thành lập cơ quan tài phán hành chính để phúc quyết các quyết định hành chính về quản lý đất đai cũng như các quyết định hành chính khác khi bị khiếu kiện
Sau hơn hai mươi năm tiến hành sự nghiệp đổi mới, công tác xây dựng pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại đã có những tiến bộ quan trọng, nhiều quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ khiếu nại được ban hành đã tạo khuôn khổ pháp lý ngày càng hoàn chỉnh hơn, thuận tiện cho công tác thực thi pháp luật trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đã đạt được, nhìn chung hệ thống pháp luật về khiếu nại của nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất. Thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại còn thiếu và yếu, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Quy định của pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại vẫn còn những bất cập nhất định, gây khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện. Từ Pháp lệnh về khiếu nại tố cáo (1991), năm 1998 đã nâng lên thành Luật khiếu nại, tố cáo, sau đó luật này được sửa đổi 2 lần (2004, 2005), nhưng vẫn còn một số lĩnh vực có khiếu nại hành chính, chưa được đề cập trong luật này như: lĩnh vực liên quan đến hoạt động tư pháp (quyết định tố tụng, hành vi tố tụng của những người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng); về khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm và bồi thường thiệt hại cho người khiếu nại; quy định hành vi vi phạm hành chính và mức xử phạt quy định tại Điều 100 Luật Khiếu nại, tố cáo; giải quyết các kiến nghị, phản ánh liên quan đến khiếu nại, tố cáo đã tiếp nhận khi tiếp công dân và việc xác định luật được áp dụng để giải quyết đối với những khiếu nại, tố cáo được thụ lý giải quyết lần hai vào thời điểm sau khi Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại tố cáo năm 2005 đã có hiệu lực. Do vậy, nếu coi Luật khiếu nại, tố cáo là luật cơ bản về khiếu nại, tố cáo, làm cơ sở để giải quyết tất cả các khiếu nại, tố cáo trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, thì nó phải là luật khung, quy định chung và khả thi nhưng hiện nay rất nhiều văn bản pháp luật có một chương hoặc một điều quy định về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực mà luật đó điều chỉnh. Chẳng hạn như Luật phòng chống tham nhũng; Luật trợ giúp pháp lý; Pháp lệnh bưu chính viễn thông; Pháp lệnh thuế xuất nhập khẩu; Bộ luật tố tụng hình sự; Luật đất đai; Luật quản lý thuế; Luật bảo hiểm xã hội... Thực tiễn cho thấy mỗi lĩnh vực quản lý hành chính có những đặc điểm riêng, đòi hỏi trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính khác nhau. Do đó Luật khiếu nại, tố cáo không bao quát được với tất cả các trường hợp khiếu nại hành chính.
Theo Luật khiếu nại, tố cáo, thì người khiếu nại phải gửi đơn đến cơ quan hành chính đã ban hành quyết định hành chính. Với cơ chế giải quyết như hiện nay thì người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại đất đai chỉ thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu lại là người đã ra quyết định hành chính bị khiếu nại. Cơ chế này đã và đang có nhiều quan điểm chưa đồng tình, bởi cho rằng cơ chế đó chưa thật sự dân chủ, pháp quyền do chưa có tính khách quan, minh bạch vì thực chất đó là cơ chế “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Và phải chăng đây chính là gốc rễ, là nguyên nhân bên trong của tình trạng tranh chấp, khiếu nại vượt cấp gay gắt, kéo dài như thời gian đã qua. Như vậy, cơ quan hành chính vừa là bên bị khiếu nại, vừa là bên giải quyết khiếu nại, liệu có đảm bảo khách quan không? Mặc dù từ trước tới nay, chúng ta chủ yếu thực hiện giải quyết khiếu nại hành chính theo trình tự này, mãi đến 1996 mới có thêm một trình tự tư pháp, giải quyết khiếu kiện hành chính tại toà án, sau khi người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan hành chính.
Ngoài ra một số quy định pháp luật mâu thuẫn với nhau: giữa Luật Khiếu nại, tố cáo với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, với Luật đất đai; giữa nghị định với luật, giữa luật này với luật khác ...v.v; giữa luật với các quyết định liên quan đến giải quyết khiếu nại do chính quyền các địa phương ban hành hay nhiều quy định của các luật khó khả thi trong thực tế áp dụng hay thời hiệu khiếu nại các quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai của các cấp chính quyền cũng có sự khác biệt lớn giữa Luật Đất đai 2003 với các nghị định hướng dẫn thi hành chính luật này như:
Thứ nhất, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
lần đầu phải trực tiếp đối thoại với người khiếu nại, nhưng Uỷ ban nhân dân một số địa phương lại ban hành quyết định uỷ quyền cho phó Chủ tịch, Chánh Thanh tra, Chánh Văn phòng hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn làm việc này.
