2.4.1. Kết quả đạt được
Hoạt động thanh tra ngân hàng trong thời gian qua đã có nhiều cải tiến nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, góp phần giữ ổn định và bảo đảm an toàn cho hoạt động ngân hàng về hệ thống các TCTD, công tác thanh tra ngân hàng đã xử lý kịp thời và quyết liệt đối với các hành vi gây mất an toàn hệ thống, đe dọa an ninh tiền tệ quốc gia. Đồng thời, thanh tra ngân hàng đã thực hiện tốt vai trò là công cụ quan trọng của NHNN trong việc tăng cường thể chế, kỷ cương, kỷ luật, hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ, hoạt động ngân hàng, cụ thể:
Một là, khuôn khổ thể chế về thanh tra ngân hàng được hoàn thiện trên
khía cạnh thúc đẩy hệ thống ngân hàng an toàn và lành mạnh. Nhiều quy định làm căn cứ pháp lý cho hoạt động thanh tra được hoàn chỉnh hơn, làm rõ hơn vai trò của thanh tra, giám sát ngân hàng là người bảo vệ sự an toàn, lành mạnh của hệ thống ngân hàng.
Hai là, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, Thanh tra, giám sát NHNN
đã bám sát và tuân thủ sự chỉ đạo, điều hành của các cấp Lãnh đạo. CQTTGSNH và Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố đã hoàn thành các cuộc thanh tra, kiểm tra theo kế hoạch, các cuộc thanh tra đột xuất theo chỉ đạo của Thống đốc NHNN. Những sai phạm, tồn tại của đối tượng thanh tra được phát hiện đã được các đơn vị thanh tra, giám sát kiến nghị, yêu cầu đối tượng thanh tra chấn chỉnh, khắc phục những tồn tại; thường xuyên
theo dõi, chỉ đạo, xử lý các vụ việc nổi cộm và đề xuất các biện pháp xử lý các đơn vị này. Bên cạnh việc phát hiện và xử lý vi phạm, hoạt động thanh tra tại chỗ đã phát hiện những bất cập, thiếu sót trong cơ chế, chính sách có liên quan để trình cấp có thẩm quyền xem xét điều chỉnh; bước đầu định hướng cho quá trình hoàn thiện chính sách của NHNN .
Ba là, đổi mới nội dung, phương pháp và quy trình thanh tra phù hợp
với sự phát triển công nghệ ngân hàng trên cơ sở áp dụng thông lệ và chuẩn mực quốc tế. Bên cạnh phương pháp chủ yếu là thanh tra tuân thủ, thanh tra ngân hàng bước đầu đã xây dựng được hệ thống giám sát từ xa hỗ trợ cho các hoạt động thanh tra tại chỗ, cũng như bước đầu ứng dụng phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro.
Bốn là, hoạt động thanh tra ngân hàng được đổi mới theo hướng minh
bạch, tạo lòng tin đối với xã hội, đảm bảo sự ổn định, phát triển an toàn và lành mạnh của hệ thống TCTD.
Căn cứ tính chất, mức độ sai phạm được phát hiện qua thanh tra, 6 tháng đầu năm 2015, NHNN đã đưa ra 3.187 kiến nghị yêu cầu TCTD khắc phục tồn tại, yếu kém, vi phạm pháp luật và kiến nghị về hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật quản lý đối với lĩnh vực ngân hàng. NHNN đã ban hành 79 Quyết định
xử phạt vi phạm hành chính bao gồm 06 Quyết định xử phạt cảnh cáo và 73 Quyết định xử phạt tiền với tổng số tiền 993 triệu đồng đối với 54 đơn vị, cá nhân. Một số trường hợp có dấu hiệu hình sự, NHNN phối hợp chặt chẽ với các
cơ quan điều tra xử lý nghiêm minh theo quy định của pháp luật.
