Trong 3 cành quyền lực: lập pháp, hành pháp, và tư pháp, cành quyền lực hành pháp chiếm một vị trí rất đặc biệt, thậm chí nó bị thay đổi theo thời gian không còn đúng với nghĩa chỉ là tổ chức thực hiện các văn bản luật của lập pháp, theo đúng vị trí, vai trò của nó được nêu trong học thuyết phân quyền, nền tảng hiến pháp của các nhà nước phát triển. So với lập pháp và tư pháp, thì hành pháp là cành quyền lực quan trọng, là trung tâm của nhà nước. Nhiều định chế quyền lực có gốc tích ở Anh quốc. Nội các- chính phủ cũng có nguồn gốc từ xứ sở này.
Vào khoảng thế kỷ thứ XV - XVI, để giúp các nhà Vua trị nước, an dân có nhiều quan lại gọi là nhưng bậc quần thần thượng thư phụ tá. Nhà vua thường triệu hồi các bậc quần thần này để lấy ý kiến của họ về những vấn đề quan trọng. Đến thế kỷ XVII dựa trên cơ sở các bậc quần thần này, một cơ quan được thiết lập với tên gọi Viện Cơ mật. Đó là cơ quan tối cao giúp nhà vua thảo luận, quyết định những vấn đề trọng đại và bí mật.
Đến đầu Thế kỷ XVIII, năm 1714, khi George lên ngôi, vị vua Anh này mang dòng máu Đức, không biết rành rọt tiếng Anh, không thích thú với công việc làm Vua nước Anh, rất chểnh mảng việc dự các phiên họp của Viện Cơ mật nói trên, mà chỉ quan tâm đến dòng họ Hanauver bên Đức. Dần dần công việc cai trị đất nước nhà vua ủy thác hoàn toàn cho Viện Cơ mật. Không có nhà Vua chủ trì, Viện Cơ mật buộc phải tìm ra trong số quần thần một vị thượng thư thứ nhất chủ trì các phiên họp.
Sau này các thượng thư được chuyển đổi tên gọi là các bộ trưởng, hội nghị trên thành nội các. Vị thượng thư thứ nhất điều khiển gọi là thủ tướng như ngày nay. Các bộ trưởng càng ngày càng đóng một vai trò quan trọng trong công việc cai trị quốc gia, thường họp thành nội các nhưng không có mặt vua. Nội các dần dần trở thành một tập thể thống nhất hành động dưới quyền chủ tọa của thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm trước quốc hội.
Vua vắng mặt, các vị thượng thư càng thấy dễ dàng hơn và yên ổn hơn khi chống đối các ý kiến của vua, đồng thời họ củng cố lẫn nhau bằng cách chịu trách nhiệm chung về các quyết định. Vua George III, vốn sinh trưởng ở Anh, mặc dù thành thạo tiếng Anh, tìm cách phục hồi quyền lực. Nhưng ông đã bị thất bại năm 1776. Vào những năm trị vì cuối cùng, vua bị điên, nên uy thế của nội các đối với việc cai trị nhà nước càng vững thêm.
Theo tiến trình của dân chủ, thế lực của vương triều ngày càng giảm sút, những phiên họp Quốc hội do nhà Vua điều hành ngày càng trở nên hình thức, trong khi đó công việc thực sự của Quốc hội là công lao của hai viện họp riêng. Ưu thế của Quốc hội đã bắt nhà Vua cai trị qua các vị bộ trưởng có chân ở trong Quốc hội. Trong các cuộc chiến tranh chống Pháp, nhà Vua William đã vấp phải rất nhiều khó khăn trong việc điều hành đất nước thông qua các vị bộ trưởng chỉ có chân đơn thuần trong Quốc hội, mà không có uy tín trong Quốc hội. Từ năm 1693- 1696 nhà Vua giải tán đảng Tories và giao phó các chức vụ bộ trưởng (thượng thư) cho đảng Whigs, chiếm đa số tại Hạ Nghị viện, thái độ cứng rắn trước kia của Quốc hội đã trở nên mềm dẻo.
Làm như vậy có lợi cho nhà Vua vì hoàn cảnh chính trị đã bó buộc các vị quân vương chỉ thu dụng làm bộ trưởng những vị nghị sỹ có thế lực tại Hạ Nghị viện. Nếu được Hạ Nghị viện tín nhiệm, các vị đó có thể kiểm soát được cơ quan này. Nhờ hoàn cảnh đó mà phát sinh ra thủ tục chọn vị Thủ tướng Chính phủ - người đứng đầu hành pháp, phải là thủ lĩnh của Đảng cầm quyền.
