10. Kết cấu của luận án
4.4.3. Nguyên nhân của hạn chế
Những hạn chế trên đây cĩ nhiều nguyên nhân, m ột số nguyên nhân ch ủ yếu là: Thứ nhất, nhận thức về hợp tác cơng tư cịn m ới ở Việt Nam. Mặc dù Nhà nước đặt mục tiêu coi đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư là một kênh quan trọng để huy động nguồn lực đầu tư tư nhân tham gia các lĩnh vực kinh tế - xã hội nĩi
chung và ứng phĩ với BĐKH nĩi riêng, nhưng nhận thức về vai trị c ủa khu vực tư nhân cịn ch ưa đầy đủ từ trung ương đến địa phương.
Về phía trung ương mới chủ yếu nhận được sự quan tâm của một vài Bộ, Ngành. Nhưng sự quan tâm cũng chưa đầy đủ và chỉ dừng lại ở một bộ phận cơng chức cĩ liên quan trực tiếp. Việc triển khai các bước tiếp theo sau Nghị định 15 của các Bộ, Ngành cĩ liên quan cịn ch ậm, thiếu quyết liệt, nếu như khơng nĩi là thờ ơ và bàng quan.
Các địa phương chưa thực sự mặn mà với vai trị c ủa khu vực tư nhân do thĩi quen bao cấp, chờ đợi đầu tư từ ngân sách Nhà nước trong một thời gian dài cùng với tâm lý sợ khĩ khăn, sợ cái mới trong quá trình chuẩn bị, giám sát các nhà đầu tư tư nhân. Các địa phương cũng chưa cĩ các cơ quan phụ trách chuyên mơn sâu v ề hợp tác cơng tư theo quy định của Nghị định 15.
Thứ hai, thiếu chiến lược về hợp tác cơng tư tại Việt Nam. Thực tế cho đến nay ở Việt Nam chưa cĩ một chiến lược riêng về huy động nguồn lực tư nhân tham gia các dự án hợp tác cơng tư. Chúng ta mới tập trung nghiên cứu ban hành một số cơ chế chính sách để thu hút đầu tư tư nhân, việc xây dựng đề xuất các dự án PPP tiềm năng được triển khai thực hiện một cách bị động, tùy ti ện cĩ tính chất ngắn hạn, thiếu bài bản, thiếu tính hệ thống và chưa được đánh giá đầy đủ. Trong các nghị quyết của Đảng, Quốc hội và Chính phủ cũng chỉ đề cập hết sức ngắn gọn và chung về chủ trương huy động tối đa nguồn lực tư nhân trong phát triển kinh tế - xã hội mà chưa đề cập cụ thể cách thức, chiến lược huy động nguồn lực tư nhân như thế nào.
Thứ ba, điều kiện bảo đảm cho hợp tác cơng tư trong lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH cịn thi ếu và chưa khả thi. Chưa cĩ hướng dẫn cụ thể về việc so sánh, lựa chọn hình thức đầu tư hợp lý, hiệu quả, quyết định lựa chọn cịn mang n ặng cảm tính. Chúng ta thấy, các quy định hiện hành chưa nêu cụ thể các bên liên quan s ẽ chuẩn bị và lập danh mục dự án ra sao. Trong danh sách một loạt các dự án cần thiết đầu tư, làm thế nào để chọn ra đâu là các d ự án thực hiện theo phương pháp truyền thống, đâu là các d ự án nên đầu tư theo hợp tác cơng tư chưa được quy định một cách cụ thể. Tương tự, khi danh sách các dự án được gửi cho các Bộ, ngành và địa
phương cĩ liên quan, đâu là cơ sở để cho các cơ quan này đánh giá xem các dự án này nên được thực hiện theo phương pháp PPP hay khơng. Trong các danh mục được Nhà nước đăng tải và kêu g ọi đầu tư theo hợp tác cơng tư, thứ tự ưu tiên của các dự án như thế nào, dự án nào nên được ưu tiên thực hiện trước, dự án nào nên được thực hiện sau. Với cách quy định khơng minh bạch như vậy, một dự án được Nhà nước kêu gọi đầu tư theo hợp tác cơng tư hĩa ra lại cĩ thể được thực hiện một cách hiệu quả hơn theo phương pháp đầu tư truyền thống, tức là Nhà nước tự thực hiện đầu tư. Một danh mục các dự án hợp tác cơng tư kêu gọi đầu tư được lập như vậy sẽ làm cho các d ự án cĩ tính rủi ro cao, dẫn đến tâm lý khơng tin tưởng của các nhà đầu tư đối với các dự án này. Những bất cập từ cơ chế, chính sách ưu đãi, hấp dẫn đầu tư:
+ Văn bản chưa hướng dẫn kịp thời. Các Thơng tư hướng dẫn về quản lý đầu tư theo hợp tác cơng tư, về cơ chế, chính sách ưu đãi, hấp dẫn đầu tư trong ứng phĩ với BĐKH chưa ban hành kịp thời, đồng bộ với Nghị định 63 dẫn tới thiếu quy định cụ thể, khĩ thực hiện trên thực tiễn.
