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức liên quan đến nội dung thanh tra, dự tính phương tiện đi làm, thiết bị và những điều kiện vật chất cần thiết khác ...
- Gửi thông báo công bố quyết định thanh tra, đề cương yêu cầu cung cấp tài liệu và họp Đoàn thanh tra: Thông báo công bố quyết định được gửi
bằng đường văn thư đến đối tượng thanh tra.
Đề cương yêu cầu cung cấp tài liệu gồm: Những hồ sơ, tài liệu cần cung cấp theo nội dung thanh tra, các văn bản quy định nội bộ của TCTD, số liệu theo các biểu mẫu đính kèm...
Bước 2: Tiến hành thanh tra: Bao gồm những công việc sau:
- Công bố quyết định thanh tra: Người ra quyết định thanh tra hoặc
Trưởng đoàn thanh tra tiến hành công bố Quyết định tại trụ sở của đối tượng thanh tra
- Thực hiện thanh tra: Đoàn thanh tra tiến hành thanh tra tại trụ sở của
đối tượng thanh tra hoặc kiểm tra trực tiếp khách hàng.
- Thực hiện chế độ thông tin, báo cáo trong quá trình thanh tra: Những
nội dung làm việc được Trưởng đoàn ghi vào Nhật ký đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thường xuyên báo cáo tiến độ với Trưởng đoàn (thường báo cáo hàng tuần hoặc 2 tuần/lần). Nếu có khó khăn, vướng mắc Trưởng đoàn cũng kịp thời báo cáo Người ra quyết định thanh tra để có hướng xử lý phù hợp.
- Lập biên bản thanh tra: Trong quá trình làm việc, có những nội dung
phát hiện có tính chất quan trọng, cần xác định rõ để kết luận thì Đoàn sẽ lập từng biên bản để xác nhận từng vụ việc. Khi đi kiểm tra trực tiếp tại khách hàng, các thành viên của Đoàn cũng lập biên bản đầy đủ.
Trước khi kết thúc cuộc TTTC, Đoàn lập 01 biên bản chung xác nhận với đối tượng thanh tra toàn bộ về số liệu, những hạn chế, sai phạm mà Đoàn đã phát hiện, tuy nhiên tại Biên bản chung không quy kết sai phạm vào từng
điều khoản cụ thể theo quy định của pháp luật.
- Xử phạt vi phạm hành chính: Trong quá trình thanh tra nếu xét thấy
đối tượng thanh tra vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng tiến hành hoặc báo cáo với Trưởng/Phó trưởng đoàn thanh tra để lập biên bản vi phạm hành chính (lưu ý: các trường hợp lập biên bản phải sao chụp đầy đủ tài liệu, đóng dấu treo làm căn cứ kết luận và xử phạt).
- Chuyển hồ sơ vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật: Trường hợp có
dấu hiệu vi phạm pháp luật, lập biên bản ký xác nhận các hành vi vi phạm rõ ràng, nguyên nhân, trách nhiệm, đồng thời thu thập tài liệu, chứng cứ liên quan và đóng dấu treo, sau đó lên danh mục giao nhận với đối tượng thanh tra, để làm căn cứ kết luận và chuyển hồ sơ sang cơ quan pháp luật theo đúng quy định. Thời gian vừa qua, một số trường hợp vi phạm có dấu hiệu hình sự đã được NHNN chuyển hồ sơ sang Cơ quan điều tra để xử lý theo quy định của
pháp luật, đặc biệt là vụ việc ở NHTMCP Đông Á, NHTMCP Dầu Khí Toàn cầu, NHMCP Ngoại Thương chi nhánh Tây Đô, Cần Thơ.
- Bàn giao hồ sơ, tài liệu: Khi kết thúc làm việc, Đoàn thông báo
TCTD nhận lại những hồ sơ, tài liệu đã cung cấp.
- Gia hạn thanh tra: trường hợp nội dung thanh tra phức tạp, liên quan
đến trách nhiệm nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân cần kéo dài thời gian thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có văn bản đề nghị người ra quyết định thanh tra gia hạn thời gian thanh tra
Bước 3: Kết thúc thanh tra:
- Báo cáo kết quả thanh tra: Sau khi kết thúc TTTC, các thành viên
viết báo cáo gửi Trưởng đoàn. Trưởng đoàn lập Báo cáo kết quả thanh tra gửi Người ra quyết định thanh tra. Trong quá trình lập Báo cáo nếu có vấn đề cần xác minh, làm rõ thì Đoàn tiếp tục yêu cầu TCTD cung cấp thông tin, tài liệu.
Chỉ tiêu/Năm 2013 2014 6/2015 Tổng số cuộc thanh tra, kiểm tra 1.506 1.239 637 1. Tổng số cuộc thanh tra 1.037 934 437
54
thanh tra xem xét, thống nhất những nội dung của báo cáo, từ đó Đoàn xây dựng dự thảo kết luận thanh tra. Dự thảo được gửi cho đối tượng thanh tra để bổ sung, giải trình những vấn đề đã nêu trong thời hạn quy định.