Tiếp theo thủ tục chọn chính phủ trong đảng chiếm đa số ở hạ nghị viện là thủ tục chính phủ phải chịu trách nhiệm trước quốc hội. Cũng vì không biết tiếng Anh một cách rành rọt, nhà Vua cũng không dự các phiên họp của Hạ nghị viện. Để nhà Vua nắm được tình hình, vị bộ trưởng đứng đầu nội các (Cơ Mật viện) sau mỗi phiên họp phải tâu trình chi tiết cuộc thảo luận hay những quyết nghị của Nghị viện.
Thời Walpole làm bộ trưởng đứng đầu nội các, lại không biết tiếng Đức, thành thử vua tôi chỉ trao đổi với nhau bằng tiếng La tinh, vì người nào cũng biết được chút ít thứ ngôn ngữ cổ này. Như thế ông bộ trưởng đứng đầu nội các mặc nhiên dần dần làm nhiệm vụ như của Thủ tướng Chính phủ hiện nay. Lâu dần thành thói quen, khi Walpole được gánh vác trách nhiệm đó, ông độc đoán, nhưng lại vì ông có tài nên được mọi người khâm phục. Do đó quyền hành của Walpole mỗi ngày một tăng, nội các trở thành một cơ quan thống nhất do chính ông lựa chọn và điều khiển.
Walpole chấp nhận và lập luận rằng, ông có quyền đó là do sự nhất trí của đa số trong Viện Dân biểu, và khác với các vị tiền nhiệm, ông tuyên bố sẽ từ chức nếu Viện Dân biểu không còn tín nhiệm ông.
Năm 1742, khi không được Hạ nghị viện tín nhiệm, ông Wapole từ chức. Năm 1782 tương tự như vậy ông Lord North, cũng không được Hạ nghị viện tín nhiệm, ông từ chức.
Nhưng sự từ chức của Lord North lại kéo theo cả nội các từ chức. Thủ tục trách nhiệm tập thể của Nội các dần dần được hình thành. Kể từ thời gian này, nội các tượng trưng cho hoạt động tập thể và liên đới chịu trách nhiệm về chính trị và cả hành chính. Nếu hạ nghị viện bất tín nhiệm một nhân viên của nội các hay chính thức điều khiển việc nước, có nghĩa là Hạ nghị viện bất tín nhiệm toàn bộ nội các. Khái niệm trách nhiệm chung được coi như là một bảo đảm chống lại sự lạm dụng quyền lực của nhà Vua. Nếu như các vị bộ trưởng xung đột với nhau, nhà Vua sẽ tìm các cố vấn khác. Trách nhiệm chung là biện pháp để duy trì sự duy nhất và sức mạnh của đảng phái - chẳng qua là những phe nhóm được hình thành trong quá trình sinh hoạt của Nghị viện.
Lãnh đạo chính trị xuất phát từ Quốc hội và nhất là từ Hạ nghị viện, những chức vụ chính trị do đảng chính trị chiếm đa số tại Hạ nghị viện đề cử. Các vị lãnh đạo này không chỉ chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện về chính sách chính trị mà họ vạch ra mà cả về công việc hành chính hàng ngày trong nước.
Đảng chiếm đa số tại Hạ nghị viện có quyền ấn định chính sách và lập trường của nhà Vua. Vì vậy, các vị bộ trưởng như là một ủy ban của hạ viện. Các vị bộ trưởng này phải có trách nhiệm về những văn kiện do nhà Vua ký, vì họ phải phó thự văn kiện đó.
Chế định "phó thự" sinh ra từ đây. Chế định này quy định sự chịu trách nhiệm của các bộ trưởng cho đến Thủ tướng Chính phủ, khi họ trình các văn kiện cho nhà Vua ký, hay còn được gọi là chế định chữ ký kèm theo trong văn bản và phải chịu trách nhiệm thi hành về văn bản đó. Nhà Vua ký theo thỉnh cầu của Chính phủ, nên không chịu trách nhiệm.
Vì những lẽ đó nên nhà Vua chỉ bổ nhiệm những vị Thủ tướng là thủ lĩnh của đảng cầm quyền. Hay nói một cách khác nhà Vua hay Nữ hoàng không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn nếu như, người đó không là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Hạ nghị viện.
