Trước khi bước vào đổi mới, do duy trì quá lâu cơ chế tập trung quan liêu bao cấp mà theo đó, hệ thống phân phối theo chế độ tem phiếu đã thủ tiêu bản chất của quan hệ trao đổi theo quy luật giá trị và quy luật cung cầu nên trong xã hội không hình thành quan hệ mua bán. Mà không có quan hệ mua bán thì sẽ không có quan hệ giữa NTD và nhà sản xuất kinh doanh, không phát sinh nhu cầu phải bảo vệ quyền lợi NTD. Công cuộc đổi mới kinh tế (từ tháng 12-1986) đã dẫn đến sự thay đổi và hình thành mới của hàng loạt các mối quan hệ xã hội, mà đặc biệt là quan hệ mua bán, giao dịch giữa một bên là nhà sản xuất, kinh doanh hàng hoá và dịch vụ với một bên
là người bỏ tiền ra mua hàng hoá và dịch vụ để phục vụ cho sinh hoạt, tiêu dùng của cá nhân, gia đình đã được xác lập. Người bán cần người mua để tiêu thụ hàng hóa, sản phẩm của mình và kiếm lợi nhuận, ngược lại, người mua cũng cần mua được những sản phẩm có chất lượng tốt, giá cả hợp lý nhằm thỏa mãn nhu cầu tiêu dùng ngày càng cao. Xuất phát từ mối quan hệ này, vấn đề người tiêu dùng và bảo vệ quyền lợi NTD được đặt ra và ngày càng trở nên cấp bách hơn khi sự phát triển nền kinh tế thị trường và sự hội nhập sâu rộng vào khu vực kinh tế thế giới.
Tuy nhiên, mãi đến năm 1992, bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng mới trở thành một nội dung mang tính hiến định và được ghi nhận tại Điều 28, Hiến pháp 1992 "Nhà nước có chính sách bảo vệ quyền lợi của người sản xuất và quyền lợi của người tiêu dùng...". Nhằm cụ thể hóa nguyên tắc hiến định về bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của NTD, ngày 27/04/1999, UBTVQH đã ban hành Pháp lệnh bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Như vậy, sự xuất hiện của Pháp lệnh là không sớm so với nhu cầu BVQLNTD, nhìn chung những quy định Pháp lệnh BVQLNTD còn mang tính “khẩu hiệu”, chưa thật sự có giá trị sử dụng để bảo vệ triệt để NTD khi quyền lợi họ bị xâm hại. Tuy nhiên, sự ra đời của Pháp lệnh BVQLNTD đã đánh dấu một bước tiến dài của nhận thức trong lĩnh vực lập pháp nói riêng và của xã hội nói chung về mối quan hệ dân sự giữa NTD và nhà sản xuất, kinh doanh. Ngoài ra, Pháp lệnh BVQLNTD là văn bản pháp lý mang tính tổng hợp đầu tiên quy định đầy đủ quyền và nghĩa vụ của NTD, trách nhiệm của các ngành, các cấp chính quyền, trách nhiệm của nhà sản xuất, các tổ chức xã hội đối với quyền lợi NTD; là chất xúc tác cho sự xuất hiện của hàng loạt các văn bản pháp quy khác về bảo vệ NTD.