Kết quả thanh tra, giám sát còn là một căn cứ quan trọng để NHNN đánh giá việc triển khai công tác cơ cấu lại và xử lý nợ xấu của từng TCTD để có biện pháp chỉ đạo, xử lý kịp thời, phù hợp. Căn cứ kết quả thanh tra, đánh giá thực trạng của các ngân hàng, bước đầu xác định một số NHTMCP có hoạt động yếu kém để có biện pháp giám sát, chỉ đạo và yêu cầu từng TCTD
66
xây dựng đề án tái cơ cấu theo đúng tinh thần Quyết định 254/QĐ-TTg ngày 01/3/2012 của Thủ tướng Chính phủ và Quyết định 734/QĐ-NHNN của Thống đốc NHNN. Từ cuối năm 2011, NHNN đã xác định được 09 NHTMCP yếu kém cần phải cơ cấu lại và đã chủ động báo cáo Thủ tướng Chính phủ cho phép triển khai một số biện pháp xử lý như sáp nhập, hợp nhất, tái cơ cấu đối với các ngân hàng này. Năm 2012 và 2013, NHNN tiếp tục xác định thêm một số TCTD yếu kém và đề xuất Thủ tướng Chính phủ thực hiện tái cơ cấu. Đến thời điểm 30/6/2015, số lượng các TCTD trong nước đã giảm 7 tổ chức thông qua việc sáp nhập, hợp nhất, rút giấy phép, đặc biệt là các NHTMCP yếu kém (NHTMCP Phát triển nhà đồng bằng sông Cửu Long sáp nhập vào NHTMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam, NHTMCP Phát triển Mêkông vào NHTMCP Hàng hải Việt Nam, NHTMCP Phương Nam vào NHTMCP Sài Gòn Thương Tín, hợp nhất NHTMCP Phương Tây và Tổng công ty tài chính cổ phần Dầu khí Việt Nam, hợp nhất 03 NHTMCP là Đệ Nhất, Việt Nam Tín Nghĩa và Sài Gòn thành 01 ngân hàng, rút giấy phép, giải thể Công ty tài chính Cao su) và 03 NHTMCP gồm Xây dựng Việt Nam, Đại Dương và Dầu khí toàn cầu được đặt vào tình trạng kiểm soát đặc biệt và bị NHNN mua lại với giá 0 đồng/cổ phần (do các Ngân hàng này bị âm vốn), chuyển đổi mô hình hoạt động từ NHTMCP thành NHTM trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu và chỉ định 1 NHTM Nhà nước tham gia quản trị, điều hành các ngân hàng này (NH Công thương Việt Nam tham gia quản trị điều hành NH Đại dương và Dầu khí toàn cầu; NH Ngoại thương Việt Nam tham gia quản trị, điều hành NH Xây dựng Việt Nam); 02 TCTD đang được đặt vào tình trạng kiểm soát đặc biệt là NHTMCP Đông Á và Công ty tài chính Handico. Ngoài ra kết quả thanh tra đã góp phần tích cực thực hiện thành công Đề án xử lý nợ xấu trong ngành Ngân hàng. Một trong những nội dung của hoạt động thanh tra là đánh giá đúng chất
lượng tín dụng của từng TCTD và của cả hệ thống ngân hàng.Từ đó đưa ra các giải pháp đảm bảo thực hiện thành công Đề án xử lý nợ xấu hệ thống các TCTD, đưa tỷ lệ nợ xấu thực tế của từng TCTD xuống dưới 3% theo đúng lộ trình Thủ tướng Chính phủ yêu cầu.
2.4.2. Hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động thanh tra của NHNN còn một số hạn chế, cụ thể:
Thứ nhất, các văn bản liên quan đến hoạt động thanh tra, giám sát còn
thiếu và nhiều hạn chế. Hoạt động của TCTD được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật và các văn bản dưới luật. Tuy nhiên, những văn bản này có nhiều trường hợp chưa rõ ràng, thiếu đồng bộ làm cho việc áp dụng của các TCTD chưa thống nhất; căn cứ để thanh tra ngân hàng kết luận vi phạm của TCTD không đầy đủ, chặt chẽ làm cho hiệu lực thanh tra bị hạn chế. Khuôn khổ pháp lý còn thiếu rất nhiều quy định mang tính chuyên môn sâu trong hoạt động thanh tra. Ngoài ra, khung pháp lý ở Việt Nam hiện nay cũng chưa có các quy định về việc bảo vệ đối với đội ngũ thanh tra khi thực thi nhiệm vụ của mình một cách đúng đắn và hợp lý.
