Vì tầm quan trọng của chính phủ trong cấu trúc quyền lực nhà nước, mỗi lần thay đổi hay sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam, thì việc xác định lại vị trí, vai trò của Chính phủ - hành pháp lại nổi lên một cách gay gắt. Cuối cùng cả 4 bản Hiến pháp của nhà nước ta và kể cả lần sửa đổi mới đây của năm 2001, có tới 5 định nghĩa khác nhau về Chính phủ - hành pháp, mỗi lần thay đổi hiến pháp lại có sự thay đổi về mặt ngôn từ.
Nhưng suy cho cùng thì định nghĩa của Hiến pháp năm 1946 – Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa được thông qua dưới sự chỉ đạo một cách sát sao của Chủ tịch Hồ Chí Minh là có phần đúng và nhất là cô đọng hơn cả: “Cơ quan hành chính cao nhất là Chính phủ của Việt Nam Dân chủ Cộng hòa.” Hay có thể đọc ngược lại một chút mà ý nghĩa của quy phạm vẫn không có gì thay đổi: Chính phủ là cơ quan chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa.
Điều 109 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện hành quy định địa vị pháp của Chính phủ như sau: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy
Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.”
Như điều trên đã phân tích Chính phủ nên được định nghĩa rõ ràng là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là gì? Và cần phải làm gì để Chính phủ thể hiện mình là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất?
Chữ “hành chính”- “administration”, và chữ “hành pháp” – “Executive” đều được dịch ra tiếng Việt từ tiếng Hán, nhiều khi giữa chúng đều cùng mang một ý nghĩa không phân biệt được dùng để chỉ các các hành vi của cơ quan, mà hoạt động của chúng có mục đích thực hiện các văn bản quy định của cơ quan chính trị do dân bầu ra. Hành chính nhà nước cao nhất – Chính phủ phải khác với hành chính nhà nước khác, hành chính nhà nước trung gian và hành chính nhà nước cấp cơ sở.
Hành chính nhà nước cao nhất cũng giống các hành chính nhà nước trung gian và cơ sở, cùng là tổ chức thực hiện các quyết định của luật pháp như trên đã nêu. Nhưng sự thực hiện luật của hành chính nhà nước cao nhất tập trung ở sự chi tiết hóa luật thông qua hoạt động lập quy, và tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội. Thông qua những hoạt động này mà Chính phủ tập trung cho việc hoạch định ra chính sách quốc gia. Và Chính vì vậy mà:
Thứ nhất, Chính phủ - hành pháp là nơi khơi dậy, phát động mọi nhân lực, vật lực của xã hội bằng các chính sách.
Chính phủ có nghĩa là cai trị. Mà đã là cai trị (quản lý nhà nước) thì phải biết tiên liệu. Chính sự tiên liệu này buộc chính phủ phải có trách nhiệm can thiệp ở một mức độ nhất định đến hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, và hoạt động của mọi công dân, cũng như định ra những quy định mà lập pháp chưa kịp hoặc không cần thiết phải quy định.
Một trong những nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ - Hành pháp hiện nay là Chính phủ phải có trách nhiệm hoạch định ra chính sách cho quốc gia. Vì vậy không ít tác phẩm khoa học nói rằng, chính phủ là động cơ của toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Đây là một trong những đặc điểm khác của hành chính nhà nước tối cao với hành chính nhà nước khác. Cùng là một phần của quản lý nhà nước, nhưng hành chính nhà nước tối cao thì phải tập trung vào việc tìm ra đường lối, chính sách thông qua hoạt động trình các dự án luật trước Quốc hội và ban hành các văn bản pháp quy. Nhưng điều đáng chú ý là không có mấy bản Hiến pháp nào quy định vấn đề này.
Nói đến chính phủ thời hiện đại là gắn liền với chính sách. Hoạch định chính sách quốc gia là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong hiện nay của chính phủ.
Chính sách chính là sáng kiến đẻ ra pháp luật hoặc nếu không là như vậy, thì chí ít nó cũng là nguồn làm khơi dậy sức sống thực tế của các quy phạm pháp luật, đã được Quốc hội ban hành từ những năm trước đó.2 Chính đây là điểm hoàn toàn khác với lý thuyết phân chia quyền lực. Chính sách là những gì mà chính phủ đề ra và thực thi để đối phó với những hoàn cảnh mà chính phủ nhận thức được. Rất nhiều chính sách được công bố rõ ràng và được thừa nhận là những tuyên bố có thẩm quyền về những gì mà chính phủ đang thực thi hoặc dự định thực thi đối với một vấn đề cụ thể. Các chính sách có thể ảnh hưởng rất sâu rộng (ví dụ như vấn đề cấp tài trợ cho hệ thống an sinh xã hội) nhưng cũng có thể rất nhỏ nhặt, ví dụ như việc đặt tên cho các tòa nhà của Nhà nước theo tên của các quan chức nổi tiếng đã quá cố. Tuy vậy chúng đều là những chính sách được công bố rõ ràng, được ghi nhận bằng văn bản, thường là bằng luật pháp. Tuy nhiên không phải bất cứ chính sách nào của nhà nước cũng được ghi bằng văn bản luật. Một số chính sách được các quan chức đưa ra, nhưng vì lý do này hay lý do khác, không bao giờ được ghi lại trong những điều luật hay những quy định của nhà nước.