- Kết luận và lưu hành kết luận thanh tra: Người ra quyết định thanh
tra ban hành kết luận thanh tra và được gửi cho đối tượng thanh tra, và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
* Đánh giá:
- Mặt được: Quy trình thanh tra được áp dụng thống nhất trong hệ
thống thanh tra ngân hàng, trong đó nâng cao trách nhiệm của đoàn thanh tra, của các thành viên đoàn thanh tra và đặc biệt là của trưởng đoàn thanh tra theo nguyên tắc chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật về các kết luận, kiến nghị thanh tra.
- Hạn chế:
+ Hoạt động thanh tra tại chỗ đôi khi vẫn chưa tuân thủ nghiêm ngặt theo quy trình thanh tra, có Đoàn thanh tra còn làm theo cách riêng. Một số bước tiến hành thanh tra chưa được thực hiện hoặc thực hiện chưa đúng, thiếu chặt chẽ như: các đoàn viên chưa lập kế hoạch thanh tra để Trưởng đoàn phê duyệt, việc lập biên bản làm việc trong quá trình thanh tra nhiều khi còn chưa chặt chẽ dẫn đến việc thông qua kết luận thanh tra còn những điểm chưa nhất trí hoặc bị đối tượng thanh tra phủ nhận,... làm hạn chế kết quả thanh tra.
+ Đối với một số đoàn thanh tra của một số địa phương, kết luận thanh tra vẫn chưa đáp ứng được mục đích, yêu cầu của cuộc thanh tra. Kết luận thanh tra còn nêu chung chung, thiếu cơ sở, không xác định được rõ nguyên nhân, trách nhiệm của các tồn tại, không đưa ra được những đề xuất, kiến nghị cụ thể giúp đối tượng thanh tra khắc phục, chỉnh sửa các sai phạm.
+ Còn hạn chế trong khi tiếp xúc, làm việc với đối tượng thanh tra, phương pháp thu thập các chứng cứ, tài liệu và phương pháp mở rộng điều tra
55
bên ngoài để củng cố thêm các chứng cứ làm cơ sở kết luận thanh tra. 2.3. THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG THANH TRA NGÂN HÀNG CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.3.1. về số đoàn thanh tra, kiểm tra được tiến hành hàng năm
Trong những năm qua, CQTTGSNH và NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố đã tiến hành nhiều cuộc thanh tra, kiểm tra theo kế hoạch và đột xuất trên diện rộng và thanh tra chuyên đề đối với các TCTD trong nước.
Bảng 2.7: Số lượng các cuộc thanh tra, kiểm tra của Thanh tra NHNN đối với các TCTD trong nước
2. Tổng số cuộc kiểm tra 469 305 2Õ0
- Theo Kế hoạch 222 152 72
Chỉ tiêu/Năm 2013 2014 6/2015 1. Tổng số kiến nghị 10.186 10.911 3.18 7 - Đã thực hiện 7.562 7.24 9 1.86 4 - Chưa thực hiện 2.624 3.66 2 1.32 3 (Nguồn: [9], [10], [11])
Số lượng các cuộc thanh tra, kiểm tra từ năm 2013 đến nay đều rất cao. Điều này cho thấy hoạt động ngân hàng trong những năm gần đây tiềm ẩn rất nhiều rủi ro và cần sự theo dõi sát sao của Thanh tra Ngân hàng. Các cuộc thanh tra, kiểm tra được triển khai nghiêm túc, đúng quy định của pháp luật, kết hợp chặt chẽ giữa thanh tra, giám sát và kiểm toán độc lập; qua đó đánh giá được tương đối chính xác thực trạng tài chính, hoạt động của TCTD và phát hiện nhiều tồn tại, yếu kém, vi phạm pháp luật của các đối tượng thanh tra.
2.3.2. Về kết quả phát hiện và các kiến nghị sau thanh tra
Trên cơ sở các sai phạm phát hiện được, Thanh tra ngân hàng đưa ra các
56
kiến nghị nhằm chấn chỉnh hoạt động ngân hàng.
Bảng 2.8: Số lượng các kiến nghị của Thanh tra NHNN đối với các TCTD trong nước
tra đã đưa ra rất nhiều kiến nghị, được chia thành 2 nhóm chính
(i) Nhóm 1: Kiến nghị đối với TCTD, gồm:
+ Kiến nghị về khắc phục, sửa chữa các sai phạm tồn tại đã được Thanh tra ngân hàng phát hiện và chỉ ra trong từng mặt hoạt động nghiệp vụ.