Những tiến triển kể trên đã dẫn đến thủ tục trách nhiệm của nội các - chính phủ hình thành. Nội các phải được Hạ nghị viện tín nhiệm, hay phải từ chức, trừ trường hợp giải tán Hạ nghị viện và thiết lập các cuộc tuyển cử mới.
Trong khoa học pháp lý và chính trị học, hành chính và hành pháp là không phân biệt. Hành chính và hành pháp đều là cai trị, với bộ máy chuyên nghiệp, được khái quát thành một bộ máy ăn bám, đứng trên nhân dân. Vì vậy, tất cả các cuộc cách mạng xã hội, bộ máy này đều bị lên án, nhất là của chế độ phong kiến – độc tài và chuyên chế. Để lật đổ chế độ nhà nước hiện hành, không còn một cách nào khác hơn là phải loại trừ chúng và cùng với việc đó là tăng cường quyền hạn cho những chế định có sự gắn bó mật thiết với nhân dân. Đó là Nghị viện – Quốc hội. Trong các chính thể, Nghị viện bao giờ cũng được dành nhiều ưu ái nhất. Nhất là trong trường hợp cách mạng xã hội vừa giành được thành công, chế độ chính trị mới đang được hình thành.
Vì vậy, về nguyên tắc trong mọi chế độ dân chủ hiện nay, Nghị viện bao giờ cũng được đề cao đến mức độ điển hình như của Nghị viện Anh quốc. “Nghị viện được quyền làm tất cả trừ cái việc biến đàn ông thành đàn bà”- là thành ngữ của người Anh thể hiện tính tối cao của nghị viện. Đây cũng là nguyên nhân chính cho việc Anh quốc cho đến bây giờ vẫn không có Hiến pháp thành văn. Hôm nay Quốc hội có thể thông qua một bản Hiến văn này, ngày mai Quốc hội có thể thông qua bản Hiến văn khác. Cái đó hoàn toàn thuộc về quyền của Nghị viện, không ai có quyền can thiệp.
Nhưng điều đáng cần phải được lưu ý ở đây là, cho dù bị lật đổ trong mọi cuộc cách mạng xã hội, giai cấp cầm quyền mới lên vẫn phải tổ chức ra một chính phủ - hành pháp, về nguyên tắc phải hoàn bị hơn, thậm chí trong nhiều trường hợp còn phải dùng cả những cơ cấu của chính phủ - hành pháp cũ, nhất là những bộ phận bên dưới cấu thành của nó và cả các thành phần công chức cũ (các bộ phận hành chính). Nhưng dần dần, chẳng được bao lâu, chính phủ - hành pháp lại vẫn trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước.
Mọi hoạt động của chính phủ - hành pháp vẫn quyết định đến vận mệnh phát triển của mỗi quốc gia. Chính phủ tiếng Pháp là “Government” có nghĩa là “cai trị”. Danh từ “chính phủ” có nhiều nghĩa, khi thì chỉ định tất cả các cơ quan nhà nước bao gồm cả lập pháp lẫn hành pháp là toàn thể các cơ quan thi hành quyền lực nhà nước. Còn theo nghĩa hẹp được dùng trong quy định của Hiến pháp, “chính phủ” có nghĩa là nội các, hay là thành phần của chính phủ tương đương với nội các, ở những nước không có chế định nội các.
Một quan điểm khác đang hiện hành hiện nay là giữa hành pháp và hành chính có sự phân biệt một cách rõ rệt Tức là những người này không dùng hành pháp trùng với hành chính. Thuật ngữ hành pháp dùng để chỉ những chức sắc từ hàm bộ trưởng đổ lên, hành pháp là tổ chức thực thi luật, hành pháp chính trị có trách nhiệm phải đẻ ra các chính sách. Còn hành chính là chỉ bộ phận công chức nằm dưới hành pháp và chịu sự chỉ đạo của hành pháp. Sau mỗi một cuộc bầu cử hành pháp pháp thì có thể phải ra đi nếu như không trúng cử, còn hành chính thì phải ở lại, hành chính không tham gia chính trị.
