Để xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật Việt Nam về quản trị TKTĐ nhà nƣớc, cần phải dựa vào những tiêu chí đƣợc xác định về mặt lý thuyết, từ đó liên hệ với điều kiện và hoàn cảnh thực tế trong mỗi giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan và rút ra những kết luận, làm sáng rõ những ƣu điểm và nhƣợc điểm của chế định pháp luật đó. Có nhiều tiêu chí để xác định chất lƣợng của pháp luật, trong đó có các tiêu chí cơ bản là: Tính toàn diện, đồng bộ, tính thống nhất, tính phù hợp, ngôn ngữ, kỹ thuật xây dựng pháp luật và tính khả thi của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, trong nội dung nghiên cứu của luận văn này, tác giả xem xét thực trạng pháp luật Việt Nam dƣới tiêu chí về sự phù hợp của pháp luật với một thông lệ quốc tế đƣợc vận dụng phổ biến nhất hiện nay về quản trị công ty là Bộ nguyên tắc của
OECD về quản trị công ty. Việc xem xét tính phù hợp của hệ thống pháp luật thể hiện có đặt trong sự tƣơng quan với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, trong xu hƣớng hội nhập và hợp tác hiện nay, tiếp thu và sử dụng có chọn lọc lý luận về quản trị công ty theo khuyến nghị của OECD đối với quản trị TĐKT nhà nƣớc Việt Nam.
Khung pháp luật về quản trị đƣợc xem xét tổng thể tại mục 2.1 của chƣơng này, nên nội dung các quy định pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc Việt Nam đƣợc xem xét dựa trên 5 nguyên tắc về quản trị công ty của OECD dƣới đây:
2.2.1. Các quy định liên quan đến đảm bảo hoạt động của Nhà nước với tư cách một chủ sở hữu
2.2.1.1. Quy định xác lập Nhà nước là chủ sở hữu
Quy định pháp luật hiện hành đã xác định nhà nƣớc với tƣ cách là một chủ sở hữu thể hiện ở Hiến pháp 2013, Bộ luật Dân sự 2005, và Luật Doanh nghiệp 2014 quy định phần vốn và tài sản do nhà nƣớc đầu tƣ vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nƣớc, đều thuộc sở hữu toàn dân và Chính phủ thống nhất quản lý và bảo đảm sử dụng có hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dân. "Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nƣớc bao gồm cả phần vốn và tài sản Nhà nƣớc đầu tƣ vào các doanh nghiệp. Doanh nghiệp nhà nƣớc có quyền quản lý, sử dụng vốn, đất đai, tài nguyên và các tài sản khác do Nhà nƣớc đầu tƣ theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp".
2.2.1.2. Quy định xác lập mục tiêu của chủ sở hữu nhà nước và thực thi quyền chủ sở hữu nhà nước trong quản trị tập đoàn kinh tế nhà nước
Tập đoàn kinh tế nhà nƣớc là một thực thể kinh doanh đƣợc đầu tƣ vốn lớn nhất trong các DNNN Việt Nam hiện nay. Tổng số vốn mà nhà nƣớc đầu
tƣ tại 11 tập đoàn (không tính tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam - Vinashin) tính đến nay đạt khoảng 470.100 tỷ đồng, chiếm gần 40% tổng số vốn nhà nƣớc đầu tƣ trong các DNNN (Nguồn: Thesaigontimes.vn). Với quy mô về vốn, tài sản, với vai trò quan trọng trong việc huy động sức mạnh tổng thể và chủ đạo của kinh tế nhà nƣớc nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của cả nền kinh tế. Nghị định 69/2014/NĐ-CP Về tập đoàn kinh tế nhà nƣớc và tổng công ty nhà nƣớc xác định mục tiêu và yêu cầu thành lập TĐKT nhà nƣớc: TĐKT nhà nƣớc dự kiến thành lập phải có ngành, lĩnh vực kinh doanh chính thuộc ngành, lĩnh vực sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ đặc biệt quan trọng trong bảo đảm an ninh quốc gia về kinh tế; tạo nền tảng về hạ tầng kinh tế quốc gia; tạo động lực nâng cao khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp và toàn bộ nền kinh tế.
