2.1.2.1. Quan niệm về quản lý nợ nước ngoài
Theo UNDP, UNCTAD và The World Bank, quản lý nợ nước ngoài là việc khống chế mức nợ nước ngoài trong quan hệ tỷ lệ với năng lực tăng trưởng GDP và tăng trưởng xuất khẩu của quốc gia. Hay nói cách khác, quản lý nợ nước ngoài chính là giữ cho mức nợ nước ngoài phù hợp với năng lực trả nợ của nền kinh tế và tránh được gánh nặng nợ quá mức, đảm bảo khả năng thanh toán quốc gia [112].
Theo kết luận của nhóm nghiên cứu dự án VIE 01/010,quản lý nợ nước ngoài bao hàm hệ thống điều hành vĩ mô sao cho việc sử dụng vốn nước ngoài được sử
dụng có hiệu quả và không gia tăng đến mức vượt quá khả năng thanh toán để không làm tích lũy nợ [114]. Hay nói cách khác, quản lý nợ nước ngoài chính là việc đảm bảo một cơ cấu vốn vay hợp lý và phù hợp với yêu cầu phát triển của nền kinh tế.
Như vậy, quản lý nợ nước ngoài chính là một phần của công tác quản lý nền kinh tế vĩ mô. Nó bao hàm việc hoạch đinh, triển khai, duy trì các khoản nợ nước ngoài để tạo điều kiện thuận lợi cho tăng trưởng kinh tế, giảm tình trạng đói nghèo và tiếp tục duy trì sự phát triển mà không tạo ra những khó khăn trong thanh toán. Do vậy, quản lý nợ hiệu quả đòi hỏi cả chính sách tốt và thể chế mạnh nhằm điều hành và phối hợp các hoạt động liên quan đến vay và trả nợ nước ngoài.
Theo quan niệm trên, quản lý nợ nước ngoài không chỉ đơn thuần là vay và trả
nợ, mà còn đảm bảo nguồn vốn cho tăng trưởng kinh tế, duy trì mức nợ phù hợp với khả năng trả nợ quốc gia. Một nền tài chính ổn định, vững mạnh có thể tạo uy tín cho quốc gia, nhất là trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng như hiện nay, từđó tạo được môi trường thuận lợi cho phát triển kinh tế. Kinh nghiệm quản lý nợ
nước ngoài ở nhiều nước cho thấy việc quản lý nợ nước ngoài không chặt chẽ cùng với các sai lầm trong chính sách vĩ mô có thểđưa một nước vào những tình trạng hết sức khó khăn về tài chính, thậm chí có thể rơi vào khủng hoảng. Nếu việc giám sát vay nợ nước ngoài không chặt chẽ và báo cáo không đầy đủ, nhất là đối với các khoản vay thương mại ngắn hạn thường được xem là có quy mô nhỏ, không quan trọng và có thểđược gia hạn dễ dàng, có thể dẫn đến mất cân đối nghiêm trọng.
Việc sử dụng các khoản nợ nước ngoài kém hiệu quả, sai mục tiêu và sự trì trệ trong thay đổi chính sách để thích nghi với bối cảch quốc tế có thể khiến các nước vay nợ có nguy cơ trở thành những nước mắc nợ trầm trọng. Do vậy, quản lý nợ nước ngoài còn nhằm mục đích tăng cường hiệu quả sử dụng vốn vay, thúc đẩy kinh tế phát triển, vừa không tạo ra gánh nặng nợ nần cho tương lai. Trong quản lý việc cân đối giữa tiêu dùng hiện tại và tiêu dùng tương lai là một vấn đề cần quan tâm chặt chẽ.
Nhu cầu quản lý nợ nước ngoài cũng xuất phát từ yêu cầu, đòi hỏi từ chính những chủ thể cho vay, đặc biệt trong các trường hợp cho vay ODA. Khi cho vay ODA, các nhà tài trợ thường đặt ra những mục tiêu cụ thể. Do vậy, họ rất quan tâm
đến nguồn tài trợ có được sử dụng đúng mục đích hay không, có hiệu quả hay không. Vì vậy, quá trình vận động, quản lý và sử dụng nợ nước ngoài đều phải đàm phán, phải tuân thủ các yêu cầu của nhà tài trợ và tuân thủ tiến trình giải ngân cũng như việc thực hiện chương trình của dự án.
