- Hiểu biết về cơ chế truyền tải dần được cải thiện
KHẢ NĂNG ÁP DỤNG VÀ CÁC TIỀN ĐỀ CHO VIỆC ÁP DỤNG CHÍNH SÁCH TIỀN
CÁC ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG LẠM PHÁT MỤC TIÊU Ở VIỆT NAM Lựa chọn mục tiêu điều hành của Ngân hàng Nhà nước
Lựa chọn mục tiêu điều hành của Ngân hàng Nhà nước
Để thực hiện nhiều mục tiêu như đã nêu ở phần trước, trong điều hành, NHNN đã lựa chọn mục tiêu điều hành là vừa kiểm soát khối lượng tiền và kiểm soát lãi suất, trong đó mục tiêu trung gian là kiểm soát tốc độ tăng trưởng M2, tín dụng và lãi suất. Việc lựa chọn các mục tiêu điều hành nêu trên của Ngân hàng Nhà nước đã góp phần tích cực để đạt được mục tiêu cuối cùng là lạm phát và tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, việc kiểm soát tốc độ tăng trưởng M2 và tín dụng còn nhiều khó khăn, chưa đạt được kết quả như mong muốn vì còn có những nhân tố tác động đến M2 mà NHNN không kiểm soát được như: các nhân tố làm thay đổi khoản mục tài sản có ngoại tệ ròng (luồng ngoại tệ ra vào đất nước, nền kinh tế bị đô la hóa); sự thay đổi khoản mục cho vay chính phủ ròng29 (sự thay đổi về thu, chi đối
29Hàng năm, Ngân hàng Nhà nước vẫn phải cung ứng một lượng tiền không nhỏ cho Ngân sách Nhà nước. Điều 32 Luật Ngân hàng Nhà nước quy định”Ngân hàng Nhà nước tạm ứng cho Ngân sách Trung ương để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ Ngân sách Nhà nước” nhưng “khoản tạm ứng này phải được hoàn trả trong năm ngân sách”. Tuy nhiên, trên thực tế các khoản tạm ứng này thường không có bảo đảm và không được hoàn trả trong năm theo đúng quy định của Luật. Việc cho vay “khống” như vậy dẫn tới lượng tiền cơ sở (MB) tăng, làm cho M2 tăng và kết quả là gây áp lực tăng lạm phát.
với khu vực chính phủ, tiền gửi KBNN vừa gửi tại NHNN vừa gửi tại TCTD); mặt khác, hoạt động của các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng như hệ thống bảo hiểm, Ngân hàng Phát triển đã tác động lớn làm hạn chế hiệu quả điều hành chính sách tiền tệ của NHNN.
Từ tình hình trên, để thực hiện mục tiêu ưu tiên hàng đầu là ổn định giá cả kiểm soát lạm phát, xét các điều kiện thị trường tiền tệ Việt Nam hiện nay cho thấy chưa đủ các điều kiện cần thiết để NHNN thực hiện chuyển hoàn toàn sang khuôn khổ CSTT điều tiết lãi suất vì các lý do sau: (i) thị trường tiền tệ còn kém hiệu quả, có sự phân đoạn giữa các nhóm NHTM nhà nước, NHTM cổ phần lớn, NH nước ngoài và nhóm NHTMCP nhỏ và công ty tài chính, trong đó các NHT- MCP nhỏ có uy tín thấp, được các NHTM khác phân bổ hạn mức vay mỏng và lãi suất và thường cao hơn từ 0,5-1%/năm so với lãi suất thị trường, đôi khi do thiếu thanh khoản mà những ngân hàng này đẩy lãi suất đi vay lên cao gây bất ổn thị trường; (ii) khả năng cạnh tranh giữa các ngân hàng là thấp, các NHTM lớn chiếm ưu thế trên thị trường; (iii) lạm phát không ổn định và có sức ép tăng cao: lạm phát ở mức 12,7% năm 2007 tăng lên 22,3% năm 2008; năm 2010 tăng 11,8% và năm 2011 lạm phát đã lên tới 18,13% so với cùng kỳ năm 2010; và (iv) tâm lý thị trường dễ bị ảnh hưởng bởi tin đồn và những biến động của thị trường quốc tế và trong nước về giá vàng, tỷ giá.
