- Hiểu biết về cơ chế truyền tải dần được cải thiện
23 Trong phạm vi báo cáo này, chỉ tập trung phân tích về kiểm soát mức độ tăng trưởng tín dụng của Ngân hàng Nhà nước vì việc kiểm soát mức độ tăng trưởng tín dụng gắn liền với kiểm soát M2 của Ngân hàng
ĐÁNH GIÁ TỔNG QUÁT VỀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2000-2010 Một số kết quả đạt được
Một số kết quả đạt được
Trong giai đoạn 2000-2010, việc điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước đã không ngừng được hoàn thiện. Điều hành chính sách tiền tệ được từng bước đổi mới trong việc xác định mục tiêu chính sách tiền tệ, việc quản lý, vận hành cơ chế cung ứng tiền, điều tiết tiền tệ thông qua việc lựa chọn sử dụng đồng bộ các công cụ chính sách tiền tệ. Mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ hướng vào việc ổn định tiền tệ, kiểm soát lạm phát, tạo môi trường ổn định để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an toàn hệ thống.
Ngân hàng Nhà nước đã chuyển dần từ công cụ trực tiếp sang công cụ gián tiếp để nâng cao hiệu quả của chính sách tiền tệ, các công cụ CSTT đã được thiết lập và đang dần hoàn thiện theo thông lệ quốc tế. Đến nay việc điều hành CSTT của NHNN đã được thực hiện thông qua sử dụng hệ thống các công cụ như: công cụ dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở, nghiệp vụ cho vay tái chiết khấu, tái cấp vốn và nghiệp vụ hoán đổi ngoại tệ (SWAP).
Công tác huy động vốn của hệ thống ngân hàng đã không ngừng đẩy mạnh, đáp ứng nguồn vốn cho mục tiêu đầu tư phát triển đất nước. Hoạt động kinh doanh của các TCTD tiếp tục tăng trưởng
góp phần tích cực thực hiện mục tiêu kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội và tăng trưởng bền vững.
Tồn tại, hạn chế của chính sách tiền tệ và nguyên nhân
Với xu thế hội nhập ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế thế giới và sự phát triển ngày càng đa dạng của nền kinh tế thị trường, các giao dịch kinh tế, tiền tệ ngày càng trở nên phức tạp hơn, thì việc điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước còn một số tồn tại, hạn chế sau:
Mục tiêu cuối cùng chưa rõ ràng, chưa có lựa chọn ưu tiên
Theo yêu cầu của chính phủ, hoạt động điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng nhà nước phải theo đuổi nhiều mục tiêu như ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát, góp phần tăng trưởng kinh tế v.v… Trên thực tế, giữa các mục tiêu có sự xung đột lẫn nhau, nếu lựa chọn ưu tiên cho mục tiêu kiềm chế lạm phát, thì Ngân hàng Nhà nước cần phải hy sinh mục tiêu tăng trưởng kinh tế, không thể thực hiện được đồng thời cả hai mục tiêu. Chính vì việc chưa xác định rõ ràng các mục tiêu điều hành, nên trong một số thời điểm đã tác động đến việc hoạch định và điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước, chính sách tiền tệ đôi khi còn bị động và chậm phản ứng với những thay đổi của thị trường.
Ngân hàng Nhà nước chưa xác định rõ được cơ chế truyền •
dẫn các tác động của chính sách tiền tệ. Việc xác định rõ
cơ chế truyền dẫn có ý nghĩa quan trọng trong quá trình điều hành CSTT. Cơ chế truyền dẫn rõ ràng cho phép Ngân hàng Nhà nước có các quyết sách đúng trong điều hành các công cụ CSTT để hướng tới mục tiêu mong muốn. Trên thực tế, hiện nay Ngân hàng Nhà nước chưa có những phân tích lượng hóa cụ thể mức độ tác động của sự thay đổi cung tiền của Ngân hàng Nhà nước đến mục tiêu cuối cùng của CSTT, và sự thay đổi cung tiền này có tác động ở
mức độ nào đến tín dụng nền kinh tế, đến tổng phương tiện thanh toán, đến lãi suất hay tỷ giá v.v... Việc chưa xác định được cơ chế truyền dẫn đã hạn chế phần nào đến các quyết định của Ngân hàng Nhà nước khi thị trường có những biến động.