Mục tiêu của công ty mẹ trong TĐKT nhà nƣớc: Công ty mẹ giữ vai trò đại diện cho TĐKT và thực hiện các hoạt động chung của cả tập đoàn. Mục tiêu hoạt động của công ty mẹ là sự thực hiện những mục tiêu của chủ sở hữu nhà nƣớc, đối với từng tập đoàn, mục tiêu của công ty mẹ đƣợc xác định trong Điều lệ của công ty mẹ. Nhìn chung, các công ty mẹ đều xác định nhóm mục tiêu về ba nội dung sau: Hiệu quả hoạt động của công ty mẹ và cả tập đoàn; kinh doanh có lãi và bảo toàn, phát triển vốn chủ sở hữu đầu tƣ tại công ty mẹ và công ty mẹ đầu tƣ vào các công ty con; các mục tiêu chính sách theo ngành và lĩnh vực mà chủ sở hữu nhà nƣớc hƣớng đến. Trên thực tế, bên cạnh yêu cầu làm "trụ cột'' thúc đẩy kinh tế trong nƣớc và hội nhập kinh tế quốc tế, các TĐKT nhà nƣớc còn thực hiện vai trò công ích và xã hội. Một số mặt hàng thiết yếu nhƣ điện, xăng, than... phải đảm bảo đƣợc nhu cầu tổng thể của cả đất nƣớc. Do vậy, nếu điều chỉnh bằng cơ chế thị trƣờng sẽ dẫn đến nhiều hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Điều lệ của tất cả các công ty mẹ của tập đoàn kinh tế đều xác định TĐKT phải hoàn thành nhiệm vụ do chủ sở hữu
giao. Nhƣ vậy, mục tiêu của TĐKT nhà nƣớc và của công ty mẹ của tập đoàn bao gồm cả mục tiêu kinh tế và thực hiện chính sách của nhà nƣớc giao.
Quy định về chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc tại tập đoàn kinh tế nhà nƣớc nhƣ sau [20, Điều 35]: Chính phủ thống nhất thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nƣớc tại công ty mẹ hoạt động dƣới hình thức công ty TNHH một thành viên do Nhà nƣớc làm chủ sở hữu và phần vốn nhà nƣớc tại công ty mẹ hoạt động dƣới hình thức là công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nƣớc. Những cơ quan, tổ chức và cá nhân sau đƣợc cử làm đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc tại công ty mẹ: Đối với công ty mẹ trong TĐKT hoạt động dƣới hình thức công ty TNHH một thành viên do Nhà nƣớc làm chủ sở hữu: Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ quản lý ngành và ngƣời đƣợc cử làm thành viên Hội đồng thành viên công ty mẹ; Đối với công ty mẹ trong TĐKT hoạt động dƣới hình thức công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên mà Nhà nƣớc nắm quyền chi phối: Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ quản lý ngành và ngƣời đƣợc ủy quyền thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của cổ đông, thành viên góp vốn tại công ty mẹ.
Các quy định trên của pháp luật chƣa xác định rõ ràng về tổ chức của chủ sở hữu nhà nƣớc nhƣ là một tổ chức thống nhất, có cơ chế phối hợp rõ ràng theo thông lệ tốt về quản trị DNNN. Thực trạng các TĐKT nhà nƣớc Việt Nam, cơ chế mệnh lệnh hành chính trong quản lý phần vốn góp nhà nƣớc đƣợc áp dụng phổ biến cho nên, việc phân quyền và xác định trách nhiệm cá nhân không đƣợc quy định rõ ràng.