Hơn nữa, bản thân các khoản nợ nước ngoài cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro cho nền kinh tế. Bao gồm sự biến động của lãi suất vay khiến các nước vay nợ rơi vào tình trạng khó khăn trong thanh toán; Các điều kiện ưu đãi của ODA; Kinh nghiệm và trình
tiếp nhận thường thấp, dễ mắc sai lầm trong tất cả các khâu quản lý từ khâu xây dựng chiến lược, quản lý tầm vĩ mô cho đến khâu tác nghiệp, dễ rơi vào tình trạng nợ nần nặng nề trong khi hiệu quả kinh tế không được cải thiện. Thêm vào đó là sự biến động của tỷ giá, các khoản vay thường lấy ngoại tệ mạnh làm đơn vị tính toán, do vậy, các biến động bất lợi của tỷ giá cũng tạo ra gánh nặng cho các nước vay nợ. Để hạn chế và khắc phục những rủi ro đó, cần thiết phải có sự quản lý chắt chẽ nguồn vốn này.
2.1.2.2. Mô hình quản lý nợ nước ngoài
Quản lý nợ nước ngoài bao gồm các thành phần: Mục tiêu quản lý; Chủ thể
quản lý; Công cụ quản lý; Phương thức quản lý; Đối tượng quản lý. Mô hình quản lý nợ nước ngoài được thể hiện qua hình 2.1.
Hình 2.1: Mô hình quản lý nợ nước ngoài
• Mục tiêu quản lý nợ nước ngoài
Mục tiêu của quản lý nợ nước ngoài tập trung vào việc duy trì mức nợ nước ngoài cần thiết; sử dụng nợ hiệu quả; đảm bảo các điều khoản và điều kiện vay mượn sao cho phù hợp với khả năng trả nợ trong tương lai [79].
• Chủ thể quản lý nợ nước ngoài Đối tượng quản lý Công cụ quản lý Chủ thể quản lý Phương thức quản lý Mục tiêu quản lý
Chủ thể quản lý nợ nước ngoài là một hệ thống các cơ quan được sắp xếp từ
thấp đến cao theo chức năng nhiệm vụ quản lý nợ. Những cơ quan này có thể là NHTW, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng cục Thống kê, những cơ quan này đảm nhiệm việc xác nhận các khoản nợ Chính phủ, công bố các văn bản có liên quan đến thanh toán nợ, trả lãi, hay xử lý tranh chấp có liên quan đến vấn đề vay và trả nợ nước ngoài [79].
Hệ thống quản lý nợ nước ngoài lý tưởng thường bao gồm các chủ thể sau: - Chủ thể chính sách: Là những chủ thểđưa các quyết định liên quan đến: (i) nhu cầu vay mượn của cả khu vực công và khu vực tư nhân; (ii) quy mô trả nợ và lãi vay. Trong quá trình ra các quyết định, chủ thể chính sách cần phối hợp chặt chẽ
với các cơ quan khác của Chính phủđảm nhiệm việc quản lý nợ.
- Chủ thể kiểm soát, phân tích tác động của vay mượn: Là những chủ thể
thực hiện nhiệm vụ: bảo lãnh; đảm bảo hướng dẫn và các chính sách liên quan đến các hiệp định đàm phán và bảo lãnh; đảm bảo các điều khoản cho vay lại được ban hành bởi chủ thể chính sách.
- Chủ thể tư vấn: Là chủ thể có chức năng theo dõi xu hướng biến động của thị trường tài chính quốc tế, theo dõi sự thay đổi của lãi suất, tỷ giá hối đoái, phân tích ảnh hưởng của các công cụ tài chính khác nhau và khả năng áp dụng từng loại công cụ vào điều kiện thực tế của từng quốc gia.
- Chủ thể hoạt động: Là chủ thể thực hiện quá trình đàm phán các khoản vay với các chủ nợ, thực hiện việc nộp đơn, thương thuyết, thụ hưởng, báo cáo.
- Chủ thể thống kê: Là các chủ thể làm nhiệm vụ ghi chép các hiệp định và hợp đồng đã được đàm phán; thu thập các thông tin chi tiết khoản vay và cung cấp tiến độ trả nợ và trả lãi. Ngoài ra, chủ thể này còn theo dõi tất cả các khoản bảo lãnh của chính phủ cũng như các khoản bảo lãnh bất thường của khu vực tư nhân.
- Hoạch định chính sách: Hình thành chính sách và chiến lược quản lý nợ. Trong đó quy định cụ thể các đối tượng được tiếp cận nguồn vốn từ bên ngoài, hạn mức vay mượn đểđảm bảo một mức nợ bền vững [86].