+ Kiến nghị về điều chỉnh cơ cấu, tổ chức bộ máy như hạn chế việc mở rộng mạng lưới hoạt động; củng cố bộ máy quản trị điều hành, ban kiểm soát, bộ phận kiểm toán nội bộ... Tại một số TCTD, bao gồm cả QTDND, TTGS NHNN đã phát hiện những vi phạm pháp luật nghiêm trọng, tình trạng hoạt động yếu kém, tiềm ẩn rủi ro cao, có nguy cơ mất khả năng chi trả, không đáp ứng được các chuẩn mực an toàn, nợ xấu lớn, hiệu quả kinh doanh thấp, thua lỗ kinh doanh; những trường hợp này buộc phải tái cơ cấu và xử lý nghiêm bằng biện pháp phù hợp.
+ Kiến nghị về xử lý cán bộ: quy trách nhiệm cá nhân; đình chỉ, bãi miễn công tác, chức danh buộc bồi thường.
(ii) Nhóm 2: Kiến nghị đối với NHNN
+ Sửa đổi, bổ sung các quy định, quy trình, chính sách, đặc biệt là các quy định liên quan đến hoạt động của các TCTD nhằm nâng cao tính ổn định và an toàn trong hoạt động ngân hàng; đồng thời tạo môi trường pháp lý thuận
Chỉ tiêu/Năm 2013 2014 6/2015
Tổng số quyết định xử phạt vi phạm hành chính
150 191 79
57
lợi cho hoạt động thanh tra, giám sát.
+ Đặt TCTD vào tình trạng kiểm soát đặc biệt được quy định tại Thông tư số 07/2013/TT-NHNN ngày 14/3/2013 quy định về việc kiểm soát đặc biệt đối với TCTD: đây là biện pháp xử lý được NHNN sử dụng linh hoạt và có hiệu quả trong thời gian qua đặc biệt là với các NHTMCP có hoạt động yếu kém, có nguy cơ mất khả năng chi trả, mất khả năng thanh toán. Do hệ thống ngân hàng thương mại cổ phần phát triển khá nhanh không tương xứng với trình độ, khả năng quản lý và ít nhiều chịu ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế dẫn đến nhiều ngân hàng thương mại cổ phần gặp khó khăn. Do vậy NHNN đã phải đặt vào tình trạng kiểm soát đặc biệt đối với một số ngân hàng, thời gian gần đây có NHTMCP Xây dựng Việt Nam, NHTMCP Dầu khí (GPBank), NHTMCP Đại dương (Oceanbank) và NHTMCP Đông Á. Hiện tại có 03 Ngân hàng là Xây dựng Việt Nam, Oceanbank và GPBank đều bị NHNN mua lại với giá 0 đồng.
+ Hạn chế mức độ và phạm vi thực hiện một số nghiệp vụ để đảm bảo an toàn hoạt động của một số TCTD có vấn đề, như hạn mức huy động vốn, hoạt động thanh toán quốc tế , ngừng việc tạm ứng và chi trả cổ tức...
+ Không chấp thuận các chức danh Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc, Ban kiểm soát đối với một số TCTD, do những đối tượng này đã bị các Đoàn thanh tra quy trách nhiệm trực tiếp hoặc gián tiếp đối với các sai phạm của bản thân ngân hàng hoặc của ngân hàng khác.
- Về số các kiến nghị chưa được các TCTD thực hiện:
Tổng số các kiến nghị chưa được các TCTD trong nước thực hiện qua các năm còn rất cao. Điều này ảnh hướng lớn đến hiệu quả của hoạt động TTGSNH của NHNN trong việc thực hiện các mục tiêu. Do đó, NHNN cần phải có các biện pháp để theo dõi và đôn đốc việc thực hiện kiến nghị của các TCTD trong nước để đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng trong điều kiện
58
tình hình kinh tế khó khăn như hiện nay.
2.3.3. về các quyết định xử phạt vi phạm hành chính sau thanh tra, kiểmtra tra
Bảng 2.9: Số lượng các quyết định xử phạt vi phạm
(Nguồn: [9], [10], [11])
Trên cơ sở những sai phạm được phát hiện, Thanh tra ngân hàng toàn hệ thống cũng đã ban hành nhiều quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với các tổ chức tín dụng, doanh nghiệp và cá nhân. Theo bảng số liệu, số lượng các tổ chức tín dụng vi phạm và bị xử phạt vi phạm hành chính vẫn cao và ngày càng tăng qua các năm, qua đó cho thấy các sai phạm trong hoạt động kinh doanh ngân hàng mặc dù đã được kiến nghị khắc phục nhưng vẫn vi phạm nhiều. Do đó, NHNN cần có các biện pháp xử lý vi phạm hà nh chính cao hơn nữa để nâng cao ý thức chấp hành các quy định trong hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng trong nước.
Một số trường hợp vi phạm có dấu hiệu hình sự đã được NHNN chuyển hồ sơ sang Cơ quan điều tra để xử lý theo quy định của pháp luật, đặc