Nâng cao vị thế độc lập của Ngân hàng Nhà nước
Hầu hết Ngân hàng Trung ương các nước theo đuổi chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu đều có vị thế độc lập trong việc hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ. Vị thế độc lập đã tạo điều kiện cho NHTW chủ động trong việc lựa chọn và quyết định các chính sách, biện pháp điều hành chính sách tiền tệ, can thiệp thị trường hối đoái mà không bị phụ thuộc vào các mục tiêu khác.
Các nghiên cứu trên đây cho thấy, nếu Ngân hàng Nhà nước Việt Nam muốn chuyển sang cơ chế điều hành chính sách tiền tệ lạm
phát mục tiêu thì trước hết các thể chế chính sách tiền tệ phải được Quốc hội và Chính phủ sửa đổi, điều chỉnh. Tuy nhiên, việc sửa đổi, điều chỉnh nên theo hướng nào cần có lựa chọn phù hợp với thể chế chính trị, kinh tế và pháp luật của Việt Nam.
Hiện tại, vị thế Ngân hàng Nhà nước còn mơ hồ. Về thể chế chính trị hiện hành, Ngân hàng Nhà nước được cơ cấu trong bộ máy hành pháp, chức năng như một Bộ quản lý ngành. Ngân hàng Nhà nước là cơ quan có nhiệm vụ xây dựng và điều hành CSTT. Điều 1 Luật Ngân hàng Nhà nước năm 1997 và Điều 2 Luật NHNN năm 2010 quy định: “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan ngang
Bộ của Chính phủ, là Ngân hàng Trung ương của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam”. Trên thực tế, Ngân hàng Nhà nước thường
được hiểu và đối xử như một cơ quan ngang Bộ/một cơ quan hành chính nhà nước, chịu sự quản lý, điều hành toàn diện cả về tổ chức và hoạt động của Chính phủ30. Theo Luật NHNN, có đến 15 nội dung lớn trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến điều hành chính sách tiền tệ do Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định. Mặt khác, nghĩa vụ và trách nhiệm về hiệu quả điều hành CSTT của Ngân hàng Nhà nước chưa được xác lập một cách rõ ràng.
Về thể chế kinh tế hiện hành, Ngân hàng Nhà nước phụ thuộc vào Chính phủ gần như tuyệt đối về tài chính. Vốn pháp định của Ngân hàng Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quy định và do ngân sách nhà nước cấp. Thu chi tài chính của Ngân hàng Nhà nước được Chính phủ quy định tuy có tính đến đặc thù, song về nguyên tắc thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước.
Khó có thể đưa ra một kịch bản hoàn hảo về đổi mới Ngân hàng Nhà nước đảm bảo cho ngân hàng này với tư cách là NHTW có
30Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, NHNN, xét về bản chất, trước hết là một ngân hàng - ngân hàng phát hành tiền, ngân hàng của Chính phủ, đặc biệt là ngân hàng của các ngân hàng; NHNN có tư cách pháp nhân, có tiền, ngân hàng của Chính phủ, đặc biệt là ngân hàng của các ngân hàng; NHNN có tư cách pháp nhân, có vốn pháp định, có bảng cân đối tài sản, có các nghiệp vụ kinh doanh sinh lời, mặc dù mục tiêu hoạt động của nó không phải là lợi nhuận. Như vậy, NHNN có bản chất đặc thù nên NHNN cần có những thẩm quyền để thực hiện các mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ chủ yếu với tư cách là một NHTW, cho dù cơ quan này vẫn nằm trong bộ máy của Chính phủ.
mức độ độc lập cao trong điều hành chính sách tiền tệ do các thể chế chính trị và kinh tế của Việt Nam đang trong quá trình đổi mới, hoàn thiện để phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế. Chính vì vậy, Nhóm nghiên cứu tập trung giả định vào một trong hai kịch bản dưới đây.
Kịch bản thứ nhất: Đổi mới Ngân hàng Nhà nước Việt Nam theo mô hình Ngân hàng Trung ương hiện đại trực thuộc Quốc hội.
