LẠM PHÁT MỤC TIÊU
CÁC KHUÔN KHỔ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TRONG LỊCH SỬ KINH TẾ
Mô hình chính sách tiền tệ nào tốt nhất cho Việt Nam? Để tìm ra giải pháp cho vấn đề này có thể học hỏi rất nhiều từ lịch sử nền kinh tế và từ kinh nghiệm của các quốc gia khác. Vì vậy, nghiên cứu này trước tiên sẽ tập trung vào lịch sử chính sách tiền tệ toàn cầu trong vòng 50 năm trở lại đây, xem xét sự phát triển và rút ra kết luận về lĩnh vực đó. Báo cáo đề cập đến những vấn đề cơ bản của khuôn khổ chính sách lạm phát mục tiêu. Báo cáo cũng sẽ nghiên
cứu kinh nghiệm của các nước trong việc đưa ra áp dụng khuôn khổ chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu. Tiếp theo nghiên cứu sẽ xem xét các yếu tố ảnh hưởng đến tình hình kinh tế tại Việt Nam và các tác động của chúng lên chính sách kinh tế vĩ mô và đặc biệt là chính sách tiền tệ. Báo cáo đi sâu phân tích về khuôn khổ chính sách tiền tệ hiện hành của Việt Nam và những vấn đề đặt ra. Sau đó nghiên cứu sẽ nêu các lý do tại sao chính sách tiền tệ cần hướng tới mục tiêu ổn định giá cả trong nước để đảm bảo tăng trưởng kinh tế, bền vững và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để hướng tới áp dụng khuôn khổ lạm phát mục tiêu ở Việt Nam trong tương lai.
Lựa chọn một “neo” tốt hơn cho chính sách tiền tệ
Để có thể điều hành chính sách tiền tệ hiệu quả và nền kinh tế vận hành tốt, Ngân hàng Trung ương cần phải lựa chọn neo danh nghĩa cho chính sách tiền tệ. Để có thể hiểu được con đường lựa chọn “neo” tốt hơn cho chính sách tiền tệ, chúng ta nhìn quá trình này dưới góc độ lịch sử.
Thời kỳ “tỷ giá cố định”
Trước đây, neo danh nghĩa thông thường nhất là việc neo cố định giá trị của đồng bản tệ với vàng (dưới chế độ bản vị vàng) hay với một đồng tiền mạnh nào đó hoặc với một rổ ngoại tệ. Trong những năm 1950 và 1960, hầu hết các luật Ngân hàng Trung ương đều quy định mục tiêu hàng đầu của chính sách tiền tệ là ổn định giá trị đối ngoại của đồng tiền - hay tỷ giá. Vào thời điểm đó, thế giới đang áp dụng chế độ tỷ giá cố định và chính sách tiền tệ phải chống lại các áp lực về tỷ giá. Ổn định giá cả trong nước chỉ là mục tiêu thứ yếu. Nếu xem xét lịch sử kinh tế Anh và các quốc gia châu Âu khác, thời kỳ này diễn ra rất nhiều cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán nghiêm trọng, buộc các nhà chức trách phải thường xuyên nới lỏng hoặc thắt chặt chính sách kinh tế vĩ mô của quốc gia mình. Để hiểu rõ vấn đề này nghiên cứu sẽ phân tích cơ chế vận hành chính sách tiền tệ trong
bối cảnh trên. Bắt đầu từ sự cân bằng trong cán cân thanh toán, nếu một quốc gia có cán cân thương mại thặng dư đáng kể, hoặc có nguồn vốn vào lớn do đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp tăng, thì tỷ giá sẽ có nguy cơ tăng ngay sau đó. Trong hệ thống này, Ngân hàng Trung ương không còn lựa chọn nào khác ngoài việc phải thực hiện các can thiệp thị trường không mang tính vô hiệu hóa (non-sterilized) là mua vào ngoại tệ, dẫn đến nguồn dự trữ ngoại hối tăng và thanh toán bằng đồng nội tệ mà không có các biện pháp khắc phục để ngăn chặn hậu quả là nguồn cung tiền tăng lên. Tỷ lệ tăng trưởng kinh tế sẽ tăng lên và, nếu nền kinh tế đang vận hành gần tới mức tối đa, giá cả và lương sẽ có nguy cơ tăng cao ngay sau đó. Vì vậy, quốc gia này sẽ mất khả năng cạnh tranh do đồng tiền trong nước được định giá quá cao so với ngoại tệ. Xuất khẩu sẽ giảm, cán cân thương mại sẽ sụt giảm. Trừ khi có nguồn vốn đầu tư lớn chảy vào quốc gia đó, nếu không thì tỷ giá lại có nguy cơ thay đổi. Trong trường hợp tỷ giá có nguy cơ giảm, Ngân hàng Trung ương sẽ bán Đô la ra thị trường và nhận đồng nội tệ của người bán. Điều này sẽ khiến nguồn cung tiền giảm, và do đó, đẩy lãi suất tăng cao, làm chậm lại quá trình phát triển kinh tế.