Năm 1999, Luật Doanh nghiêp ra đời cùng với quyền tự do kinh doanh của các chủ thể kinh doanh được mở rộng, điều này đã làm cho thị trường hàng hóa, dịch vụ phát triển một cách đáng kinh ngạc. Nhưng song hành với sự phong phú, đa dạng của sản phẩm, của các nhà cung cấp dịch vụ là quyền lợi của NTD bị vi phạm. Một yêu cầu đặt ra là phải đảm bảo trật tự chung của xã hội, giữ vững sự an toàn cho nền kinh tế, ngăn chặn những hành vi gian dối của cá nhân, tổ chức sản xuất, kinh doanh về chất lượng, số lượng giá cả hàng hóa, quảng cáo, khuyến mại... và bảo vệ sức khỏe, tính mạng, tài sản NTD. Nhà nước vì thế đã tiến hành sửa đổi, bổ sung, ban hành mới rất nhiều văn bản pháp luật trong nhiều lĩnh vực liên quan như: Pháp lệnh chất lượng hàng hóa năm 1999 (nay được thay thế bởi Luật chất lượng sản phẩm
hàng hóa ngày 21/11/2007); Pháp lệnh đo lường năm 1999; Pháp lệnh về Bảo vệ và kiểm dịch thực vật ngày 25/7/2001; Pháp lệnh về Quảng cáo ngày 16/11/2001; Pháp lệnh Giá ngày 10/5/2002; Pháp lệnh về vệ sinh an toàn thực phẩm ngày 26/7/2003; Nghị định số 89/2006/NĐ-CP ngày 30/8/2006 của Chính phủ về nhãn hàng hóa Và hàng loạt các Nghị định hướng dẫn thi hành liên quan như: Nghị định số 06/2002/NĐ-CP ngày 14/01/2002 quy định chi tiết Pháp lệnh Đo lường; Nghị định số 170/2003/NĐ-CP ngày 25/12/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Giá; Nghị định số 24/2003/NĐ-CP ngày 13/3/2003 quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Quảng cáo; Nghị định số 163/2004/NĐ-CP ngày 07/9/2004 qui định chi tiết một số điều của Pháp lệnh VSATTP; Nghị định số 179/2004/NĐ-CP ngày 21/10/2004 quy định quản lý nhà nước về chất lượng, sản phẩm, hàng hóa; Nghị định số 120/2005/NĐ-CP ngày 30/9/2005 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm trong lĩnh vực cạnh tranh; Nghị định số 126/2005/NĐ-CP ngày 10/10/2005 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đo lường và chất lượng sản phẩm, hàng hóa (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 95/2007/NĐ-CP ngày 4/6/2007); Nghị định số 106/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính về sở hữu công nghiệp; Nghị định số 129/2005/NĐ- CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thú y; Nghị định số 45/2005/NĐ-CP ngày 6/4/2005 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế; Nghị định số 175/2004/NĐ-CP ngày 10/10/2004 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại; Nghị định số 169/2004/NĐ-CP ngày 22/9/2004 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giá; Nghị định số 26/2003/NĐ-CP ngày 19/3/2003 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ và kiểm dịch thực vật…Tất cả các văn bản trên đây đều có nội dung về bảo vệ quyền lợi NTD.
Theo đó, Pháp lệnh BVQLNTD ghi nhận cho NTD được 8 quyền, đó là: quyền được an toàn; quyền được thông tin; quyền được lựa chọn; quyền được đóng góp ý kiến; quyền được khiếu nại và bồi thường; quyền được khởi kiện; quyền được hướng dẫn về tiêu dùng và quyền được có môi trường sống lành mạnh và bền vững [91, Điều 8- Điều 10]. Tuy nhiên, những quyền cơ bản này được quy định rải rác, không có hệ thống, và một điều còn đáng quan tâm hơn cả là các quyền của NTD có được chỉ mới dừng lại ở mức “gọi tên”, điều này thật sự khó khăn cho quá trình nhận
thức về quyền và trách nhiệm của NTD và không thể biến nó thành những quyền năng thực sự để đi vào cuộc sống. Cụ thể, tại Điều 8, Pháp lệnh BVQLNTD quy định: “…NTD được đảm bảo an toàn về tính mạng, sức khỏe và môi trường khi sử dụng hàng hóa, dịch vụ…”, tuy nhiên quyền được an toàn này của NTD được thể hiện như thế nào trên thực tế? biểu hiện của việc vi phạm quyền này của NTD ra sao? NTD cần phải làm gì để đảm bảo quyền này của mình?...thì Pháp lệnh không đề cập đến. Có thể nói rằng, những quy định về quyền và trách nhiệm của NTD trong các văn bản quy phạm pháp luật còn mang tính “nghị quyết” mà chưa thực sự đảm bảo cơ chế cho việc thực thi các quyền này của NTD trên thực tế.
