Việt Nam có đặc thù là tăng trưởng kinh tế định hướng vì người nghèo từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới. Tỷ lệ dân tiêu thụ dưới 2100 kalo năng lượng/ ngày đã giảm từ 58% giữa năm 1993 xuống còn 29% năm 2002, thành công ngoạn mục này là kết quả của sự kết hợp các chính sách quản lý kinh tế vĩ mô hợp lý, dựa nhiều hơn vào cơ chế thị trường, chú trọng nhiều hơn vào việc cung ứng các dịch vụ xã hội và duy trì nâng cấp cơ sở hạ tầng. Từ năm 1992, Chính phủ đã sử dụng các chương trình mục tiêu quốc gia như một công cụ để giải quyết các vấn đề bức xúc về kinh tế xã hội, XĐGN, giải quyết việc làm, định canh định cư, di dân vùng kinh tế mới, phủ xanh đất trống đồi núi trọc (chương trình 327), trồng rừng vùng ngập mặn ven biển và bãi bồi ven sông (chương trình 773), nước sạch và vệ sinh môi trường, phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn (chương trình 135) v.v.
Thực tế cho thấy, chương trình mục tiêu quốc gia là chủ chương lớn và đúng đắn của Đảng và Nhà nước tuy nhiên quá trình triển khai nhiều chương trình, dự án chưa được chú trọng đầy đủ nên hiệu quả của các chương trình còn hạn chế, các kết quả đạt được thiếu tính bền vững. Một số địa phương còn coi nguồn vốn chương trình mục tiêu là của trời cho nên chỉ coi trọng khâu tiếp nhận mà thiếu sự giám sát kiểm tra chặt chẽ việc triển khai thực hiện chương trình để có hiệu quả cao nhất. Một đánh giá toàn diện về chương trình XĐGN, bao gồm cả chương trình 135 đang được thực hiện. Thực tế, không phải toàn bộ nguồn lực này đã đến được với người nghèo. Cụ thể như đối với chương trình 135, theo số liệu điều tra hộ gia đình năm 2002, tỷ lệ người thụ hưởng là người không nghèo chiếm đến 44,8% trong khi đó tỷ lệ người nghèo được thụ hưởng là 55,2%, trong đó người nghèo lương thực là 30,1%. Bên cạnh đó, còn có sự khác nhau rất lớn trong nguồn chương trình của Trung ương phân bổ theo tỉnh và theo năm. Mặc dù phân bổ không hoàn toàn tách rời với tỷ lệ nghèo của tỉnh nhưng rất khó hiểu tỷ lệ nghèo của tỉnh được sử dụng để tiến hành phân bổ như thế nào (Bảng 2.13).
Bảng 2.13.
PHÂN BỔ NGUỒN LỰC TỪ TRUNG ƯƠNG CHO CÁC CHƯƠNG TRÌNH XĐGN GIAI ĐOẠN 2001 - 2003
Tỉnh
Năm 2001 Năm 2002 Năm 2003
Tỷ lệ nghèo đầu năm 2001 (%) Phân bổ (triệu đồng) Tỷ lệ nghèo 31/12/2001 (%) Phân bổ (triệu đồng) Tỷ lệ nghèo 31/12/2001 (%) Phân bổ (triệu đồng) Tuyên Quang 12,41 38.805 8,19 34.259 6,54 14.471 Sơn La 27,06 37.433 22,79 24.247 18,26 38.750 Quảng Ngãi 24,62 49.988 22,01 27.072 18,30 27.414 Sóc Trăng 34,18 16.870 30,21 52.594 26,92 98.116
Nguồn: Dữ liệu đói nghèo từ Bộ Lao động Thương binh và Xã hội
Bảng 2.13 cho thấy Sơn La và Tuyên Quang đều nhận cùng một số phân bổ vốn Trung ương như nhau trong năm 2001 trong khi thậm chí tỷ lệ nghèo của Sơn La gấp đôi của Tuyên Quang. Cùng với tỷ lệ nghèo như Sơn La, Quảng Ngãi nhận nhiều hơn khoảng 30% trong năm 2001. Năm tiếp theo, năm 2002, Sơn La và Quảng Ngãi có cùng tỷ lệ nghèo, nhận cùng số vốn từ Trung ương nhưng ít hơn gần 1/3 so với Tuyên Quang nơi có tỷ lệ nghèo chỉ vào khoảng 8%, thấp hơn nhiều so với tỷ lệ nghèo của 2 tỉnh này, phân bổ cho Sóc Trăng tăng nhiều gấp 3 lần so với năm trước, có thể do nhận thấy tỷ lệ nghèo cao đáng báo động. Trong năm 2003, số phân bổ cho Tuyên Quang giảm đáng kể, có thể giải thích việc giảm này do tỷ lệ nghèo thấp. Tuy nhiên, rất khó hiểu việc giữ nguyên mức phân bổ cho Quảng Ngãi vì so với Sơn La có cùng tỷ lệ nghèo lại nhận hơn đến 50% so với năm trước. Việc tăng số phân bổ gấp 6 lần tại Sóc Trăng trong thời gian 2001 - 2003 trái ngược hoàn toàn với việc giảm không đảng kể tỷ lệ nghèo trong giai đoạn này.