- Điều tiết: Thiết lập các luật lệđiều chỉnh hoạt động của các chủ thể quản lý nợ, phối hợp hoạt động giữa các chủ thể trong ghi chép, phân tích, kiểm tra hoạt
động và hỗ trợ luồng thông tin. Chức năng này hoạt động thông qua sự dàn xếp về
luật lệ hành chính [86].
- Ghi chép và phân tích: Thu thập các chứng từ liên quan đến vay mượn như
các hiệp định (đối với nợ Chính phủ), các thỏa thuận vay mượn (đối với bảo lãnh), các hợp đồng vay mượn; Đảm bảo việc thực thi các điều khoản; Giám sát việc thực hiện giải ngân các khoản vay một các có hệ thống và trật tự[77].
- Hoạt động và giám sát: Chức năng này bao gồm cả việc xem xét cơ cấu tiền vay, biến động của lãi suất, theo dõi sự phát triển của các công cụ tài chính, phân tích lựa chọn các khoản vay, thực hiện theo dõi danh mục nợ và đàm phán ký kết hợp đồng vay [77].
- Hỗ trợ: Cung cấp các dựđoán vĩ mô và thông tin phục vụ việc hoạch định chính sách, định kỳ thông tin cho các chủ thể về bất kỳ các vấn đề nào có liên quan
đến quản lý nợ[89].
• Công cụ quản lý nợ nước ngoài
- Chiến lược vay và trả nợ dài hạn là văn kiện đưa ra mục tiêu, định hướng, các giải pháp, chính sách đối với quản lý nợ nước ngoài quốc gia. Chiến lược này
được xây dựng trong chiến lược tổng thể về huy động vốn đầu tư cho nền kinh tế, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế dài hạn của quốc gia.
Nội dung của chiến lược vay và trả nợ dài hạn bao gồm quá trình đánh giá thực trạng nợ nước ngoài, công tác quản lý nợ nước ngoài trong quá khứ. Từđó đề
ra mục tiêu, định hướng và hệ thống các chỉ tiêu về vay và trả nợ nước ngoài; Các giải pháp, chính sách đối với quản lý nợ nước ngoài của quốc gia; Đặc biệt là công tác tổ chức thực hiện chiến lược.
- Chương trình quản lý nợ trung hạn là văn kiện cụ thể hóa chiến lược nợ dài hạn cho giai đoạn từ 3 đến 5 năm, phù hợp với khuôn khổ chính sách kinh tế, tài chính và với mục tiêu ngân sách trung hạn của chính phủ.
Nội dung của chương trình quản lý nợ trung hạn bao gồm các nội dung:
Đánh giá, dự báo các điều kiện thị trường vốn trong nước và quốc tế, cân đối ngoại tệ, biến động tỷ giá và lãi suất làm cơ sở điều chỉnh chính sách vay, trả nợ nước ngoài phù hợp với từng thời kỳ; Cân đối nhu cầu vay vốn nước ngoài bù đắp thâm hụt ngân sách và cho đầu tư phát triển trên cơ sở cân đối các nguồn huy động trong nước; Phương án huy động vốn vay nước ngoài của khu vực công bao gồm cơ cấu nguồn vốn vay dự kiến, cơ chế sử dụng vốn vay; Dự báo huy động vốn vay nước ngoài của khu vực tư nhân trung hạn; Đánh giá, dự báo biến động danh mục nợ của khu vực công (đồng tiền, lãi suất bình quân, kỳ hạn, rủi ro tỷ giá) và tình trạng nợ
của quốc gia trung hạn; Đề xuất các giải pháp và phương án xử lý nợ hoặc cơ cấu lại danh mục nợ cần thiết của khu vự công nhằm xử lý các khoản nợ xấu và giảm bớt gánh nặng nợ.
- Kế hoạch hàng năm về vay và trả nợ nước ngoài là văn kiện được xây dựng hàng năm bao gồm kế hoạch rút vốn vay và trả nợ của chính phủ và nợ của các doanh nghiệp, tổ chức thuộc khu vực công và tổng hạn mức vay thương mại của nước ngoài.
Nội dung kế hoạch hàng năm về vay và trả nợ nước ngoài bao gồm: Tình hình thực hiện vay và trả nợ nước ngoài hàng năm của quốc gia, phân tích thực trạng nợ quốc gia theo chuẩn mực quốc tế; Đánh giá rủi ro và các nghĩa vụ nợ dự
phòng của ngân sách nhà nước; Kế hoạch rút vốn vay và trả nợ nước ngoài của khu vực công; Tổng hạn mức vay thương mại nước ngoài của quốc gia, bao gồm hạn mức vay nợ nước ngoài của khu vực công và dự báo mức vay nợ nước ngoài của khu vực tư nhân.