Hệ thống các tiêu chí tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước chưa •
thực sự rõ ràng để truyền tải tác động của các quyết định
chính sách đến mục tiêu hoạt động, mục tiêu trung gian và mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ. Cụ thể: (i) tác động của M2 đến các biến số của nền kinh tế chưa rõ ràng. Diễn biến của tổng phương tiện thanh toán M2 với ý nghĩa là mục tiêu trung gian không phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế và mức lạm phát. Ngân hàng Nhà nước không hoàn toàn chủ động trong việc kiểm soát M2 (như đã phân tích ở trên), cũng như tốc độ tăng M2 thực tế; (ii) tương quan giữa lượng tiền cung ứng và lạm phát ở Việt Nam cũng không rõ ràng. Trên thực tế, chúng ta muốn kiểm soát lạm phát nhưng ngay cả việc kiểm soát đối với lượng tiền cung ứng cũng khó khăn; (iii) trong dự báo lượng tiền tác động đến tổng cung ứng tiền tệ (MS) và tín dụng nền kinh tế, Ngân hàng Nhà nước coi tổng khối lượng tiền cơ bản (MB) là mục tiêu hoạt động, song trong quá trình điều hành chỉ thực hiện điều tiết một số nhân tố tác động đến MB, chưa điều tiết toàn bộ MB, thực chất chỉ điều hành khối lượng tiền Chính phủ cho phép cung ứng trong năm, chưa điều hành mức tăng MB - lượng tiền thực sự cung ứng ra cho nền kinh tế (là lượng tiền tác động đến tăng trưởng kinh tế, lạm phát và ổn định hệ thống).
Khả năng điều tiết các điều kiện thị trường như cung tiền, •
lãi suất còn hạn chế, hiệu quả chưa cao, do Ngân hàng Nhà
nền kinh tế như luồng ngoại tệ ra/vào đất nước, hoạt động cho vay của các tổ chức tài chính khác, các khoản thu chi ngân sách và hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác.
Điều hành các công cụ chính sách tiền tệ chưa đạt hiệu quả •
cao do việc lựa chọn, sử dụng, xác định chức năng cơ bản
của từng công cụ chính sách tiền tệ để điều hành phù hợp với mục tiêu hoạt động còn hạn chế. Điều hành cung ứng tiền còn bị động bởi việc cung ứng tiền cho các mục tiêu chỉ định của Chính phủ. Việc lựa chọn lãi suất chủ đạo và xây dựng cơ chế điều hành lãi suất còn đang ở giai đoạn tìm tòi, thử nghiệm.
Việc điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước •
còn mang dấu ấn hành chính. Điều này được minh chứng
rõ nhất thông qua các xử lý thắt chặt tiền tệ để chống lạm phát trong những tháng đầu năm 2008, những tháng cuối năm 2010 và 2011. Năm 2008, để thắt chặt tiền tệ chống lạm phát, Thống đốc NHNN yêu cầu các NHTM thực hiện lãi suất huy động vốn phải thực dương (cao hơn mức lạm phát dự kiến) nhưng yêu cầu này lại hết sức thiếu nhất quán là quy định mức lãi suất huy động vốn không được vượt quá 12%/năm, trong khi mức lạm phát thực tế chỉ qua 3 tháng đầu năm 2008 đã lên tới con số 9,2%. Không những thế, Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam thông qua cuộc họp vận động các NHTM chấp thuận lãi suất huy động cao nhất là 11%/năm. Với quy định lãi suất huy động tối đa là 12%/ năm và tiếp đến cái gọi là đồng thuận lãi suất của Hiệp hội Ngân hàng đã đẩy các NHTM nhỏ rơi vào tình trạng không huy động được vốn từ dân cư mà chuyển qua mua vốn của NHTM lớn trên thị trường liên ngân hàng với lãi suất lên đến 18-24%/năm. Bên cạnh đó, các ngân hàng nhỏ cũng không được vay tái cấp vốn từ Ngân hàng Nhà nước. Tất
cả những điều này dẫn đến các ngân hàng cực kỳ khó khăn về thanh khoản. Có thể nói, đây là một thất bại trong chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước. Những tháng cuối năm 2010 và cả năm 2011, Ngân hàng Nhà nước quy định mức lãi suất huy động VND tối đa không quá 14%/năm, bên cạnh đó duy trì trần lãi suất huy động USD là 2%. Động cơ của chính sách này là nhằm giảm lãi suất cho vay bằng cách giới hạn chi phí nguồn vốn của các ngân hàng (và cạnh tranh lãi suất tiền gửi giữa các ngân hàng). Trên thực tế, trần lãi suất tiền gửi không giúp giảm được lãi suất cho vay, mà thay vào đó lại đưa đến nhiều tác động tiêu cực đáng kể đối với các ngân hàng và khu vực tài chính.