Bên cạnh đó, các quy định của pháp luật cũng đã đề cập đến trách nhiệm của tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ, theo đó, tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ có trách nhiệm đảm bảo chất lượng hàng hóa, dịch vụ; trách nhiệm thông tin, quảng cáo trung thực; trách nhiệm bảo hành và hướng dẫn NTD; trách nhiệm giải quyết khiếu nại của NTD; trách nhiệm tiếp thu ý kiến của NTD và trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn cho NTD…Mặc dù đã nêu khá nhiều các trách nhiệm của tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ trong Pháp lệnh BVQLNTD, nhưng vẫn chưa thật sự đầy đủ và còn thiếu những trách nhiệm rất quan trọng trong việc đảm bảo quyền lợi của NTD như: trách nhiệm bảo hành, trách nhiệm sản phẩm, trách nhiệm khi áp dụng những điều kiện thương mại chung...
Ngoài ra, một điều đáng quan tâm hơn là trong hệ thống Pháp luật BVQLNTD chưa có một Nghị định nào quy định riêng về việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVQLNTD. Chính vì vậy, thẩm quyền xử phạt, những chế tài hành chính cụ thể được áp dụng cho từng hành vi cụ thể vi phạm quyền lợi NTD được quy định trong rất nhiều các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực liên quan. Theo đó, có gần 80 Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính, qui định từ 6.000 đến 7.000 hành vi vi phạm, trong đó có tới 50-60% số hành vi liên quan đến bảo vệ NTD, và cùng một hành vi vi phạm nhưng ở nhiều văn bản khác nhau lại qui định khác nhau về mức phạt và có nhiều cơ quan có thẩm quyền xử lý, dẫn đến tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, bất cập, tùy tiện và thiếu trách nhiệm trong xử lý.
Hơn thế nữa, mức phạt dùng để xử phạt còn khá thấp, không đủ sức răn đe, giáo dục và ngăn ngừa hành vi vi phạm cũng như không tương xứng với những khoản lợi mà người vi phạm có được từ hành vi vi phạm. Hành vi vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đo lường, chất lượng hàng hóa là hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ NTD, nó xâm hại và có khả năng xâm hại rất lớn đến sức khỏe, tính mạng của NTD, nhưng lại có mức phạt tiền không quá ba mươi triệu đồng. Cũng tương tự như vậy, mức phạt tiền tối đa đối với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giá, văn hóa, thông tin, y tế, bảo vệ và kiểm dịch thực vật, giống cây trồng, giống vật nuôi…là bốn mươi triệu đồng; Mức phạt tối đa là bảy mươi triệu đồng đối với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại, bưu chính, viễn thông và tần số vô tuyến điện, kinh doanh bảo hiểm [92, Điều 14]. Hành vi sản xuất, kinh doanh thực phẩm đã bị biến chất, có tạp chất lạ hoặc nhiễm các chất độc hại; sản xuất, kinh doanh thực phẩm được bảo quản bằng phương pháp chiếu xạ, thực phẩm có gen đã bị biến đổi nhưng chưa được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép...thì mức phạt tối đa chỉ đến 15 triệu đồng [ 58, Điều 15]. So với tiềm lực kinh tế của các tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thì mức tiền phạt như thế không đủ sức răn đe, giáo dục các tổ chức, cá nhân này trong việc tuân thủ, chấp hành quy định của pháp luật BVQLNTD và các tổ chức, cá nhân vi phạm “sẵn sàng” tái phạm vì mức lợi nhuận họ thu được vẫn còn rất cao sau khi nộp phạt. Hơn thế nữa, chế tài quá nhẹ làm giảm tính uy nghiêm của pháp luật, tính hiệu quả của hoạt động quản lý Nhà nước của cơ quan hành pháp.