Thứ hai, cơ chế chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra ngân hàng còn
chưa nhất quán, chưa mang tính hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương và chưa tương thích với xu hướng quản trị rủi ro tập trung của các TCTD. Thanh tra, giám sát NHNN Chi nhánh tỉnh, thành phố chịu sự điều hành trực tiếp của giám đốc NHNN chi nhánh, đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn về mặt nghiệp vụ của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng. Do sự song trùng lãnh đạo trong hoạt động thanh tra, giám sát khiến cho Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng bị hạn chế về khả năng chỉ đạo, điều hành về chuyên môn nghiệp vụ đối với Thanh tra NHNN chi nhánh. Hơn nữa, việc quản lý và sử dụng lực lượng cán bộ thanh tra chưa phù hợp. Việc bố trí, sắp xếp cán bộ
68
thanh tra chi nhánh thuộc thẩm quyền của Giám đốc NHNN chi nhánh. Do đó, Chánh Thanh tra, giám sát ngân hàng gặp khó khăn trong việc quản lý nhân sự và điều phối lực lượng cán bộ thanh tra trong toàn hệ thống (khi cần thiết) nhằm thực hiện chương trình, nhiệm vụ chung, cũng như trong việc tổ chức, chỉ đạo, điều phối hoạt động thanh tra, giám sát của chi nhánh. Việc điều hành của Thanh tra Trung ương vì thế mất đi tính tập trung, thống nhất làm giảm tác dụng của hoạt động thanh tra chuyên ngành ngân hàng.
Thứ ba, với mô hình tổ chức phân tán, việc phân cấp, ủy quyền các
NHNN chi nhánh thực hiện thanh tra, giám sát các TCTD trên địa bàn quản lý dẫn đến những khó khăn để đánh giá tổng thể TCTD và triển khai thanh t ra trên cơ sở rủi ro. Sự phân cấp, phân quyền trong việc thanh tra TCTD như hiện nay vô hình chung đã chia cắt TCTD để thanh tra riêng rẽ, trong khi TCTD là một pháp nhân thống nhất, quản trị tập trung. Thực trạng này dẫn đến các hệ quả: (i) Cùng một sản phẩm được TCTD thực hiện giống nhau ở tất cả các đơn vị trực thuộc TCTD nhưng nhiều khi Thanh tra NHNN tỉnh, thành phố khác nhau có kết luận khác nhau, làm cho hiệu lực điều hành của Thanh tra ngân hàng kém hiệu quả và (ii) Việc thanh tra định kỳ các chi nhánh của TCTD chưa phù hợp với yêu cầu thanh tra, giám sát dựa trên cơ sở rủi ro (chủ yếu tập trung ở Hội sở chính của TCTD). Có thể nói, mô hình tổ chức bộ máy, phương pháp chỉ đạo và cơ chế thực thi thanh tra, giám sát như hiện nay còn khá bất cập.
Thứ tư, khả năng phát hiện, cảnh báo sớm, phòng ngừa, ngăn chặn rủi ro
trong hoạt động thanh tra tại chỗ còn khiêm tốn. Công tác thanh tra hiện tại chủ yếu nhằm đảm bảo việc chấp hành các quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng của các TCTD (thanh tra tuân thủ). Phương pháp thanh tra tuân thủ ngày càng tỏ ra kém hiệu quả so với yêu cầu giám sát an toàn hoạt động TCTD trong điều kiện các TCTD đang phát triển rất nhanh về quy mô,
phạm vi, mức độ phức tạp và đa dạng của dịch vụ ngân hàng với sự hỗ trợ của công nghệ thông tin, viễn thông tiên tiến, đồng thời tiềm ẩn nhiều rủi ro. Trong mấy năm gần đây, chúng ta đã chứng kiến sự bùng nổ của dịch vụ ngân hàng mới như các nghiệp vụ phái sinh tiền tệ, dịch vụ ngân hàng điện tử nhờ ứng dụng công nghệ ngân hàng tiên tiến và công nghệ thông tin, viễn thông hiện đại, tuy nhiên kèm theo đó là những rủi ro tiềm ẩn hết sức đáng lo ngại với một hệ thống quản trị, điều hành kinh doanh còn nhiều yếu kém. Sự gia tăng dịch vụ ngân hàng ảo và thương mại điện tử đồng hành cùng với các loại tội phạm mới xuất hiện trong lĩnh vực ngân hàng, rủi ro về tác nghiệp và công nghệ. Thanh tra ngân hàng chủ yếu chỉ có khả năng phát hiện các vi phạm pháp luật và tập trung xử lý các vi phạm phát hiện được, các rủi ro (biến cố) đã xảy ra trong thực tế như vi phạm quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của TCTD (tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu, giới hạn cho vay đối với một khách hàng, tỷ lệ khả năng chi trả...), thất thoát tài sản. Thanh tra tại chỗ chưa đánh giá, đo lường và giảm thiểu rủi ro của TCTD, giám sát từ xa chưa thực sự là nguồn thông tin chủ yếu có tính định hướng cho hoạt động thanh tra tại chỗ. Trong khi đó, yêu cầu của thanh tra ngân hàng là phải đánh giá được tính đầy đủ và hiệu quả của hệ thống quản lý, đánh giá và đo lường các rủi ro như rủi ro tín dụng, rủi ro thanh khoản, rủi ro thị trường... của các TCTD. Đồng thời phương pháp thanh tra tuân thủ không đảm bảo các nguồn lực của Thanh tra ngân hàng được phân bổ một cách hợp lý và hiệu quả theo nguyên tắc tập trung cho những lĩnh vực mà TCTD bị đánh giá có tiềm ẩn rủi ro cao hơn đối với sự an toàn hệ thống. Điều này ngày một trở nên cấp thiết khi khối lượng giao dịch ngân hàng ngày càng lớn với sự tham gia ngày càng nhiều của các TCTD.