Trong một nền kinh tế mở và trong điều kiện như vậy, khi triển vọng thị trường đóng vai trò rất lớn, và khi không có hoặc có ít các biện pháp kiểm soát tỷ giá, một lượng lớn nguồn vốn chảy ra khỏi quốc gia sẽ khiến cho khủng hoảng cán cân thanh toán trầm trọng hơn. Các nguồn vốn sẽ rút ra rất nhanh và có thể làm cho tình hình trở nên nghiêm trọng chỉ trong vài ngày. Sau đó, các nhà chức trách sẽ phải ngay lập tức áp dụng các chính sách hạn chế gây hậu quả nghiêm trọng lên nền kinh tế.
Kinh nghiệm lịch sử cho thấy, nếu theo mô hình trên thì thời kỳ kinh tế phát triển mở rộng sẽ ngắn hơn rất nhiều (trung bình chỉ bằng một phần ba, hoặc chỉ bằng một nửa) so với thời kỳ nền kinh tế bị thu hẹp ngay sau đó. Điều này là dễ hiểu vì giá cả và đồng lương dễ có xu hướng tăng hơn là giảm đi. Người lao động sẽ phản ứng quyết liệt khi
đồng lương bị cắt giảm và sẽ chỉ chấp nhận thỏa hiệp nếu nền kinh tế đang trong thời kỳ suy thoái kéo dài và nghiêm trọng. Tại nước Anh, điều này dẫn tới mất ổn định kinh tế trong thời gian dài và nền kinh tế hoạt động không hiệu quả. Chính sách này được đặt tên là “chính sách dừng rồi lại tăng tốc” (stop-go policy), được mô tả sống động hơn bằng hình ảnh lái xe với một chân đặt trên phanh và chân còn lại đặt trên cần tăng tốc. Tỷ lệ tăng trưởng kinh tế thấp, doanh nghiệp không đầu tư vào máy móc, thiết bị và hậu quả là sản xuất bị suy giảm. Điều này lại dẫn tới nhiều cuộc đình công nghiêm trọng và những căng thẳng về mặt xã hội. Cuối cùng là, đồng Bảng Anh bị buộc phải phá giá. Tình hình tương tự cũng diễn ra tại Pháp và các quốc gia châu Âu khác. Thời kỳ này được đặc trưng bởi vài cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán và các quốc gia buộc phải phá giá đồng tiền.
Như vậy, điều hành chính sách tiền tệ dưới chế độ tỷ giá cố định đã bộc lộ nhiều hạn chế như: (i) các nước không thể độc lập về chính sách tiền tệ do tỷ giá hối đoái bị gắn chặt vào đồng ngoại tệ mạnh. Sự lên/xuống của đồng ngoại tệ mạnh buộc các nước có chế độ tỷ giá neo với đồng tiền này phải điều chỉnh chính sách tiền tệ. Cụ thể, trong một nền kinh tế mở dưới chế độ tỷ giá cố định, Ngân hàng Trung ương phải can thiệp khi cán cân thanh toán thặng dư hay thâm hụt. Vì khi có thặng dư cán cân thanh toán (luồng ngoại tệ vào nhiều hơn lượng ngoại tệ chi ra) sẽ làm dư cung trên thị trường ngoại tệ, dẫn đến đồng bản tệ lên giá, đồng ngoại tệ mất giá (thay đổi tỷ giá). Ngân hàng Trung ương sẽ phải can thiệp thông qua mua ngoại tệ và bán đồng bản tệ, do vậy, tiền dự trữ thay đổi một lượng đúng bằng lượng ngoại tệ mua vào và do đó tác động đến tổng phương tiện thanh toán. Trong điều kiện chế độ tỷ giá hối đoái cố định, chính sách tiền tệ luôn bị động và khó có thể theo đuổi mục tiêu của mình; (ii) để neo được tỷ giá hối đoái đòi hỏi Ngân hàng Trung ương phải có nguồn dự trữ quốc tế ở mức có thể chủ động can thiệp thị trường.
Thời kỳ “cung tiền”
Trong hai đến ba thập kỷ đầu sau chiến tranh thế giới thứ hai, hệ thống Bretton Woods sụp đổ và lạm phát thế giới tăng mạnh trong những năm đầu thập niên 70 của thế kỷ 20 dẫn đến một số nước công nghiệp hóa tìm kiếm một neo danh nghĩa thay thế. Vào cuối thập kỷ 70 và đầu thập kỷ 80, thế giới chuyển sang cơ chế tỷ giá linh hoạt hơn. Các nước này đã chuyển từ cơ chế điều hành chính sách tiền tệ neo với tỷ giá sang cơ chế kiểm soát khối lượng tiền cung ứng.