Thêm một vấn đề cần bàn, Pháp lệnh BVQLNTD năm 1999 quy định Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi NTD trong phạm vi cả nước. Các Bộ và cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình chịu trách nhiệm phối hợp với cơ quan quản lý nhà nước về BVQLNTD trong việc thực hiện quản lý nhà nước về BVQLNTD. Theo đó, Nghị định 55/2008/NĐ-CP quy định Bộ Công thương chịu trách nhiệm trước Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về BVQLNTD trong phạm vi cả nước. Cục Quản lý cạnh tranh là cơ quan giúp Bộ trưởng Bộ Công thương thực hiện quản lý nhà nước về BVQLNTD. Khác với ở trung ương, ở cấp địa phương công tác BVQLNTD chỉ do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đảm trách, và cơ quan chuyên môn giúp cho Ủy ban nhân dân thực hiện nhiệm vụ này là Sở Công thương [61, Điều 25]. Ở cấp huyện công tác BVQLNTD trong lĩnh vực y tế theo Nghị định số 14/2008/NĐ-CP được thực hiện thông qua hoạt động của Phòng Y tế trong tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về mỹ phẩm, vệ sinh an toàn thực phẩm. Còn việc bảo vệ quyền lợi NTD trong lĩnh vực thương mại gắn liền với công
tác quản lý thị trường do các đội quản lý thị trường trực thuộc Chi cục quản lý thị trường đảm nhiệm [56, Điều 2]. Như vậy, công tác BVQLNTD chỉ mới được chú trọng ở cấp trung ương và một phần nhỏ trong cơ cấu chính quyền ở cấp tỉnh. Đặc biệt ở cấp huyện, chứ chưa nói đến cấp xã, NTD khi bị vi phạm quyền lợi trong các lĩnh vực không liên quan đến thương mại, sử dụng dược phẩm và mỹ phẩm, vệ sinh an toàn thực phẩm sẽ không biết cậy nhờ vào sự bảo vệ của cơ quan nhà nước nào, ngoài việc khởi kiện ra tòa án. Đây là một hạn chế rất lớn của cơ chế thực thi pháp luật BVQLNTD, bởi cho đến nay hơn 70% dân số Việt Nam vẫn đang sống ở địa bàn nông thôn (cấp xã, huyện). Khi bị xâm hại, NTD phải gửi đơn lên tận cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở tỉnh, trung ương, để khiếu nại, tố cáo và đề nghị giải quyết thì họ sẽ không đủ thời gian, tiền bạc và “sức lực” để thực hiện quyền công dân của mình.
Nhìn chung, pháp luật BVQLNTD đã quy định khá tổng quát và đầy đủ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong công tác BVQLNTD, hầu hết các bộ, cơ quan ngang bộ đều tham gia vào công tác bảo vệ NTD trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình. Nhưng các cơ quan này không chuyên trách, phân bố không đồng đều, chủ yếu tập trung ở trung ương, còn ở địa phương thì chỉ dừng lại ở Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, sở công thương, cấp huyện và cấp xã hầu như bỏ ngỏ. Chưa kể lĩnh vực hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước trong công tác BVQLNTD ở địa phương còn hạn chế, chủ yếu là trong lĩnh vực thương mại và y tế. Với sự phân bố không đồng đều như vậy đã hạn chế quyền được bảo vệ của NTD, đặc biệt là NTD nghèo ở nông thôn, vùng sâu vùng xa. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình, cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ NTD, mà theo Nghị định số 55/2008/NĐ-CP là Bộ Công thương chỉ được xử lý các vi phạm pháp luật BVQLNTD theo thẩm quyền, mà thẩm quyền cụ thể như thế nào thì không được quy định. Như vậy, nếu vụ việc có liên quan đến những lĩnh vực thuộc chức năng quản lý của những bộ, ngành khác, thì phải nhờ đến sự giúp đỡ của các cơ quan có liên quan đó, mà không được độc lập xử lý, mà cơ chế phối hợp giữa các cơ quan này không được quy định, kể cả chế tài của việc không phối hợp cũng chưa được nêu ra. Tất cả những điều nói trên đã làm cho cơ quan quản lý nhà nước về BVQLNTD - Cục quản lý cạnh tranh thuộc Bộ Công thương- vốn có “vị thế” không cao lắm so với các cơ quan nhà nước có nghĩa vụ phối hợp khác, không thể hoàn thành tốt nhiệm vụ
bảo vệ quyền lợi NTD của mình.
Có thể thấy, hầu hết các quy định điều chỉnh quan hệ tiêu dùng giữa NTD và tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ chưa xuất phát trên cơ sở NTD là kẻ yếu thế hơn so với tổ chức, cá nhân kinh doanh, thế nên pháp luật dân sự nói chung được áp dụng vào quan hệ này dẫn đến sự bất hợp lý, bất công, không hiệu quả trong công tác BVQLNTD.
Cụ thể, quan hệ mua bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ giữa tổ chức, cá nhân kinh doanh và NTD không phải là quan hệ thương mại, không được điều chỉnh bởi