+ Chưa đẩy mạnh phân cấp trong hướng dẫn Nghị định. Chưa đẩy mạnh phân cấp hướng dẫn các Nghị định của Chính phủ về quản lý thực hiện đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư, về hợp đồng dự án theo các hợp tác cơng tư tới các Bộ quản lý ngành phù h ợp. Vì vậy, cơ chế, chính sách hiện hành của Nhà nước trong lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH cịn thi ếu cụ thể, chưa thực sự đi vào cuộc sống.
+ Chậm đổi mới cách tiếp cận các nguồn vốn từ khu vực tư nhân, chưa chú trọng phát triển thị trường vốn. Chính sách huy động vốn từ khu vực tư nhân trong khuơn kh ổ hợp tác cơng tư chưa được chú trọng đúng mức. Cơ chế huy động cũng chưa thực sự rõ ràng, tr ở ngại do thiếu các hướng dẫn cụ thể, chưa minh bạch, và đặc biệt chưa tạo được niềm tin cho các nhà đầu tư tư nhân. Chưa chú trọng tạo lập, phát triển thị trường vốn hỗ trợ trong lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH. Do những khĩ khăn về tiềm lực vốn, tới nay hầu như chưa cĩ nhiều các Quỹ hỗ trợ vốn trong lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH.
+ Nhà đầu tư tư nhân trong các dự án hợp tác cơng tư ứng phĩ với BĐKH khĩ ti ếp cận chính sách ưu đãi về vốn, tài chính. Mặc dù đã cĩ quy định từ Nghị định nhưng hiện nay đầu tư các dự án ứng phĩ với BĐKH vẫn chưa cĩ khả năng tiếp cận được các nguồn vốn vay ưu đãi.
Chính sách ưu đãi, hỗ trợ thiếu hấp dẫn, thiếu cụ thể. Các chính sách ưu đãi, hỗ trợ về vốn, đất đai, doanh thu, chi phí, giá, thị trường... chưa phù hợp, chậm đổi mới so với sự biến động thị trường, chưa đủ sức hấp dẫn. Trong các văn bản quy định hiện nay về đầu tư kết cấu hạ tầng theo hợp tác cơng tư, các quy định cụ thể về trách nhiệm các bên đối với rủi ro xảy ra vẫn chưa được làm rõ. Đây cũng là một hạn chế rất lớn để hấp dẫn các thành phần kinh tế tham gia đầu tư.
Nhiều vướng mắc trong thủ tục tiếp cận các chính sách ưu đãi hỗ trợ. Các điều kiện, thủ tục để áp dụng ưu đãi cịn thi ếu và chưa đồng bộ, cịn r ườm rà nên nhà đầu tư cịn g ặp khĩ khăn trong tiếp cận các chính sách. Điển hình là các thủ tục về vay vốn, lãi suất, thời hạn cho vay, thủ tục được hưởng hỗ trợ tài chính của Nhà nước… Đây cũng là một trong các nguyên nhân dẫn tới khĩ hấp dẫn các nhà đầu tư.
Cơ chế chia sẻ rủi ro chưa hồn thiện và được thể chế hĩa. Cĩ khá nhiều rủi ro tiềm tàng cĩ th ể xảy ra với một dự án hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH, nhưng các rủi ro này lại chưa được phân chia và chia sẻ một cách hữu hiệu, nhất là trong bối cảnh của Việt Nam rủi ro từ chính sách của Nhà nước là rất lớn. Nhiều rủi ro phát sinh do sự thay đổi cơ chế chính sách, sửa đổi hoặc ban hành áp d ụng các quy định mới, yếu kém trong quản lý, kiểm sốt giá cả thị trường … (ví dụ như việc tăng thuế, tình trạng biến động giá xăng dầu, giá điện, vật tư, vật liệu xây dựng…) làm tăng chi phí sản xuất, ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư dự tính và khả năng trả nợ/tài trợ của khu vực tư nhân trong từng dự án cụ thể.