Chính sách tiền tệ chủ yếu còn mang tính ngắn hạn
• . Mặc
dù cũng có các kế hoạch hoạt động ngân hàng 5 năm, chiến lược phát triển ngân hàng tầm nhìn 10 năm, nhưng các định hướng dài hạn có tính chiến lược thực sự về điều hành chính sách tiền tệ vẫn chưa được xây dựng một cách rõ ràng, khoa học trên cơ sở các phân tích định lượng do hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu chưa hoàn thiện.
Nguyên nhân của những hạn chế trong điều hành chính sách tiền tệ:
Sự chi phối quá sâu của Chính phủ làm giảm tính độc lập, •
chủ động của Ngân hàng Nhà nước trong việc điều hành chính sách tiền tệ linh hoạt.
Thị trường tiền tệ, thị trường trái phiếu phát triển ở mức độ •
thấp, thiếu năng động, thiếu tính linh hoạt, chưa phản ánh
được cung, cầu vốn, các công cụ thị trường còn rất ít và sử dụng không hiệu quả nên hạn chế khả năng điều tiết tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước thông qua các công cụ chính sách tiền tệ. Thị trường tiền tệ còn có sự phân tách, chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngân hàng: Một số TCTD
có thiếu hụt về vốn bằng VND để đảm bảo khả năng thanh khoản vẫn không vay được các ngân hàng dư thừa vốn do các ngân hàng thừa vốn cấp cho ngân hàng đi vay một hạn mức tín dụng nhất định. Đồng thời, thái độ và khả năng liên kết hệ thống của các TCTD để hỗ trợ nhau đảm bảo an toàn thanh toán còn yếu, thậm chí một số ngân hàng lợi dụng lúc khó khăn để cạnh tranh không lành mạnh, đẩy lãi suất lên cao. Vì vậy, vào một số thời điểm, vốn khả dụng xét trên toàn hệ thống dư thừa, về nguyên tắc, NHNN cần thu hút tiền về. Nhưng trên thực tế, NHNN vẫn phải hỗ trợ vốn cho một số TCTD để đảm bảo duy trì ổn định tiền tệ. Điều này đã làm cho NHNN gặp khó khăn khi thực hiện vai trò điều tiết cuối cùng trên thị trường. Nói cách khác, thị trường tiền tệ chưa đảm nhiệm có hiệu quả là phương tiện để Ngân hàng Nhà nước điều chỉnh tổng lượng tiền tệ trong nền kinh tế, chưa tạo ra khả năng thanh toán cho các doanh nghiệp, lãi suất trên thị trường tiền tệ chưa thể sử dụng làm lãi suất tham khảo để định giá các tài sản nợ khác. Nguyên nhân của thực trạng trên là do chưa hình thành rõ nét hệ thống thông tin thị trường phù hợp với nhận thức, khả năng tiếp cận của người dân. Hệ thống thông tin giữa các cơ quan quản lý nhà nước với nhau, giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các doanh nghiệp còn nhiều bất cập, qua đó ảnh hưởng nhiều đến các quyết định chính sách, đến điều tiết thị trường tiền tệ. Cơ sở pháp lý cho các công cụ thị trường hoạt động còn chưa được ban hành đầy đủ. Thiếu các quy định để tăng cường tính thanh khoản của các giấy tờ có giá và hạn chế các ngân hàng thương mại phát hành các công cụ mới, mặc dù gần đây NHNN đã mở ra một số công cụ mới để các NHTM chủ động sử dụng, như SWAP lãi suất, nghiệp vụ Option (thí điểm), nhưng nhìn chung còn ít công
cụ. Thêm vào đó thị trường chưa quen sử dụng các công cụ mới. Trình độ quản trị của một số NHTM còn hạn chế. Thị trường ngoại tệ liên ngân hàng còn thiếu các công cụ và những công cụ hiện có cũng chưa hoàn chỉnh, cùng với sự biến động của các luồng ngoại tệ làm cho thị trường hoạt động trầm lắng. Thị trường trái phiếu chính phủ chưa tạo được đường cong lãi suất chuẩn để làm cơ sở xác định các mức lãi suất cho các tài sản tài chính khác.