Có thể nói hành pháp cộng với hành chính là bộ máy nhà nước với đầy đủ ý nghĩa cổ điển nhất của nó theo định nghĩa của V.I.Lênin: Nhà nước là một bộ máy cai trị, ăn lương chuyên trách, quan liêu và tách khỏi nhân dân. Chính phủ thời mới ra đời của cách mạng tư sản chỉ gắn bó hạn hẹp với việc hành pháp, hay chấp hành (thi hành) một cách đơn thuần những luật do lập pháp ban ra, đúng như thuyết phân quyền của J. Locke trong tác phẩm nổi tiếng “Hai luận thuyết về Chính phủ,” và cũng như của S.Montesquieu trong tác phẩm “Tinh thần của pháp luật.” Khi sinh thời học thuyết chỉ có một mong muốn tách các hoạt động hành pháp ra khỏi lập pháp để làm cơ sở cho việc lật đổ chế độ phong kiến đã lỗi thời, đang vi phạm nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân.
Giai cấp tư sản Anh, Pháp tranh giành chính quyền đều bắt đầu ở nghị viện, coi nghị viện là thế lực phải dựa vào để đấu tranh với các thế lực phong kiến bảo thủ. Từ đó, các nước Anh, Pháp đều nhấn mạnh nguyên tắc hành chính phải dựa vào luật, họ đã đưa ra nguyên tắc “không có luật tức là không có hành chính”, quyền hành chính phải tuyệt đối phục tùng và tuân thủ pháp luật của nghị viện.
Mọi bản hiến pháp của các nhà nước sau Cách mạng tư sản và cho đến hiện nay đều dựa vào tinh thần của học thuyết phân quyền mà quy định cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước. Nhưng trong 3 cành quyền lực nói trên, so với lập pháp và tư pháp, thì “hành pháp” được định danh khó nhất và cơ cấu, hoạt động của hành pháp cũng được quy định trong hiến pháp và luật pháp rất khác xa so với thực tế nhất.
Thiết chế chính phủ - hành pháp cổ điển nhất của thế giới được hình thành trong lịch sử nước Anh, mà không có một bản văn nào quy định, ngoại trừ một bản văn quy định về lương bổng của các vị bộ trưởng, mà mãi tới năm 1937 mới được Quốc hội thông qua.
Bản Hiến pháp thành văn lâu năm nhất của thế giới chỉ có một lời văn ngắn gọn rằng: “Quyền lực hành pháp sẽ được trao cho Tổng thống của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ” (The Executive Power shall be vested in a President of the United States of America).
Nhưng quyền hành pháp bao gồm những gì và cơ cấu của nó ra sao không được bản Hiến pháp này quy định. Chính cách quy định trừu tượng và mang tính chất tổng quát này đã giúp cho Tổng thống Mỹ hiện nay có rất nhiều khả năng cho việc điều hành, cũng như ứng phó với nhiều điều kiện hoàn cảnh thay đổi của tình hình trong và ngoài nước.
Cách quy định được nhiều người cho rằng, cách quy định “vô tiền nhưng rất khoáng hậu,” này lại không ngờ rất phù hợp với chức năng điều hành một đất nước giàu có nhất thế giới hiện nay.
Với mục đích làm rõ hơn nữa chức năng và nhiệm vụ của hành pháp trong bộ máy nhà nước của mình so với hiến pháp của các nhà nước tư bản, Hiến pháp của Liên bang Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Xô viết quy định: Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của Liên bang Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Xô viết là cơ quan chấp hành - điều hành cao nhất của quyền lực nhà nước liên bang. Gần như đi theo khuynh hướng này và cũng có mong muốn tiến hơn một bước nữa, Hiến pháp của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, và của Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam kể từ năm 1959 cho đến hiện nay đang hiện hành đã chia hoạt động của Chính phủ ra thành 2 hoạt động phân biệt giữa chấp hành và hoạt động hành chính nhà nước cao nhất. Những bản Hiến pháp này quy định: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.2 Quy định này về mặt ngôn ngữ, xem ra thì rất rạch ròi, phân định hoạt động chấp hành và hoạt động hành chính, nhưng thực tế quy định này lại làm cho các nhà chính trị, cũng như các nhà điều hành rất khó hiểu. Họ không biết lúc nào thì Chính phủ trong vai trò là người chấp hành của Quốc hội và khi nào thì Chính phủ lại trong vai là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.
Một đặc điểm quan trọng trong quá trình phát triển quyền lực nhà nước sau Cách mạng tư sản là càng ngày càng mở rộng quyền hành pháp. Nếu nhìn từ giác độ quan điểm thủa ban đầu của cách mạng và của chế độ tư sản, Chính phủ - Nhà nước tư sản chỉ là “người lính gác đêm”, (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});