Mối tương quan là không có tính nhân quả và dữ liệu cần phải phân tích chính xác hơn, nhưng có thể thấy rằng phân bổ ngân sách Trung ương chỉ có tác động rất yếu đến giảm nghèo, trừ ở Tuyên Quang. Lấy ví dụ tại Sơn La, số phân bổ năm 2002 giảm 35% so với năm 2001, năm 2003 tăng 50% so với năm 2002 đều có ít tác động vì đói nghèo giảm đều đặn trong suốt giai đoạn 2001 - 2003.
Điều này càng trở nên rõ nét hơn ở Quảng Ngãi nơi mà tỷ lệ giảm nghèo vẫn được duy trì mặc dù giảm nguồn lực 50% trong giai đoạn 2001 - 2002 và phân bổ không tăng trong giai đoạn 2002 - 2003. Đánh giá riêng chương trình 135, theo báo cáo phát triển Việt Nam năm 2004, chương trình 135 thường được gọi là "chương trình 5 - 3 - 1" vì sự rò rỉ đáng kể khi nguồn lực được chuyển từ Trung ương xuống cấp xã. Các công trình của chương trình có nhiều sai phạm về quản lý tài chính, kém chất lượng, không hiệu quả.
Cuối năm 2003, hơn 700 công trình thuộc chương trình này đã được thanh tra với tổng số vốn hơn 221,6 tỷ đồng đã phát hiện sai phạm gần 8 tỷ đồng. Sai phạm tập trung chủ yếu là thi công thiếu, khai khống khối lượng, phát sinh không đúng nguyên tắc, sử dụng sai chủng loại vật tư... Ngoài vấn đề sử dụng vốn, một số công trình đã không tính đến hiệu quả như "chợ hoang - thuỷ lợi treo". Ví dụ: đập Mương Vui ở xã Thanh Xuân, huyện Quan Hoá, Thanh Hoá. Ở công trình này, khâu khảo sát thiết kế " vẽ rắn thêm chân", đã xây đập tưới cho 67.000m2 và phục vụ 456 nhân khẩu nhưng thực tế cánh đồng rộng có 9.800m2 và không có hộ dân nào. Nhà nước cũng đã giành nguồn lực đáng kể để đầu tư cho CTMT XĐGN trong giai đoạn 2001- 2005 với mức kinh phí đạt khoảng 21.000 tỷ đồng, trong đó NSTW đầu tư trực tiếp đạt 1.900 tỷ đồng (10.9%), ngân sách địa phương đầu tư 2.500 tỷ (11,9%) huy động từ cộng đồng 2000 tỷ đồng (9,52%), từ lồng ghép các chương trình, dự án 2.600 tỷ (12,3%) và tín dụng 12 .000 tỷ (57,14% (Moli SA 2006). Chương trình đã hỗ trợ người nghèo tiếp cận đến các dịch vụ hỗ trợ sản xuất thông qua TD ưu đãi hộ nghèo, hỗ trợ sản xuất, định canh, định cư ở các xã nghèo... cũng như hỗ trợ người nghèo tiếp cận các dịch vụ xã hộ cơ bản thông qua các chính sách hỗ trợ người nghèo về y tế, giáo dục, nhà ở.