2.2.1.3. Các quyền của chủ sở hữu nhà nước
Pháp luật đã quy định các quyền của chủ sở hữu đối với TĐKT nhà nƣớc với các nội dung tƣơng tự nhƣ các quyền của chủ sở hữu khác. Quyền của chủ sở hữu nhà nƣớc với TĐKT nhà nƣớc bao gồm: quyết định thành lập, mục tiêu, nhiệm vụ và ngành, nghề kinh doanh; tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu,
giải thể và yêu cầu phá sản; góp vốn vào doanh nghiệp khác; Phê duyệt Điều lệ, sửa đổi và bổ sung Điều lệ; Quyết định đầu tƣ vốn điều lệ; điều chỉnh, chuyển nhƣợng một phần hoặc toàn bộ vốn điều lệ; Quyết định cơ cấu tổ chức quản lý công ty; bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, từ chức, ký hợp đồng, chấm dứt hợp đồng, khen thƣởng, kỷ luật Chủ tịch và thành viên Hội đồng thành viên (HĐTV) hoặc Chủ tịch công ty, Kiểm soát viên, Tổng giám đốc (Giám đốc) công ty; Quyết định chiến lƣợc, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tƣ phát triển; Phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, mua, bán tài sản và hợp đồng vay, cho vay; Quy định chế độ tài chính, phân phối lợi nhuận, trích lập và sử dụng các quỹ; phê duyệt báo cáo tài chính hằng năm; Quy định chế độ tuyển dụng, tiền lƣơng, tiền thƣởng; quyết định mức lƣơng đối với Chủ tịch và thành viên Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty, Kiểm soát viên, Tổng giám đốc (Giám đốc) công ty; Quyết định các giải pháp phát triển thị trƣờng, tiếp thị và công nghệ; quy định cơ chế giao nhiệm vụ và tham gia thực hiện việc cung cấp và bảo đảm các sản phẩm, dịch vụ công ích, thiết yếu của nền kinh tế; Giám sát, kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật; đánh giá việc thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ đƣợc giao, kết quả hoạt động, hiệu quả sản xuất kinh doanh; quản lý, sử dụng, bảo toàn, phát triển vốn của công ty. Đánh giá Chủ tịch và thành viên Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty, Kiểm soát viên, Tổng giám đốc (Giám đốc), Phó Tổng giám đốc (Phó giám đốc), Kế toán trƣởng công ty.
Nhân xét chung về vai trò chủ sở hữu của nhà nƣớc
Điểm tích cực trong quy định về hoạt động của Nhà nước với tư cách một chủ sở hữu: Nhà nƣớc hầu nhƣ không tham gia vào hoạt động quản lý hàng ngày của TĐKT nhà nƣớc và cho phép các doanh nghiệp này tự chủ trong hoạt động tác nghiệp để đạt đƣợc mục tiêu đề ra. Mô hình quản lý của chủ sở hữu áp dụng theo mô hình bộ quản lý ngành giúp cho việc thực hiện
vai trò quản lý, giám sát theo chuyên môn có những thuận lợi và đạt đƣợc hiệu quả nhất định. Bên cạnh đó, chủ sở hữu nhà nƣớc đã cho phép HĐQT (đối với các doanh nghiệp có HĐQT) thực thi trách nhiệm của mình và tôn trọng tính độc lập của họ. Trong thực hiện chức năng chủ sở hữu, quyền của chủ sở hữu Nhà nƣớc đã có sự tƣơng ứng với mỗi hình thức pháp lý của doanh nghiệp. Tại các doanh nghiệp là công ty cổ phần và Công ty TNHH hai thành viên trở lên, chủ sở hữu nhà nƣớc thực hiện quyền chủ sở hữu tại ĐHĐCĐ/HĐTV và bỏ phiếu theo tỷ lệ sở hữu; tham gia tích cực vào việc bổ nhiệm thành viên HĐQT/HĐTV; phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của công ty mẹ. Tại các doanh nghiệp là công ty TNHH 100% vốn nhà nƣớc thì chủ sở hữu thể hiện vai trò tích cực của chủ sở hữu trong việc quyết định các nội dung quan trọng của hoạt động kinh doanh và quản trị công ty.
Những hạn chế trong quy định về vai trò của chủ sở hữu nhà nước:
Thứ nhất, chƣa tách bạch đƣợc quản lý hành chính nhà nƣớc với quản
lý của chủ sở hữu nhà nƣớc, có sự lẫn lộn giữa chức năng quản lý nhà nƣớc và chức năng quản lý của chủ sở hữu do các Bộ, UBND cấp tỉnh vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc và chức năng quản lý chủ sở hữu nhà nƣớc. Yêu cầu của quản trị tốt theo OECD “Cần phân định rõ giữa chức năng sở hữu và các chức năng khác của nhà nƣớc có thể ảnh hƣởng tới điều kiện hoạt động của doanh nghiệp”. Thực trạng hiện nay tại Việt Nam, các cơ quan nhà nƣớc gồm Bộ, ngành và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đƣợc hình thành để thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc và cũng đƣợc giao cho thực hiện chức năng quản lý chủ sở hữu nhà nƣớc với các TĐKT. Hai chức năng này đƣợc giao cho một cơ quan quản lý sẽ không đảm bảo đƣợc yêu cầu của quản trị công ty, cụ thể: Dễ xảy ra sự phân biệt đối xử giữa thành phần kinh tế nhà nƣớc và thành phần kinh tế tƣ nhân; Các cơ quan nhà nƣớc có thể mất tập trung vào chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc; dễ xảy ra việc áp dụng tƣ duy và
phƣơng thức quản lý hành chính vào hoạt động quản lý giám sát TĐKT với tƣ cách của đại diện chủ sở hữu; khi phải thực hiện cả 2 chức năng quản lý dễ dẫn đến sự phân tán, chồng chéo hoặc bỏ sót việc quản lý, giám sát về sử dụng vốn, đầu tƣ, nhân sự, tiền lƣơng và các vấn đề quan trọng khác; nhiều văn bản đƣợc cơ quan này ban hành khó xác định rõ đƣợc tính chất là văn bản thuộc thẩm quyền của chủ sở hữu ban hành hay thẩm quyền của cơ quan nhà nƣớc ban hành.