Lấy chỉ tiêu cung ứng tiền làm neo cho chính sách tiền tệ có lợi điểm (so với neo tỷ giá) là tạo khả năng độc lập cao hơn cho Ngân hàng Trung ương trong điều hành chính sách tiền tệ. Bên cạnh đó, do không cần tập trung nhiều vào can thiệp tỷ giá (tỷ giá thả nổi) nên Ngân hàng Trung ương có cơ hội “toàn tâm, toàn ý” để kiểm soát tiền cung ứng hơn. Nhiều quốc gia cố gắng neo chính sách tiền tệ của họ với tổng lượng tiền (M2 hay M3) với hy vọng kiểm soát tốc độ tăng cung tiền sẽ cho phép ngân hàng trung ương giảm tỷ lệ lạm phát và duy trì nó ở mức thấp. Tuy nhiên, neo chính sách tiền tệ vào mục tiêu tổng lượng tiền không thực sự thành công vì một vài lý do. Một trong những lý do quan trọng nhất là thiếu ổn định trong hàm cầu tiền. Sự thiếu ổn định này chủ yếu là kết quả của sự kết hợp giữa việc phi thể chế hóa (deregulation) ở một số quốc gia và làn sóng đổi mới/sáng kiến tài chính (financial inovation) của các ngân hàng và những định chế tài chính khác đã dẫn đến những thay đổi quan trọng trong cách thức công chúng nắm giữ tài sản tài chính của họ đã tác động đáng kể đến việc đo lường tổng cung tiền.
Chính sách tiền tệ được neo bởi chỉ tiêu cung ứng tiền trong thực tế đã phát sinh nhiều hạn chế, đó là: (i) quá trình điều hành chính sách tiền tệ chưa cho phép đánh giá một cách rõ ràng sự tương tác giữa chỉ tiêu cung ứng tiền và chỉ tiêu lạm phát. Có nước bảo đảm chỉ tiêu cung ứng tiền nhưng tỷ lệ lạm phát vẫn cao, ngược lại có nước tuy bơm tiền đã “quá tay” nhưng thiểu phát vẫn chậm phục
hồi; (ii) đối với công chúng, vấn đề mà họ quan tâm trực tiếp và đòi hỏi ở Ngân hàng Trung ương là sự ổn định giá cả thông qua tỷ lệ lạm phát thấp, ổn định chứ không phải là lượng tiền cung ứng M1, M2 hay M3. Chính vì vậy, trong điều kiện lạm phát chưa được kiểm soát để đảm bảo cho giá cả ổn định thì Ngân hàng Trung ương khó có thể thuyết phục được công chúng rằng họ đã làm tốt nhiệm vụ được giao phó; và (iii) một trong những điều kiện quan trọng để kiểm soát cung ứng tiền là Ngân hàng Trung ương phải kiểm soát được việc cung ứng tổng phương tiện thanh toán cho nền kinh tế. Một nền kinh tế, điển hình như Việt Nam, khi một bộ phận khá lớn các tổ chức tài chính trung gian (Kho bạc Nhà nước, Ngân hàng phát triển, các công ty bảo hiểm v.v…) đang hoạt động ngoài sự điều tiết của Luật Ngân hàng thì rõ ràng Ngân hàng Nhà nước chưa thể kiểm soát được chỉ tiêu cung ứng tiền một cách hiệu quả.
Thời kỳ “mục tiêu lạm phát”
Để chống lại những áp lực và kỳ vọng lạm phát diễn ra mạnh mẽ sau khi tỷ lệ lạm phát tăng cao vào thập kỷ 80 và đầu thập kỷ 90 của thế kỷ 20, các nước phát triển buộc phải thắt chặt chính sách tiền tệ một cách đáng kể, với mức lãi suất danh nghĩa rất cao tại hầu hết các nước phát triển. Điều này dẫn tới suy thoái nặng nề trong thập kỷ 80 và đầu thập kỷ 90, đi kèm với những căng thẳng về mặt xã hội. Đến giữa những năm 1980, tổng lượng tiền như một neo danh nghĩa cho chính sách tiền tệ của ngân hàng trung ương rõ ràng đã thất bại. Với một số quốc gia đã áp dụng cơ chế tỷ giá hối đoái thả nổi từ trước, họ không có khả năng sử dụng các neo danh nghĩa truyền thống cho chính sách tiền tệ như tỷ giá hối đoái cố định hay tổng cung tiền. Ngân hàng Trung ương tại các quốc gia này chỉ cam kết một cách định tính cho mục tiêu lạm phát thấp trong việc điều hành chính sách tiền tệ. Tuy nhiên, các quốc gia này thường có một lịch sử lạm phát cao và đầy biến động. Cam kết mang tính định tính như thế không thể đủ để thuyết phục công chúng rằng ngân hàng trung ương
thực sự cam kết thực hiện các hành động cần thiết để làm giảm tỷ lệ lạm phát và duy trì ở mức thấp.