Với kịch bản này, đảm bảo cho Ngân hàng Trung ương một vị thế pháp lý có sự độc lập cao, một mặt, Ngân hàng Trung ương không bị áp lực của Chính phủ, dẫn đến bị động trong điều hành chính sách tiền tệ, mặt khác, Ngân hàng Trung ương sẽ chịu áp lực cao trong trách nhiệm giải trình và tính công khai, minh bạch trước công chúng về kết quả điều hành chính sách tiền tệ.
Có hai vấn đề trong nội dung kịch bản thứ nhất cần làm rõ, đó là tính chất trực thuộc Quốc hội và mô hình Ngân hàng Trung ương hiện đại. Thứ nhất, tính chất trực thuộc Quốc hội: Ngân hàng Trung ương trực thuộc Quốc hội không phải là một cơ quan thuộc bộ máy Quốc hội. Các cơ quan thuộc bộ máy Quốc hội có chức năng lập pháp, còn Ngân hàng Trung ương có chức năng riêng của mình. Sự trực thuộc Quốc hội của Ngân hàng Trung ương ở đây bao gồm: (i) Hội đồng chính sách tiền tệ (Hội đồng hoạch định và thực thi CSTT) do Quốc hội thành lập và quyết định; Thống đốc và Phó Thống đốc NHTW do Quốc hội bầu và quyết định; (ii) Vốn pháp định và tài chính hoạt động của Ngân hàng Trung ương được thông qua bởi Quốc hội, Ủy ban Ngân sách của Quốc hội và Tổng Kiểm toán Nhà nước giám sát. Thứ hai, Ngân hàng Trung ương hiện đại là một NHTW có được các mục tiêu hoạt động phù hợp với “thiên chức” của mình và có đầy đủ thẩm quyền cũng như điều kiện để thực hiện được mục tiêu này vì lợi ích chung của xã hội.
Có thể nói, mức độ độc lập trong điều hành chính sách tiền tệ tại kịch bản thứ nhất dường như là tuyệt đối. Ngân hàng Trung ương
được toàn quyền trong điều hành chính sách tiền tệ để đạt được các mục tiêu đã hoạch định. Một mặt, Ngân hàng Trung ương hoàn toàn không chịu sức ép nào từ Chính phủ, mặt khác, do trách nhiệm giải trình trước Quốc hội (tức là trước toàn dân) đòi hỏi rất cao nên sẽ tạo cho Ngân hàng Trung ương quyết tâm lớn trong điều hành chính sách tiền tệ để đạt được mục tiêu mà họ đã cam kết. Tuy nhiên, sự lựa chọn này chắc chắn chưa phù hợp trong trung hạn (5-10 năm) đối với Ngân hàng Trung ương Việt Nam. Một trong những nguyên nhân là do về thể chế pháp luật đòi hỏi chúng ta phải sửa đổi từ Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đến rất nhiều bộ luật cơ bản như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ngân hàng Nhà nước, Luật các Tổ chức Tín dụng, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Thương mại, v.v... Đây là vấn đề rất khó trong thời gian trung hạn.
Kịch bản thứ hai: Đổi mới Ngân hàng Nhà nước theo mô
hình Ngân hàng Trung ương hiện đại31, độc lập với Chính phủ về
thực thi chính sách tiền tệ.
Kịch bản này thực chất là Ngân hàng Trung ương độc lập tương đối với Chính phủ. Về mô hình tổ chức, Ngân hàng Trung ương là
một bộ phận của Chính phủ, chịu sự quản lý của Chính phủ về cơ cấu tổ chức. Nhưng về mô hình hoạt động, Ngân hàng Trung ương được độc lập trong việc xác định khối lượng tiền cung ứng cho nền kinh tế và chủ động sử dụng các công cụ để điều hành chính sách tiền tệ một cách hiệu quả. Đương nhiên với kịch bản này, Ngân hàng Trung ương vẫn phụ thuộc Chính phủ về tài chính hoạt động, bởi vậy, vẫn còn chịu sức ép nhất định từ Chính phủ. Để hạn chế sức ép từ Chính phủ, hoạt động điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng