Từ việc nghiên cứu lý luận về tiếp nhận pháp luật cho thấy tiếp nhận pháp luật là sự nghiên cứu, đánh giá, học hỏi và đƣa vào hệ thống pháp luật của mình một cách có chọn lọc những quy tắc pháp lý, chế định luật, các
thông lệ quốc tế... dựa trên tính phù hợp về kinh tế, chính trị, văn hóa và hệ thống pháp luật của nƣớc sở tại. Điều kiện tiếp nhận pháp luật có hiệu quả gồm có: yêu cầu cần có sự phù hợp của tƣ tƣởng pháp luật tiếp nhận với thể chế chính trị, cấu trúc, hình thái, phƣơng thức tổ chức quyền lực nhà nƣớc, phƣơng thức sản xuất xã hội của nƣớc tiếp nhận. Đối với Việt Nam do những đặc trƣng của hệ thống chính trị và yêu cầu của việc hội nhập quốc tế nên việc tiếp nhận pháp luật có những đặc điểm riêng nhƣ: việc tiếp nhận pháp luật mang tính bắt buộc, quá trình tiếp nhận chủ yếu thực hiện qua việc thực thi đàm phán, cam kết quốc tế, các điều ƣớc quốc tế và sự tiếp nhận mang nhiều tính vay mƣợn.
Việc xem xét các giá trị cốt lõi cũng nhƣ lợi ích của Bộ nguyên tắc Quản trị công ty về DNNN, tác giả nhận thấy bộ nguyên tắc này vận dụng vào quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc đƣợc cho là phù hợp và có hiệu quả ở một số nƣớc.
Ở Việt Nam, do những đặc thù của nền kinh tế chuyển đổi cho nên mô hình TĐKT nhà nƣớc có những đặc trƣng riêng và việc nghiên cứu áp dụng các nguyên tắc quản trị công ty của OECD đối với các tập đoàn này cần tập trung vào các xác định những nội dung sau: 1) Khung pháp lý về hoạt động quản trị TĐKT nhà nƣớc; (2) Vấn đề tách biệt quản lý và sở hữu giữa tập đoàn với chủ sở hữu (Nhà nƣớc); (3) Vấn đề mục tiêu và thiết lập mục tiêu của TĐKT nhà nƣớc; (4) Vấn đề công khai, minh bạch (5) Xác định tƣ cách cổ đông và vai trò giám sát của công ty mẹ đối với các công ty con trong hoạt động đầu tƣ vốn và giám sát thực hiện mục tiêu chung của cả tập đoàn.; (6) Xây dựng mô hình giám sát hiệu quả; (7) Đề cao trách nhiệm và trách nhiệm giải trình của Hội đồng quản trị/ Hội đồng thành viên.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN TRỊ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC VIỆT NAM TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CÁC
NGUYÊN TẮC QUẢN TRỊ CÔNG TY CỦA OECD 2.1. Cơ sở pháp lý của quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc
Khung pháp lý về TĐKT nhà nƣớc đã bƣớc đầu hình thành và dần đƣợc hoàn thiện. Quy chế pháp lý chung về TĐKT lần đầu tiên đƣợc ghi nhận trong Quyết định số 90/TTg và Quyết định số 91/TTg của Thủ tƣớng Chính phủ ban hành ngày 7/3/1994 về việc tiếp tục sắp xếp doanh nghiệp nhà nƣớc và thí điểm thành lập TĐKT. Gần đây nhất, ngày 15/7/2014 Chính phủ ban hành nghị định số 69/2014/NĐ-CP về Tập đoàn kinh tế nhà nƣớc và Tổng công ty nhà nƣớc và Luật Doanh nghiệp 2014 thay thế cho Luật Doanh nghiệp 2005. Tính đến nay, đây là những văn bản pháp luật thừa nhận địa vị pháp lý cũng nhƣ xây dựng các quy chế pháp lý chính thức cho sự vận hành và hoạt động của TĐKT nhà nƣớc.
Tuy nhiên, các nội dung liên quan đến quản trị TĐKT nhà nƣớc đƣợc quy định trong những văn bản chuyên ngành liên quan đến từng nội dung quản trị. Cụ thể nhƣ sau:
Các văn bản pháp luật quy định về đảm bảo khuôn khổ pháp lý, quản lý hiệu quả TĐKT nhà nƣớc và xác định vai trò chủ sở hữu nhà nƣớc: Luật Doanh nghiệp 2014; Nghị định số 180/NĐ-CP ngày 28/10/2004 của Chính phủ về thành lập mới, tổ chức lại và giải thể công ty nhà nƣớc; Nghị định số 130/2013/NĐ-CP ngày 16/10/2013 của Chính phủ về việc sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích; Nghị định 111/2007/NĐ-CP ngày 26/6/2007 của Chính phủ về tổ chức, quản lý tổng công ty nhà nƣớc và chuyển đổi tổng công ty nhà nƣớc, công ty nhà nƣớc độc lập, công ty mẹ là công ty nhà nƣớc theo hình thức công ty mẹ - công ty con hoạt động theo Luật Doanh nghiệp;
Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15 tháng 11 năm 2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh nghiệp nhà nƣớc và vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp; Nghị định số 71/2013/NĐ-CP về đầu tƣ vốn nhà nƣớc vào doanh nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ.
Nội dung quản trị TĐKT nhà nƣớc về đối xử bình đẳng với cổ đông đƣợc quy định chủ yếu trong Luật Doanh nghiệp 2014 về quyền và nghĩa vụ của cổ đông và các quy định về bảo vệ cổ đông thiểu số.
Các quy định về trách nhiệm của TĐKT nhà nƣớc với các bên có quyền lợi liên quan đƣợc quy định trong Luật doanh nghiệp 2014. Về đảm bảo quyền và lợi ích của chủ nợ có các văn bản sau điều chỉnh: Nghị định số 206/2013/NĐ- CP ngày 09/12/2013 của Chính phủ về quản lý nợ của doanh nghiệp do Nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ; Thông tƣ số 158/2013/TT-BTC ngày 13/11/2013 hƣớng dẫn Nghị định số 61/2013/NĐ-CP ngày 25/6/2013 của Chính phủ về ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động công khai thông tin tài chính đối với doanh nghiệp do nhà nƣớc làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc; Thông tƣ số 228/2009/TT-BTC ngày 7/12/2009 hƣớng dẫn chế độ trích lập và sử dụng các khoản dự phòng giảm giá hàng tồn kho, tổn thất các khoản đầu tƣ tài chính, nợ phải thu khó đòi và bảo hành sản phẩm, hàng hoá, công trình xây lắp tại doanh nghiệp, Thông tƣ số 89/2013/TT-BTC ngày 28/6/2013 sửa đổi, bổ sung Thông tƣ số 228/2009/TT-BTC và pháp luật liên quan để xây dựng và ban hành Quy chế quản lý nợ của doanh nghiệp.
Quy định về minh bạch và công bố thông tin có các văn bản pháp luật sau: Về cơ chế giám sát: Nghị định số 61/2013/NĐ-CP ngày 25/06/2013 của Chính phủ Về việc ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả
hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với doanh nghiệp do nhà nƣớc làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc; Thông tƣ số 158/2013/TT- BTC ngày 13/11/2013 Hƣớng dẫn một số nội dung về giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động đối với doanh nghiệp do nhà nƣớc làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc; Quyết định số 69/2007/QĐ-TTg ngày 8/11/2007 về việc ban hành Quy chế giám sát đối với doanh nghiệp nhà nƣớc kinh doanh thua lỗ, hoạt động không có hiệu quả.
Về chế độ báo cáo và minh bạch thông tin đƣợc quy định trong Luật Doanh nghiệp 2014; Luật Chứng khoán 2006; Luật Kế toán 2003 và Quyết định số 234/2003/ QĐ-BTC ngày 30/12/2003 về việc ban hành và công bố 6 chuẩn mực kế toán Việt Nam đợt 3 (trong đó có báo cáo tài chính hợp nhất), nghị định số 129/2004/NĐ-CP ngày 31/5/2004 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Kế toán áp dụng trong hoạt động kinh doanh; Luật Kiểm toán nhà nƣớc 2005; Nghị định 105/2004/NĐ-CP ngày 31/3/2004 về kiểm toán độc lập; Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh nghiệp nhà nƣớc và vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp; Điều lệ mẫu áp dụng cho các công ty niêm yết (Quyết định 15/2007/QĐ-BTC ngày 19/2/2007 của Bộ Tài chính). Riêng với công ty niêm yết, Bộ Tài chính đã ban hành quyết định 12/2007/QĐ-BTC ngày 13/03/2007 về Quy chế quản trị công ty áp dụng cho các công ty niêm yết trên Sở Giao dịch Chứng khoán/ Trung tâm Giao dịch Chứng khoán. Thông tƣ số 121/2012/TT-BTC quy định về quản trị công ty áp dụng cho các công ty đại chúng. Thông tƣ này có hiệu lực kể từ ngày 17/9/2012 và thay thế quyết định số 12/2007/QĐ-BTC.
Các quy định về trách nhiệm của HĐQT trong các doanh nghiệp của TĐKT đƣợc quy định tại Nghị định 69/2014/NĐ-CP ngày 15/7/2014 của
Chính phủ về Tập đoàn kinh tế nhà nƣớc và Tổng công ty nhà nƣớc; Luật Doanh nghiệp 2014; nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh nghiệp nhà nƣớc và vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp.
Nhận xét về khung pháp luật quản trị công ty nói chung:
Pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc đã có các quy định tƣơng đối đầy đủ cho hoạt động quản trị tập đoàn. Đã có nghị định riêng điều chỉnh về TĐKT nhà nƣớc. Tập đoàn kinh tế nhà nƣớc đã đƣợc thừa nhận chính thức về mặt pháp lý (không còn áp dụng ở giai đoạn thí điểm) là nhóm doanh nghiệp chịu sự điều chỉnh chung của Luật Doanh nghiệp 2014 và có nghị định 69/2014/NĐ-CP điều chỉnh riêng biệt; ban hành đƣợc tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của tập đoàn, có chế giám sát và thực hiện việc công khai và minh bạch thông tin.
Pháp luật về quản trị cũng đã ghi nhận các quyền cơ bản của doanh nghiệp và thiết chế đƣợc khung quản trị doanh nghiệp phù hợp với yêu cầu cơ bản của kinh tế thị trƣờng, đó là: quyền tự do kinh doanh; quyền đƣợc tự chủ, tự quyết định các công việc của mình; quyền đƣợc bình đẳng trƣớc pháp luật. Đồng thời, bƣớc đầu tạo lập đƣợc khung quản trị doanh nghiệp phù hợp với yêu cầu cơ bản của kinh tế thị trƣờng và thông lệ quốc tế nhằm tạo động lực và tăng cƣờng trách nhiệm của doanh nghiệp trƣớc pháp luật.
Quy định pháp luật đã thiết lập môi trƣờng hoạt động cho DNNN tƣơng đối bình đẳng với doanh nghiệp khu vực tƣ nhân nhằm ngăn chặn tình trạng bóp méo thị trƣờng, cơ chế chủ quản đã đƣợc xóa bỏ, chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc với chức năng quản lý kinh doanh của các doanh nghiệp tập đoàn đƣợc phân định rõ ràng. Bƣớc đầu đã có thể phân biệt quản lý với tƣ cách của cơ quan nhà nƣớc và quản lý với tƣ cách của chủ sở hữu nhà nƣớc.
Đã có sự tƣơng đồng giữa TĐKT nhà nƣớc với doanh nghiệp khác về mặt hình thức pháp lý. Và vì vậy, các chủ nợ sẽ có quyền đề nghị mở các thủ tục giải thể phá sản TĐKT nhƣ đối với doanh nghiệp khác. Các bên liên quan, bao gồm cả các đối thủ cạnh tranh, đƣợc tiếp cận với quyền đƣợc bồi thƣờng và theo nguyên tắc công bằng nếu nhƣ quyền lợi hợp pháp của họ bị vi phạm.
Tuy nhiên, khung pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc đƣợc áp dụng liên quan đến rất nhiều lĩnh vực, chịu sự điều chỉnh của nhiều lĩnh vực nhƣ chứng khoán, doanh nghiệp, sở hữu nhà nƣớc, các chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng, các văn bản chỉ đạo điều hành của chủ sở hữu nhà nƣớc và văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc nhiều khi không phân biệt đƣợc, dẫn đến tính quy phạm của văn bản pháp luật và các quyết định quản lý nội bộ nhiều khi bị nhầm lẫn và áp dụng sai. Thực tế khủng hoảng kinh tế thời gian qua cho thấy, khung pháp luật về quản trị mới chỉ dừng lại ở những quy định trên giấy tờ, chƣa có cơ chế cũng nhƣ chƣa có đầy đủ các biện pháp cần thiết để đƣa các chế định pháp luật thực thi có hiệu quả trên thực tế.
2.2. Thực trạng pháp luật về quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc Việt Nam
Để xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật Việt Nam về quản trị TKTĐ nhà nƣớc, cần phải dựa vào những tiêu chí đƣợc xác định về mặt lý thuyết, từ đó liên hệ với điều kiện và hoàn cảnh thực tế trong mỗi giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan và rút ra những kết luận, làm sáng rõ những ƣu điểm và nhƣợc điểm của chế định pháp luật đó. Có nhiều tiêu chí để xác định chất lƣợng của pháp luật, trong đó có các tiêu chí cơ bản là: Tính toàn diện, đồng bộ, tính thống nhất, tính phù hợp, ngôn ngữ, kỹ thuật xây dựng pháp luật và tính khả thi của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, trong nội dung nghiên cứu của luận văn này, tác giả xem xét thực trạng pháp luật Việt Nam dƣới tiêu chí về sự phù hợp của pháp luật với một thông lệ quốc tế đƣợc vận dụng phổ biến nhất hiện nay về quản trị công ty là Bộ nguyên tắc của
OECD về quản trị công ty. Việc xem xét tính phù hợp của hệ thống pháp luật thể hiện có đặt trong sự tƣơng quan với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, trong xu hƣớng hội nhập và hợp tác hiện nay, tiếp thu và sử dụng có chọn lọc lý luận về quản trị công ty theo khuyến nghị của OECD đối với quản trị TĐKT nhà nƣớc Việt Nam.
Khung pháp luật về quản trị đƣợc xem xét tổng thể tại mục 2.1 của chƣơng này, nên nội dung các quy định pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc Việt Nam đƣợc xem xét dựa trên 5 nguyên tắc về quản trị công ty của OECD dƣới đây:
2.2.1. Các quy định liên quan đến đảm bảo hoạt động của Nhà nước với tư cách một chủ sở hữu
2.2.1.1. Quy định xác lập Nhà nước là chủ sở hữu
Quy định pháp luật hiện hành đã xác định nhà nƣớc với tƣ cách là một chủ sở hữu thể hiện ở Hiến pháp 2013, Bộ luật Dân sự 2005, và Luật Doanh nghiệp 2014 quy định phần vốn và tài sản do nhà nƣớc đầu tƣ vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nƣớc, đều thuộc sở hữu toàn dân và Chính phủ thống nhất quản lý và bảo đảm sử dụng có hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dân. "Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nƣớc bao gồm cả phần vốn và tài sản Nhà nƣớc đầu tƣ vào các doanh nghiệp. Doanh nghiệp nhà nƣớc có quyền quản lý, sử dụng vốn, đất đai, tài nguyên và các tài sản khác do Nhà nƣớc đầu tƣ theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp".
2.2.1.2. Quy định xác lập mục tiêu của chủ sở hữu nhà nước và thực thi quyền chủ sở hữu nhà nước trong quản trị tập đoàn kinh tế nhà nước
Tập đoàn kinh tế nhà nƣớc là một thực thể kinh doanh đƣợc đầu tƣ vốn lớn nhất trong các DNNN Việt Nam hiện nay. Tổng số vốn mà nhà nƣớc đầu
tƣ tại 11 tập đoàn (không tính tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam - Vinashin) tính đến nay đạt khoảng 470.100 tỷ đồng, chiếm gần 40% tổng số vốn nhà nƣớc đầu tƣ trong các DNNN (Nguồn: Thesaigontimes.vn). Với quy mô về vốn, tài sản, với vai trò quan trọng trong việc huy động sức mạnh tổng thể và chủ đạo của kinh tế nhà nƣớc nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của cả nền kinh tế. Nghị định 69/2014/NĐ-CP Về tập đoàn kinh tế nhà nƣớc và tổng công ty nhà nƣớc xác định mục tiêu và yêu cầu thành lập TĐKT nhà nƣớc: TĐKT nhà nƣớc dự kiến thành lập phải có ngành,