Thứ hai, Điều 36 Luật Khiếu nại, tố cáo (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2005) quy
định về thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 30, 45, 60 ngày (tuỳ trường hợp) kể từ ngày thụ lý để giải quyết là chưa phù hợp. Bởi lẽ, thực tế có những vụ việc phức tạp như lĩnh vực đất đai có nội dung cần thẩm tra, xác minh nhưng đối tượng lại sống xa địa phương hoặc có liên quan đến nhiều cơ quan chức năng cần phải có thời gian để tra cứu, trích sao tài liệu, hồ sơ… khiến người giải quyết khiếu nại vi phạm thời hạn diễn ra phổ biến.
Thứ ba, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì đối tượng của quyền khởi kiện vụ án hành chính là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai trên tất cả các lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước, kể cả lĩnh vực quản lý đất đai. Nhưng theo Luật đất đai năm 2003 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, thì quyết định giải quyết khiếu nại lần hai về lĩnh vực quản lý đất đai không phải là đối tượng của quyền khởi kiện vụ án hành chính. Như vậy, theo quy định này, người khiếu nại không có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai trong lĩnh vực quản lý đất đai, mặc dù họ thấy rằng quyết định đó là chưa thoả đáng, hoặc việc giải quyết trong quyết định đó chưa đúng theo quy định của pháp luật. Mặt khác, chúng ta có thể thấy rằng trong Luật khiếu nại, tố cáo không quy định về quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, trong khi đó Luật đất đai năm 2003 lại có quy định quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Chính điều này đã dẫn đến việc hiểu và áp dụng pháp luật rất khó khăn.
Thứ tư, thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại còn thiếu và
yếu. Hiện nay, do chưa có cơ quan tài phán hành chính chuyên nghiệp để giải quyết khiếu nại, trong khi số lượng vụ việc ngày càng gia tăng, nhất là trong lĩnh vực đất đai, thủ trưởng các cơ quan hành chính hầu hết phải gánh vác một khối lượng công việc rất lớn, tất yếu ảnh hưởng đến thời hạn, chất lượng giải quyết. Mặt khác, do pháp luật chưa có quy định rõ về số biên chế làm nhiệm vụ tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo cho cấp tỉnh và cấp huyện để địa phương bố trí; chế độ đãi ngộ chưa được quy định thống nhất từ trung ương đến địa phương, cơ chế bảo đảm an toàn trong công việc chưa rõ ràng và chưa tương xứng làm hạn chế tính chuyên cần, nhiệt tình, cương quyết trong thực thi công vụ đã dẫn đến thực trạng đội ngũ cán bộ làm công tác chuyên trách, bán chuyên trách giúp thủ trưởng giải quyết khiếu nại, tố cáo vừa thiếu, vừa yếu.
Thứ năm, Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành chỉ có 5 điều (từ Điều 96 đến Điều 100)
quy định về xử lý vi phạm và Bộ luật Hình sự chỉ có một Điều 132 quy định về tội xâm phạm quyền khiếu nại, tố cáo, nhưng cũng quy định còn chung chung về các hành vi vi phạm và các chế tài xử lý kỷ luật, hành chính, hình sự, dân sự, chưa quy định cụ thể mức độ hành vi nào thì bị xử lý hành chính, xử lý kỷ luật hoặc xử lý hình sự và cũng chưa quy định
cụ thể về trình tự thủ tục, thẩm quyền, các mức xử lý kỷ luật hoặc xử phạt vi phạm hành chính, hình sự… đối với các hành vi vi phạm tương ứng. Do đó, trong thực tế rất khó áp dụng đối với từng trường hợp vi phạm cụ thể, đã dẫn đến tình trạng kỷ cương, kỷ luật chưa nghiêm, cấp trên chỉ đạo, nhắc nhở, nhưng cấp dưới không thi hành còn xảy ra phổ biến. Chẳng hạn, do pháp luật chưa có quy định cụ thể về chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm các quy định về hình thức giải quyết khiếu nại, thủ tục thụ lý đơn khiếu nại, thời hạn giải quyết đơn khiếu nại… nên đã dẫn đến tình trạng người giải quyết khiếu nại nhận đơn khiếu nại nhưng không ghi vào sổ nhận đơn, không trao giấy biên nhận cho người nộp đơn, cố tình không thụ lý đơn khiếu nại khi đã đủ điều kiện, thụ lý nhưng không thông báo bằng văn bản cho đương sự hoặc có thông báo nhưng không đúng thời hạn luật định, người giải quyết khiếu nại không ra quyết định bằng văn bản mà chỉ ra thông báo, công văn để giải quyết khiếu nại làm cho văn bản giải quyết khiếu nại không mang tính pháp lý bắt buộc các đối tượng phải thi hành và gây khó khăn cho việc khiếu nại tiếp lên cấp trên trực tiếp hoặc khiếu kiện vụ án hành chính của công dân.... Đồng thời, vẫn còn không ít trường hợp khiếu nại cầu may, cố nài, cố đòi, một số trường hợp lợi dụng quyền khiếu nại để xúc phạm, đe doạ cán bộ nhưng vẫn chưa bị xử lý nghiêm…
Liên quan đến thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong giải quyết khiếu nại cũng còn nhiều điểm chưa rõ, còn nhiều chủ thể có thẩm quyền giải quyết như Chánh Thanh tra (xác minh, kết luận, kiến nghị), Thủ trưởng cơ quan hành chính (có quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại). Thực tế có những trường hợp giữa Thủ trưởng cơ quan thanh tra và Thủ trưởng cơ quan hành chính có khi có ý kiến khác nhau về một vụ việc, dẫn đến những khó khăn cho việc giải quyết.
Thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết của Thủ trưởng cơ quan hành chính cấp dưới và cấp trên cũng chưa rõ hay chưa quy định cụ thể chưa có sự tách bạch giữa giải quyết khiếu
nại quyết định giải quyết tranh chấp đất đai và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về quản lý đất đai, nên hậu quả là vụ việc khiếu nại bị đùn đẩy, vòng vo giữa các cấp... Ví dụ, để
giải quyết khiếu nại về đất đai, theo Luật đất đai năm 2003, đối với cấp huyện thì tại điểm a khoản 2 điều 138 quy định: “Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương…”. Nhưng đối với trường hợp giải quyết tranh chấp đất đai, tại điểm a khoản 2 Điều 136 Luật đất đai 2003 quy định: “Trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết; quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Điều này làm cho nhiều người đặt ra câu hỏi là tại sao cùng là quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện đều liên quan đến lĩnh vực đất đai, nhưng với quyết định hành chính về quản lý đất đai thì người khiếu nại được quyền lựa chọn nhiều con đường yêu cầu giải quyết, trong khi đối với quyết định về giải quyết tranh chấp đất đai thì đương sự lại không có quyền khởi kiện.
Rõ ràng là việc giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay đang rất lùng nhùng, có nhiều cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết nhưng sự phân định thẩm quyền không rõ và mâu thuẫn. Không có cơ quan chuyên trách giải quyết, do đó người giải quyết không chuyên nghiệp, hơn nữa họ không chuyên tâm. Ngoài ra, cơ chế giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính và việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại mặc dù đã được pháp luật quy định nhưng chưa rõ nên chưa được thực thi có hiệu quả, chủ yếu do quy định trách nhiệm thực hiện chưa rõ, còn nhiều lỗ hổng...v.v
Thiết nghĩ, để có thể khắc phục những bất cập trên, pháp luật cần quy định rõ ràng, cụ thể và hợp lý hơn vấn đề thời hạn, thời hiệu, thủ tục thụ lý đơn khiếu nại, giải quyết khiếu nại, biểu mẫu nghiệp vụ tiếp công dân, xử lý đơn, giải quyết khiếu nại một cách thống nhất, nhằm tạo thuận lợi cho công dân và cơ quan có thẩm quyền thực hiện. Đồng thời, cần sớm có hướng dẫn chi tiết quy định về xử lý vi phạm của Luật Khiếu nại, tố cáo và Điều 132 Bộ luật Hình sự về tội xâm phạm quyền khiếu nại, tố cáo. Theo đó, cần quy định chi tiết các hành vi vi phạm, mức độ của hành vi và chế tài cụ thể tương ứng đối với từng hành vi như: Lợi dụng chức vụ, quyền hạn cản trở việc khiếu nại, việc xét và giải quyết các khiếu nại hoặc việc xử lý người bị khiếu nại; có trách nhiệm mà cố ý không chấp hành quyết định
của cơ quan có thẩm quyền xét và giải quyết các khiếu nại, gây thiệt hại cho người khiếu nại; trả thù người khiếu nại; vi phạm thời hạn giải quyết khiếu nại; không trao giấy biên nhận cho người nộp đơn khiếu nại; không thụ lý đơn khiếu nại khi đã đủ điều kiện; không thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại khi thụ lý đơn khiếu nại; người giải quyết khiếu nại không ra quyết định; lợi dụng quyền khiếu nại để xúc phạm, đe doạ cán bộ… nhằm lập lại kỷ cương, kỷ luật, nhằm khắc phục tình trạng cấp trên chỉ đạo, nhắc nhở, nhưng cấp dưới không thi hành, bảo đảm cho công tác giải quyết khiếu nại đi vào nề nếp và bảo vệ quyền khiếu nại của công dân theo đúng tinh thần Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị “Đề cao kỷ luật, kỷ cương trong các hoạt động của các cơ quan nhà nước… xử lý nghiêm minh mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân”.
Đồng thời, cần nghiên cứu và có hướng sửa đổi lại các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo với Luật Đất đai và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính một cách thống nhất, theo hướng quy định quyết định giải quyết khiếu nại lần hai về lĩnh vực quản lý đất đai là đối tượng của quyền khởi kiện vụ án hành chính, nhằm bảo đảm quyền lợi của công dân, khi có sai sót trong áp dụng pháp luật hoặc vì các lý do khách quan và chủ quan khác trong quá trình ra quyết định.
Đi đôi với việc sửa đổi hạn chế các bất cập trên cần xem xét lại hiệu quả hoạt động của Toà hành chính. Bởi, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành, sau khi có