Trong khi đĩ, chính sách liên quan t ới PPP và các d ự án hợp tác cơng tư trong lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH là chưa rõ ràng minh b ạch và chứa đựng nhiều yếu tố rủi ro. Các hợp đồng dự án thực hiện theo hình thức đầu tư PPP là rất đa dạng và thời gian thực hiện dài, nhiều nội dung phức tạp, nếu khơng quy định rõ v ề quyền và trách nhi ệm các bên thì cĩ thể phát sinh các rủi ro khĩ kiểm sốt. Mặt
khác, các quy định hiện hành về quản lý hợp đồng dự án, thiết kế, chất lượng xây dựng, chất lượng cung cấp dịch vụ trong các văn bản của Nhà nước hiện nay cịn thiếu cụ thể khơng phân biệt sự khác nhau giữa các loại hợp đồng, khơng rõ ràng trách nhiệm các bên về rủi ro và thiếu nhiều nội dung cần thiết và rõ ràng để đảm bảo trách nhiệm, quyền lợi các bên khi rủi ro xảy ra. Trong khi đĩ, dự án hợp tác cơng tư ứng phĩ với BĐKH lại cĩ liên quan tới rất nhiều bên và ch ứa đựng nhiều rủi ro.
Nghị định 63/2018/NĐ-CP và các Thơng tư hướng dẫn về quản lý đầu tư theo hợp tác cơng tư chưa cĩ những quy định liên quan đến việc phân trách nhiệm và chia sẻ rủi ro như hỗ trợ, bảo lãnh của Nhà nước cho nhà đầu tư trong quá trình thực hiện dự án, chế độ giám sát, báo cáo quá trình thực hiện hợp đồng… phù h ợp theo lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH.
Thứ tư, năng lực của các chủ thể tham gia hợp tác cơng tư cịn y ếu.
* Đối với nhà đầu tư tư nhân: Sự hạn chế về năng lực tài chính, năng lực tổ chức thực hiện của nhà đầu tư
+ Hạn chế về năng lực tài chính của nhà đầu tư.
Việc đầu tư xây dựng dự án ứng phĩ với BĐKH thường địi h ỏi lượng vốn lớn. Tuy nhiên, năng lực tài chính của các nhà đầu tư tham gia cịn y ếu, đặc biệt là năng lực tài chính. Nhiều dự án phần vốn tự cĩ của nhà đầu tư cịn quá th ấp, thường khơng vượt quá 30% tổng mức đầu tư. Do hạn chế năng lực tài chính và uy tín nên việc tiếp cận các nguồn vốn vay ưu đãi cịn khĩ k hăn; khả năng lựa chọn nhà đầu tư tốt cũng khơng dễ dàng do số lượng các nhà đầu tư trong nước cĩ tiềm lực tài chính và kinh nghiệm đối với lĩnh vực cấp nước sạch đơ thị cịn ít.
+ Bất cập về khả năng huy động vốn. Các dự án hạ tầng thường cĩ vốn đầu tư lớn, trong khi vốn chủ sở hữu của các chủ đầu tư dự án hạn chế. Nguồn vốn thực hiện dự án chủ yếu từ nguồn vốn vay. Thời hạn cho vay dự án ứng phĩ với BĐKH thường dài với quy mơ vốn vay lớn, rủi ro nhiều nên các ngân hàng thương mại thường ngần ngại khơng mặn mà cho vay, do vậy, ảnh hưởng tới khả năng đảm bảo nguồn vốn cho các dự án.
+ Thiếu năng lực kinh nghiệm trong cơng tác quản lý đầu tư xây dựng. Các doanh nghiệp liên quan tới lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH thực chất là những đơn vị nhận thầu thi cơng và quản lý v ận hành theo nhiệm vụ được giao, chưa tham gia nhiều trong hoạt động đầu tư. Do vậy, năng lực kinh nghiệm của các tổ chức, các cá nhân tham gia quản lý trong quá trình thực hiện dự án cịn nhi ều hạn chế, chậm xử lý các tình huống phát sinh, ảnh hưởng nhiều tới tiến độ, hiệu quả đầu tư của dự án.
+ Chưa tạo được sự đồng thuận với Nhà nước và Cộng đồng. Mối quan hệ của nhà đầu tư với các cơ quan quản lý Nhà nước, với cộng đồng dân cư cịn nhi ều hạn chế, nhà đầu tư chưa chú trọng tới tuyên truyền, minh bạch thơng tin v ề dự án, do vậy, thiếu sự ủng hộ của địa phương, cộng đồng.
* Đối với Nhà nước: Ảnh hưởng từ các cơ quan quản lý cĩ liên quan.
+ Xử lý các phát sinh của dự án cịn qua nhi ều cấp, nhiều thủ tục. Việc điều chỉnh giá dự án ứng phĩ với BĐKH thường phải qua nhiều cấp ảnh hưởng trực tiếp tới quyền lợi của các nhà đầu tư.