Thứ năm, phương thức phối hợp giữa thanh tra tại chỗ và giám sát từ xa
70
qua việc đưa ra các dấu hiệu cảnh báo, xác định khu vực tập trung rủi ro để làm cơ sở xác định phạm vi, nội dung thanh tra tại chỗ và lập kế hoạ ch giám sát hợp lý để giảm thiểu rủi ro.
Thứ sáu, chưa tiến hành thanh tra trên cơ sở hợp nhất. Không ít các
TCTD
có hoạt động trên thị trường chứng khoán, thị trường bảo hiểm nhưng CQTTGSNH không thể tiếp cận và thanh tra được hoạt động này trên cơ sở hợp nhất, mặc dù các hoạt động này có thể đem lại rủi ro không nhỏ cho các TCTD.
Thứ bảy, công tác xử lý sau thanh tra chưa được coi trọng đúng mức tại
một số NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố, thiếu đôn đốc, theo dõi và kiểm tra tình hình thực hiện các kiến nghị của đối tượng thanh tra.
2.4.3. Nguyên nhân
Những hạn chế trong công tác thanh tra hiện nay của Thanh tra NHNN xuất phát từ các nguyên nhân chủ yếu sau:
* Nguyên nhân chủ quan:
Thứ nhất, thanh tra ngân hàng chưa có quy trình thanh tra trên cơ sở rủi
ro và Sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro theo đúng nghĩa vốn có của nó; Sổ tay Thanh tra trên cơ sở rủi ro phiên bản 1 đã chính thức ra đời vào tháng 1/2010, tuy nhiên chưa thực sự là cẩm nang để hướng dẫn Thanh tra viên trong hoạt động TTGSNH. Quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro và sổ tay thanh tra là hai tài liệu quan trọng, là cẩm nang nghề nghiệp quyết định đến chất lượng, hiệu quả của hoạt động thanh tra của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD. Do chưa xây dựng được quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro và sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro là cẩm nang nghiệp vụ, nên việc chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro trên thực tế chưa thể thực hiện được. Ngoài ra, các quy định để hỗ trợ áp dụng phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro đến nay vẫn chưa có, như các quy định về các loại rủi ro, cơ chế đánh giá rủi ro, đo lường rủi ro, các quy định về quản trị rủi ro nội bộ của TCTD,...
Thứ hai, lực lượng cán bộ làm công tác thanh tra chưa đủ về số lượng,
chưa tương xứng so với quy mô, số lượng các TCTD. Số lượng Thanh tra viên chính của cả hệ thống Thanh tra ngân hàng là quá ít trong khi phải triển khai nhiều đoàn thanh tra tại chỗ cần có Trưởng đoàn thanh tra và Thanh tra viên chính và Thanh tra viên cao cấp theo quy định. Bên cạnh đó, năng lực, trình độ của một bộ phận không nhỏ cán bộ thanh tra ngân hàng còn nhiều hạn chế trong việc tiếp cận phương pháp thanh tra theo các thông lệ và chuẩn mực quốc tế, ít kinh nghiệm về hoạt động ngân hàng, thiếu những chuyên gia về công nghệ và tin học trong khi đó các nghiệp vụ của NHTM ngày càng đa dạng, phức tạp và được thực hiện bởi công nghệ ngân hàng hiện đại, làm hạn chế không ít đến hiệu quả, hiệu lực của hoạt động thanh tra.
Thứ ba, việc đào tạo và đào tạo lại đội ngũ cán bộ thanh tra chưa
được tiến hành bài bản, có kế hoạch, chưa chú trọng vào đào tạo chuyên sâu về tin học, ngoại ngữ, kiến thức về pháp luật và nhận biết, đánh giá rủi ro đối với những sản phẩm, dịch vụ ngân hàng hiện đại. Mặt khác, do phải cân