Chủ thể chủ yếu trong việc hoạch định ra các chính sách là hành pháp. Tầm quan trọng của chính sách nằm ở chỗ, chính chính sách liên quan đến phân bổ ngân sách, phát động tất cả các nguồn lực, và vật lực của quốc gia, chứ không phải là luật pháp. Việc thực thi luật pháp chưa hẳn đã liên quan đến việc chi ngân sách của Nhà nước, vì nhiều văn bản luật không phải chỉ được thực thi từ phía nhà nước. Đất nước phát triển trước hết bằng các chính sách, chứ chưa chắc đã bằng luật pháp.
Trong bất cứ trường hợp nào cơ chế xây dựng và điều phối chính sách đó phải thực hiện được 5 nhiệm vụ cơ bản sau: 1. cung cấp thông tin và cảnh bảo báo trước về những vấn đề chính sách sắp xảy ra;
2. bảo đảm tham vấn trước tất cả các bên có liên quan thuộc chính phủ; 3. cung cấp những phân tích hỗ trợ và đề xướng các giải pháp lựa chọn; 4. ghi chép và phổ biến các quyết định chính sách và,
5. giám sát việc thực hiện các quyết định.
Nhằm thực hiện tốt tất cả 5 nhiệm vụ trên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy cần phải tuân thủ 4 nguyên tắc cơ bản sau:
Thứ nhất: tính kỷ luật, nhằm loại bỏ những quyết định chính sách không có khả năng bảo đảm về tài chính và không có khả năng thực thi; Thứ hai: tính công khai, minh bạch của quá trình đưa ra quyết định, đồng thời vẫn bảo đảm bí mật cần thiết cho quá trình thảo luận thẳng thắn; Thứ ba: tính dự đoán được định hướng của chính sách;
Thứ tư: lựa chọn cấu trúc, hay nói một cách khác là một quá trình có trình tự chặt chẽ mà nhờ đó, chỉ có những vấn đề quan trọng mới được trình lên các nhà hoạch định chính sách, phải loại bỏ những vấn đề tầm thường và ít quan trọng.
Thứ hai, Chính phủ là tác giả của các văn bản luật và là nơi ban hành chủ yếu các văn bản pháp quy điều chỉnh các hoạt động của xã hội.
Chính phủ phần lớn là tác giả của các dự án luật (sáng kiến pháp luật). Chính phủ là động lực chính yếu của quy trình lập pháp. Theo Hiến pháp Việt Nam, Chính phủ là chủ thể có quyền trình dự án luật. Trên thực tế, đa số các đạo luật do Quốc hội thông qua là do Chính phủ trình lên.
Bên cạnh việc là chủ thể chủ yếu cho việc trình, đề xuất các dự án luật Chính phủ - hành pháp còn là cơ quan ban hành nhiều văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật nhất.
Những điểm lợi ích của chế độ lập pháp ủy quyền cho phép các bộ trưởng cùng các chức sắc khác được quy định các chi tiết thừa hành sau khi một dự án đã trở thành luật nhằm:
1, rút ngắn và giải thích rõ các dự luật của Quốc hội, khiến Quốc hội có thể tập trung vào những vấn đề lớn của quốc gia liên quan đến chính sách và nguyên tắc;
2, khích lệ tinh thần mềm dẻo cho hành pháp được quy định phù hợp với hoàn cảnh cụ thể, thích hợp với những điều kiện hoàn cảnh của địa phương, hoặc của những trường hợp cụ thể;
3, một phương tiện thừa hành chính sách của Quốc hội một cách mau lẹ, hợp thời và thích đáng.
Ban hành văn bản pháp quy là một trong những nhiệm vụ căn bản nhất của quyền hành pháp, mà đứng đầu là Chính phủ - cơ quan hành chính cao nhất của mỗi quốc gia. Hay nói một cách khác quyền hành chính cao nhất là quyền ban hành các văn bản pháp quy. Đó là sự khác nhau giữa hành chính nhà nước cao nhất với các hành chính nhà nước khác không phải là cao nhất.
Từ những điều trên chúng ta rất dễ nhận ra sự sai lầm của các quan điểm cho rằng, cần phải giảm bớt chức năng nhiệm vụ chuẩn bị các dự án luật cũng như việc ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm của chính phủ, để tập trung vào công việc chấp hành và hành chính nhà nước của chính phủ, vì hiện nay Chính phủ mất rất nhiều thời gian vào công tác lập pháp.
Có thể định nghĩa một cách chính xác rằng, Chính phủ – hành chính nhà nước cao nhất là quyền trình dự án luật trước quốc hội và ban hành văn bản pháp quy.