• Phương thức quản lý nợ nước ngoài
Quản lý nợ nước ngoài bao hàm hai cấp độ: quản lý nợ cấp vĩ mô và quản lý nợ cấp tác nghiệp. Quản lý nợ cấp vĩ mô được xem như một bộ phận không thể tách
rời của công tác quản lý kinh tế vĩ mô của quốc gia nói chung. Còn quản lý nợ cấp tác nghiệp là một phần của công tác quản lý và quản trị công cộng [46].
- Quản lý nợ cấp vĩ mô: bao gồm những hoạt động ở cấp cao nhất của nhà nước để tạo sân chơi cho các chủ thể tham gia vào quá trình vay và trả nợ nước ngoài. Quản lý nợ cấp vĩ mô cũng bao gồm việc xác lập một hệ thống quản lý nợ để đảm đương các nhiệm vụ quản lý nhằm đạt được những mục tiêu quản lý nợ cụ thể
của từng giai đoạn. Quản lý nợở cấp độ này nhằm thực hiện các chức năng [46]:
Thứ nhất là chức năng chính sách: Chức năng chính sách thể hiện qua việc xây dựng các chính sách và chiến lược vay và trả nợ, trong đó quy định sự phối hợp của các cơ quan có trách nhiệm trong quản lý nợ của quốc gia. Chức năng chính sách trong quản lý nợ còn thể hiện qua việc xây dựng một môi trường chính sách nhằm duy trì cán cân đối nội, đối ngoại và sử dụng các nguồn vốn vay một cách hữu hiệu. Ngoài ra, để quản lý nợ một cách hiệu quảđòi hỏi phải có các chính sách khác cùng phối hợp thực hiện để nâng cao hiệu quả đầu tư trong dài hạn và phát triển kinh tế bền vững.
Thứ hai là chức năng pháp lý - thể chế: Chức năng pháp lý - thể chế được thể hiện thông qua hệ thống pháp lý, thể chế trong quản lý nợ nước ngoài. Chức năng này bao gồm các hoạt động xây dựng khuôn khổ pháp lý để phân cấp và phối hợp quản lý nợ nước ngoài một cách hữu hiệu, từ khi nhận nợ, phân tích, kiểm soát nợ cho đến khi thanh toán cả nợ gốc và lãi. Khuôn khổ pháp lý về vay và trả nợ
nước ngoài phải được quy định nhất quán trong Luật, phải có một hệ thống hồ sơ
lưu trữ hữu hiệu để thu thập và lưu trữ thông tin. Đội ngũ cán bộ quản lý nợ phải
được đào tạo kỹ càng về các nghiệp vụ vay và kế toán tài khoản, kỹ năng tin học.
Thứ ba là chức năng đảm bảo nguồn lực: Chức năng đảm bảo nguồn lực bao gồm đảm bảo đội ngũ nhân sự có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp để thực hiện các công việc hoạch định chính sách và chiến lược, tổ chức hệ thống, ghi nhận, phân tích, kiểm soát, hạch toán và tác nghiệp về quản lý nợ nước ngoài. Đảm bảo cơ
sở vật chất kỹ thuật phục vụ việc ghi nhận, lưu trữ, kiểm soát các thông tin về quản lý nợ nước ngoài.
- Quản lý nợ cấp tác nghiệp
Quản lý nợ cấp tác nghiệp về bản chất là công việc quản lý nợ hàng ngày theo
đúng các các định hướng mà quản lý cấp vĩ mô đã xác định. Quản lý nợ nước ngoài bao gồm quản lý nợ tác nghiệp thụđộng và quản lý nợ tác nghiệp chủđộng [46]:
Quản lý nợ thụ động bao gồm các chức năng không kèm theo hành động về
nợ, chẳng hạn như ghi nợ, đăng ký, thu thập thông tin, phân tích thông tin.
Quản lý nợ chủ động bao gồm các giao dịch, các hoạt động tác động lẫn nhau giữa các cơ quan quản lý nợ, ví dụ như vay đa phương hoặc vay song phương trên cơ sở ưu đãi, vay tín dụng của một nước có hiệp định hỗ trợ.
Như vậy, ranh giới giữa hai loại quản lý nợ tác nghiệp này không hoàn toàn rõ ràng. Quản lý nợ thụđộng cung cấp thông tin, phân tích cho quản lý nợ chủđộng