Thứ hai, đối với công ty mẹ của tập đoàn, chƣa có quy định về một
chủ thể thống nhất thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nƣớc đầu tƣ tại các tập đoàn. Các TĐKT do nhiều cơ quan quản lý nhà nƣớc thực hiện chức năng này nhƣ Bộ Công thƣơng là cơ quan quản lý Nhà nƣớc trong lĩnh vực xăng dầu, lại đồng thời là cơ quan chủ quản của Tập đoàn xăng dầu Việt Nam, Tập đoàn dầu khí quốc gia Việt Nam và 1 số đầu mối kinh doanh xăng dầu khác. Trong khi đó, thị trƣờng xăng dầu có tới 20 doanh nghiệp đầu mối kinh doanh mặt hàng này; một số tập đoàn lại giao cho Tổng công ty đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC) thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc cùng với các bộ chuyên ngành thực hiện nhƣ ở tập đoàn Tài chính - Bảo hiểm Việt Nam. Trong khi SCIC và các Bộ, ngành, cơ quan nhà nƣớc có những mục tiêu hoạt động khác nhau nên dễ dẫn đến hiện tƣợng mâu thuẫn trong quản lý.
Thứ ba, việc thực hiện quản lý chủ sở hữu nhà nƣớc mang nặng tính
hành chính, chƣa độc lập và chuyên nghiệp. Do việc phân công, phân cấp cho nhiều cơ quan thực hiện quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc ở những lĩnh vực khác nhau, mà những cơ quan này có chức năng nhiệm vụ chính là thực hiện quản lý hành chính nhà nƣớc, nên không thể quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nƣớc hoặc hoạt động nhiều khi có sự không rõ ràng giữa hai vai trò này.
Nguyên nhân của những hạn chế trên:
Khung pháp luật về phân công, phân cấp kèm theo trách nhiệm của các cơ quan đại diện phần vốn chủ sở hữu chƣa đƣợc quy định rõ ràng, đặc biệt là vấn đề trách nhiệm cá nhân của ngƣời đứng đầu tổ chức hiện chức năng quản lý chủ sở hữu nhà nƣớc. Theo quy định hiện hành, Chính phủ thống nhất thực hiện quản lý chủ sở hữu nhà nƣớc trong các TĐKT, trong khi đó, Chính phủ có chức năng quản lý nền kinh tế cả nƣớc nên chức năng này sẽ có nhiều cá nhân, tổ chức và đơn vị có liên quan tham gia. Điều này dẫn đến việc quy trách nhiệm cá nhân là khó khăn và phổ biến là việc áp cơ chế quản lý hành chính sang cơ chế quản lý của chủ sở hữu.
Việc xác định đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc còn nhiều lúng túng, cả pháp luật và thực tế. Mặc dù thử nghiệm áp dụng thành lập từ những năm 90, nhƣng cho đến nay nội dung pháp luật về xác định chủ thể đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc tại các TĐKT vẫn không có sự thay đổi lớn. Chức năng đại diện phần vốn nhà nƣớc tại các TĐKT đƣợc phân cấp cho nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân quản lý theo từng nội dung hoạt động của tập đoàn. Thực tế này xuất hiện bởi tƣ duy quản lý hành chính vẫn còn đậm nét trong bộ máy nhà nƣớc ta, khi mà các TĐKT đƣợc coi là những cánh tay nối dài thêm của các cơ quan nhà nƣớc thì việc giao chức năng quản lý tập đoàn cho chủ thể khác quản lý là một điều khó chấp nhận thực hiện đƣợc đối với những cơ quan này.