Như là tất yếu của quá trình phát triển, với động cơ tìm kiếm một neo tốt hơn cho chính sách tiền tệ, từ những năm cuối của thập kỷ 80 thể kỷ XX mà mở đầu là NewZealand (tháng 7/1989) rồi lần lượt là Canada (tháng 2/1991), Anh (tháng 10/1992), Thụy Điển (tháng 1/1993), Phần Lan (tháng 2/1993), Australia (tháng 4/1993), Tây Ban Nha (tháng 11/1994) v.v… lấy mục tiêu lạm phát làm neo cho chính sách tiền tệ. Hiện nay, không một nước công nghiệp hóa nào sử dụng tổng cung tiền như neo chính sách và ít có khả năng tình huống này sẽ thay đổi trong tương lai. Phần lớn các nền kinh tế công nghiệp hóa có cơ chế tỷ giá hối đoái linh hoạt hoặc là một phần của liên minh tiền tệ mà ở đó ngân hàng trung ương của liên minh tiền tệ (Ngân hàng Trung ương châu Âu) thả nổi tiền tệ. Nhiều quốc gia đã sử dụng khuôn khổ chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu. Một số khác, chẳng hạn Mỹ và Nhật Bản, cam kết tỷ lệ lạm phát thấp nhưng sử dụng cách tiếp cận mang tính định tính và không có một mục tiêu định lượng rõ ràng cho tỷ lệ lạm phát. Tình hình tại các nền kinh tế mới nổi đa dạng hơn. Một vài nước vẫn sử dụng tổng cung tiền như một neo chính sách. Một số khác sử dụng neo tỷ giá hối đoái. Một vài nền kinh tế mới nổi, điển hình là các nền kinh tế quy mô vừa hoặc lớn hơn, đã thực hiện khuôn khổ chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu và đang sử dụng lạm phát mục tiêu như neo danh nghĩa của họ7.
Tóm lại, trong thực tiễn điều hành chính sách tiền tệ, các Ngân hàng Trung ương cố gắng đặt ra cho mình một khuôn khổ điều hành chính sách tiền tệ phù hợp. Theo đó, mục tiêu, công cụ và cơ chế truyền tải tác động của chính sách tiền tệ được xác định rõ để định hướng phù hợp với hoạt động điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Trung ương. Có rất nhiều cơ chế điều hành chính sách tiền tệ
7Các nền kinh tế mới nổi đã và đang áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu: Israel (tháng 6/1997); Cộng hòa Séc (tháng 12/1997); Ba Lan (tháng 3/1999); Brazil (tháng 6/1999); Chile 6/1997); Cộng hòa Séc (tháng 12/1997); Ba Lan (tháng 3/1999); Brazil (tháng 6/1999); Chile (tháng 9/1999); Nam Phi (tháng 2/2000) v.v…
khác nhau được các Ngân hàng Trung ương xác lập tùy thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia. Rất khó có thể đánh giá rằng cơ chế điều hành chính sách tiền tệ này là tối ưu hơn cơ chế kia. Tại sao quốc gia này lựa chọn mục tiêu chính sách tiền tệ là tăng trưởng kinh tế với “cái neo” là tỷ giá lại đem đến thành công, nhưng cũng cơ chế điều hành đó lại đem đến sự thất bại cho Ngân hàng Trung ương khác. Thậm chí ngay trong một quốc gia cũng không có cơ chế điều hành chính sách tiền tệ nào là phù hợp và tốt nhất cho mọi hoàn cảnh. Sự thay đổi về môi trường vận hành, cấu trúc thể chế và nền kinh tế, kể cả môi trường kinh tế, tài chính quốc tế tạo ra những thách thức mới và áp lực thúc đẩy Ngân hàng Trung ương tìm đến sự phù hợp hơn về cơ chế điều hành chính sách tiền tệ nhằm góp phần bảo đảm cho nền kinh tế tăng trưởng bền vững trong dài hạn.
Lịch sử các nền kinh tế và kinh nghiệm các nước cho thấy việc tìm kiếm một cơ chế điều hành chính sách tiền tệ tốt hơn dẫn đến việc áp dụng mô hình điều hành chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu. Vì mục tiêu cuối cùng là duy trì tỷ lệ lạm phát thấp một cách thường xuyên nhằm tối đa hóa tốc độ phát triển kinh tế thực tế, các cơ quan quản lý tiền tệ thấy rằng mô hình này là ưu việt hơn so với các mô