Việc phân bổ ngân sách cho chính quyền các cấp đã có sự thay đổi đáng kể với sự ra đời của luật ngân sách 2002 (có hiệu lực từ 2004) cho đến nay chi tiêu công được quyết định ở cấp huyện và cấp xã. Cho đến năm 2006 các nguồn lực được phân chủ yếu vào chương trình mục tiêu, nhưng được dựa chủ yếu vào công thức định lượng đối với chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản.
Bảng 2.14.
TIÊU CHÍ PHÂN BỔ NGÂN SÁCH CHO CÁC TỈNH
Loại Tiêu chí Chi thường
xuyên
Chi đầu tư Bổ sung
cân đối
Bổ sung có mục tiêu
2) Trẻ em độ tuổi đi học 3) Dân số dân tộc thiểu số 4) Trẻ em độ tuổi đi học ở các xã 135 + + + + Phát triển 5) Tỷ lệ nghèo 6) Số thu nội địa
7) Tỷ lệ điều tiết về ngân sách nhà nước
8) Sản lương công nghiệp
+ + + + + + + + Địa lý 9) Diện tích 10) Vị trí khó khăn 11) Trung tâm phát triển
+ + + + + Quản lý nhà nước 12) Số đơn vị hành chính cấp huyện 13) Số huyện ở những địa phương khó khăn 14) Công chức + + + +
Nguồn:Quyết định 151/2006/QD- TTg về phân bổ chi thường xuyên năm 2007 và Quyết định 210/2006/QDTTg về phân bổ chi đầu tư xây dựng cơ bản năm 2007 – 2010).
Công thức tính toán các khoản ngân sách được phân bổ hiện nay cũng ưu ái các tỉnh có năng lực tăng nguồn thu cao hơn sẽ được ưu tiên, còn tỉnh nghèo hơn sẽ phải chịu nguồn lực phân bổ tăng chậm hơn. Trong năm 2008, hỗ trợ ngân sách thực tế cho các tỉnh miền núi phía Bắc chỉ tăng 0,8% so với 6,4% cho các tỉnh ven biển Trung Bộ, 11,1% cho vùng Đông Nam Bộ, 11% cho Tây Nguyên, 17,2% cho khu vực đồng bằng Sông Hồng. Một số tỉnh chưa xuất phát từ mục tiêu của chương trình để xây dựng dự án nhằm đầu tư đúng mục tiêu mà chỉ phân bổ mang tính chất chia đều bình quân cho các xã, các huyện như một khoản trợ cấp. Một dạng thiếu hiệu quả khác nữa là cơ chế phân bổ nguồn quỹ cho chương trình 135 dựa trên một số lượng cụ thể cho từng xã, mặc dù có sự minh bạch, rõ ràng nhưng lại gây ra những chênh lệch lớn theo đều người giữa các xã.
Tóm lại, việc thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia trong thời gian qua cho thấy hiệu quả của các chương trình chưa cao. Số lượng các chương trình mục tiêu quốc gia lớn (có năm trên 20 chương trình) nên nguồn vốn bị phân tán, nhỏ lẻ, không đáp ứng được yêu cầu tập trung nguồn lực để giải quyết dứt điểm mục tiêu đề ra. Thêm vào đó, chi phí quản lý của các chương trình mục tiểu quốc gia
còn quá lớn (trung bình khoảng 8% tổng số vốn của chương trình). Công tác quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia còn chồng chéo về mục tiêu, nội dung hoạt động và có khi còn trùng lặp với chức năng, nhiệm vụ thường xuyên của bộ, ngành. Vẫn còn tình trạng Trung ương và địa phương "co kéo" thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia: Trung ương thì muốn trực tiếp quản lý để tránh "bẻ ghi" chệch mục tiêu quốc gia, địa phương lại muốn trực tiếp quản lý để sát với thực tế địa bàn. Do đó, hiệu quả của các chương trình mục tiêu quốc gia đối với mục tiêu XĐGN là còn rất hạn chế, đòi hỏi phải có giải pháp kịp thời nâng cao hơn nữa hiệu quả của các chương trình mục tiêu quốc gia trong thời gian tới. cùng sẽ đến được vùng hẻo lánh và cách biệt, nơi tập trung nhiều người nghèo.
Nhìn chung, chi ngân sách đã thực sự là công cụ tài chính chủ yếu của quá trình giảm nghèo đem lại cho người nghèo cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội cơ bản để nâng cao chất lượng cuộc sống, tiếp cận sự phát triển xã hội để thoát nghèo.