Hệ thống ngân hàng thương mại Việt Nam bước vào hội •
nhập còn hạn chế về khả năng quản trị rủi ro, quản lý tài sản có - tài sản nợ. Các ngân hàng thương mại đang trong
giai đoạn cơ cấu lại, có sự chênh lệch lớn về quy mô, chất lượng tài sản, năng lực tài chính và khả năng cạnh tranh; khả năng thích ứng với sự biến động của thị trường còn yếu, đã làm hạn chế hiệu quả điều hành chính sách tiền tệ. Nhiều TCTD chưa thực sự quan tâm đến công tác quản lý thanh khoản, chưa sở hữu hoặc sở hữu không nhiều các giấy tờ có giá làm dự trữ thanh khoản, nhiều TCTD sử dụng vốn ngắn hạn thậm chí vay vốn trên thị trường liên ngân hàng để cho vay nền kinh tế. Vì vậy, khi thị trường có biến động, các TCTD này dễ gặp khó khăn về thanh khoản. Trong điều kiện thị trường tiền tệ chưa có sự luân chuyển vốn thông suốt, thực trạng trên cũng làm hạn chế nhất định đến khả năng điều tiết tiền tệ của NHNN thông qua công cụ CSTT. Chẳng hạn trong những tháng đầu năm 2008, một số TCTD cổ phần nhỏ không nắm giữ giấy tờ có giá đủ điều kiện tham gia nghiệp vụ thị trường mở, khi thiếu vốn khả dụng tạm thời đã phải vay trên thị trường liên ngân hàng với lãi suất cao, gây xáo trộn trên thị trường tiền tệ.
Năng lực tài chính của các TCTD còn hạn chế, các TCTD •
đại hoá hệ thống thanh toán. Việc quản lý vốn tập trung
trực tuyến trong hệ thống còn khó khăn. Nhiều TCTD chưa thực hiện được việc theo dõi, phân tích luồng luân chuyển vốn theo từng kỳ hạn, nên năng lực quản lý vốn còn hạn chế. Quản trị kinh doanh, khả năng thích ứng với sự biến động của thị trường còn nhiều bất cập; mục tiêu kinh doanh quá chú trọng về quy mô và lợi nhuận, coi nhẹ và chưa chấp hành nghiêm túc các quy định đảm bảo cho an toàn thanh toán. Các TCTD cổ phần mới chuyển từ địa bàn nông thôn lên, có quy mô nhỏ, đội ngũ cán bộ chưa chuyên nghiệp, nhưng đặt mục tiêu tăng trưởng kinh doanh vượt quá khả năng quản trị kinh doanh và chất lượng nguồn nhân lực, có nguy cơ rủi ro cao, đặc biệt là rủi ro về thanh khoản, gây biến động trên thị trường tiền tệ.
Nền kinh tế còn tình trạng đô la hóa đã hạn chế tính hiệu •
quả của việc can thiệp vô hiệu của Ngân hàng Nhà nước.
Khi luồng vốn nước ngoài vào nhiều, vượt quá nhu cầu tài trợ thâm hụt cán cân vãng lai, tạo một lượng lớn dư cung ngoại tệ trên thị trường, NHNN đã tăng cường mua ngoại tệ để tăng dự trữ ngoại hối nhà nước, điều này đồng nghĩa với việc đưa đồng nội tệ ra. Năm 2007, khi dự trữ ngoại hối được tích lũy gấp hai lần so với mức dự trữ ngoại hối vào cuối năm 2006, NHNN đã thực hiện can thiệp vô hiệu thông qua thị trường mở và đã trung hòa khoảng 90% lượng tiền đưa ra. Tuy nhiên, số liệu tiền tệ (xem Bảng 4.4) cho thấy, năm 2007, M2 vẫn tăng tới 46% và tín dụng tăng trên 50% so với cuối năm 2006, chứng tỏ khi nền kinh tế còn tình trạng đô-la hóa thì khả năng kiểm soát tiền tệ khó khăn hơn nhiều.
Sự phối hợp giữa chính sách tiền tệ và các chính sách vĩ mô •
nối giữa bộ phận dự báo thị trường và các bộ, ngành khác. Sự phối hợp với các bộ, ngành để dự báo về kinh tế vĩ mô, luồng vốn đầu tư nước ngoài làm chưa tốt. Hệ thống thông tin phục vụ việc hoạch định chính sách còn yếu và chưa kịp thời. Trong thời gian gần đây, sự phối hợp giữa các bộ, ngành đã được cải thiện hơn nhưng vẫn chưa thực sự đồng bộ. Sự hạn chế trong trao đổi thông tin giữa các bộ, ngành quản lý kinh tế vĩ mô như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và