+ Đội ngũ quản lý trực tiếp cịn thi ếu năng lực, kinh nghiệm. Đội ngũ cán bộ quản lý Nhà nước cịn thi ếu, cịn y ếu, chưa được đào tạo và bồi dưỡng mang tính chuyên nghiệp những kiến thức cơ bản về quản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư theo hình thức Cơng-Tư (PPP), lúng túng khi xử lý các vấn đề phát sinh trong quản lý các hợp đồng dự án ứng phĩ với BĐKH theo hợp tác cơng tư. Sự thiếu đồng bộ trong phối hợp giữa các cơ quan quản lý Nhà nước trong quá trình đầu tư xây dựng
+ Nhiều hạn chế cơng tác quy hoạch, chấp thuận chủ trương đầu tư đối với các dự án hợp tác cơng tư. Chất lượng quy hoạch chưa cao, nhiều sửa đổi, điều chỉnh. Quy hoạch thiếu đồng bộ, thiếu nhiều quy hoạch chuyên ngành. Quy hoạch chưa thực hiện được chức năng định hướng cho sự phát triển kinh tế - xã hội của các vùng. Các d ự án ứng phĩ với BĐKH thường bị kéo dài thời gian trong quá trình xác định địa điểm, quy mơ đầu tư.
+ Thiếu sự phối hợp, hỗ trợ đồng bộ, kịp thời của cơ quan Nhà nước đối với quá trình triển khai các dự án ứng phĩ với BĐKH: Sự phối hợp giữa chính quyền
với nhà đầu tư, giữa nhà đầu tư và người dân trong đền bù, GPMB chưa đồng bộ; thủ tục liên quan tới cấp Giấy chứng nhận đầu tư/đăng ký đầu tư cịn r ườm rà, mất nhiều thời gian, qua nhiều bước thẩm định nhưng chưa ràng buộc trách nhiệm và các cam kết của các cơ quan quản lý Nhà nước cĩ liên quan với nhà đầu tư dẫn tới nhiều trở ngại trong giai đoạn sau; các địa phương chưa xây dựng cơ chế một đầu mối về việc lấy ý kiến các cơ quan quản lý Nhà nước trong quá trình thẩm định dự án; hầu hết vẫn chỉ sử dụng các quy định của Chính phủ và hướng dẫn của các Bộ mà chưa cĩ hướng dẫn cụ thể đối với các dự án thuộc phạm vi quản lý của mình (đặc biệt các biện pháp ưu đãi, hỗ trợ về mặt bằng, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, giá sản phẩm đầu ra...). Đặc thù các d ự án ứng phĩ với BĐKH là liên quan t ới nhiều lĩnh vực chuyên ngành, nhà đầu tư khơng thể nắm bắt hết các thơng tin, yêu cầu, thủ tục nếu khơng cĩ sự hỗ trợ từ phía Nhà nước. Bởi vậy, việc phải trực tiếp lấy ý kiến các cơ quan liên quan đến dự án sẽ rất phức tạp, nhiều đầu mối, gây cản trở lớn đối với các nhà đầu tư.
+ Thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý trong ki ểm tra, thanh tra. Sự phối hợp về kiểm tra, thanh tra của các CQQL Nhà nước trong quá trình đầu xây dựng cịn y ếu, cịn ch ồng chéo, nhiều phiền hà bất cập gây nhiều ảnh hưởng, trở ngại trong quá trình tổ chức thực hiện dự án của các chủ đầu tư.
Cơng tác qu ản lý của các ngành cịn ch ậm đổi mới, mang nặng tính khép kín. Thể chế quản lý đầu tư, thể chế quản lý thị trường xây dựng chậm tiếp thu kinh nghiệm quốc tế để đổi mới và ít quan tâm tổng kết đúc rút, trao đổi và phổ biến các bài học thực tiễn. Tình hình khép kín trong cơng tác quản lý Nhà nước của các Bộ Ngành và địa phương tuy cĩ giảm nhưng chậm khắc phục.
Vai trị h ỗ trợ của CQQL Nhà nước đối với nhà đầu tư chưa đủ mạnh, được thể hiện ở một số điểm sau:
+ Vai trị h ỗ trợ thiếu tồn diện, thiếu cụ thể. Trách nhiệm các CQQL ngành chưa được quy định cụ thể trong các văn bản của Nhà nước về quản lý đầu tư, CQQL về đầu tư cịn ơm đồm nhiều dẫn tới chồng chéo với chức năng, nhiệm vụ quản lý Nhà nước của Bộ quản lý ngành, các địa phương. Điều này dẫn tới các
chính sách của Chính phủ chậm đi vào cuộc sống. Mặt khác, các hỗ trợ của CQQL Nhà nước về thơng tin quy hoạch, địa phương, thị trường, cơ chế, chính sách, thơng tin về thủ tục, thẩm quyền các cấp... cũng chưa được chú trọng tính cơng khai, minh