những mâu thuẫn, xung đột giữa pháp luật đất đai với pháp luật có liên quan
Hệ thống pháp luật về đất đai là những văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và là công cụ pháp lý chủ yếu để nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến lĩnh vực đất đai. Như vậy, hệ thống pháp luật đất đai có vai trò hết sức to lớn, là công cụ quan trọng nhất trong quản lý nhà nước đối với đất đai. Hệ thống pháp luật đất đai có hoàn chỉnh, đồng bộ, thống nhất thì mới nâng cao được hiệu quả của cơ chế quản lý hành chính về đất đai. Một điều không thể phủ nhận là thời gian qua, hệ thống pháp luật về đất đai đã đạt được nhiều tiến bộ, có tác dụng rất lớn trong việc thể chế hoá các chủ trương, nghị quyết của Đảng về chính sách đất đai thành những quy tắc xử sự thông qua hành vi pháp luật. Đồng thời, kịp thời điều chỉnh nhiều quan hệ mới nảy sinh trong xã hội. Song, thực tiễn cũng cho thấy rằng hệ thống pháp luật đất đai còn nhiều tồn tại, bất cập, là nguyên nhân cơ bản làm cho quá trình quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai (đặc biệt là hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai) còn nhiều hạn chế, kém hiệu quả và nhiều vấn đề bức xúc, chưa đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh, công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Như tình trạng văn bản pháp luật về đất đai ban hành nhiều
nhưng vẫn chưa đầy đủ, đồng bộ; nhiều quy phạm chưa được quy định cụ thể, chặt chẽ, rõ ràng. Thậm chí bị chồng chéo, mâu thuẫn và nhiều vướng mắc tồn tại trong thực tế chưa được pháp luật đất đai tháo gỡ. Mặt khác, với những bất cập ngay trong từng văn bản luật, dưới luật và các văn bản hướng dẫn thi hành cùng với mô hình xây dựng pháp luật nhiều tầng, nấc đã làm cho pháp luật về đất đai quá nặng nề, cồng kềnh, chậm đi vào cuộc sống. Vì tình trạng chung hiện nay sau khi luật đã có hiệu lực thi hành vẫn chưa thể áp dụng ngay mà thông thường phải chờ nghị định của Chính phủ, rồi đến Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, ngành trung ương có liên quan; rồi đến quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh, huyện ban hành hướng dẫn thi hành. Sự cắt khúc, phân tầng và chờ đợi của cả một quy trình đã làm cho thời gian qua hình thành nên một ý thức pháp luật hết sức nghịch lý nhưng lại phù hợp với thực tiễn áp dụng pháp luật là văn bản dưới luật (văn bản hướng dẫn thi hành, thực hiện và quy định chi tiết…) tuy có giá trị pháp lý thấp hơn văn bản luật mà nó hướng dẫn nhưng trong thực tế lại được coi trọng hơn và cũng được áp dụng nhiều hơn văn bản luật. Điều này dễ tạo ra tình trạng lộng quyền, lạm quyền ở một số chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dẫn đến hiện tượng là văn bản pháp luật của ngành này, cơ quan này đá lại, chọi lại văn bản quy phạm pháp luật của ngành kia, cơ quan kia. Đồng thời với tình trạng luật sau tiếp tục sửa đổi, bổ sung cho luật trước vừa mới ban hành; nghị định sau tiếp tục sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định trước; thông tư sau sửa đổi, bổ sung cho thông tư trước….càng tạo thêm tính phức tạp, rắm rối; tạo những áp lực tâm lý, sự khó khăn, vướng mắc trong quá trình cập nhật, nhận thức và áp dụng bởi tính hạn chế, chồng chéo, thiếu ổn định của hệ thống pháp luật. Đảng ta chỉ đạo: “Các luật ban hành cần phải đảm bảo tính khả thi, dễ hiểu, quy định cụ thể để giảm bớt tình trạng phải chờ đợi quá nhiều văn bản hướng dẫn mới thi hành được, phấn đấu trong một thời gian nhất định Nhà nước có thể quản lý đất nước chủ yếu bằng các đạo luật” [17, tr.48]. Chính vì vậy, để hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai đạt hiệu quả, trước hết chúng ta phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai, Nhà nước cần phải xây dựng được một bộ luật đất đai. Bộ luật phải có phạm vi điều chỉnh rộng, sâu, tạo cơ sở vững chắc cho hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai, xứng với tầm hệ trọng của nó. Nhưng trước mắt cần tập trung rà soát hệ thống pháp luật đất đai. Thông qua ra soát để phát hiện và loại bỏ những văn bản pháp luật không còn hiệu lực hoặc những văn bản,
những quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo; khắc phục những kẽ hở; sửa đổi, bổ sung những vấn đề còn thiếu, không phù hợp trong hệ thống pháp luật về đất đai. Có kế hoạch cụ thể về công tác tổng kết rút kinh nghiệm việc áp dụng pháp luật đất đai trong thực tế để từ đó có những kiến nghị kịp thời cho công tác pháp điển hoá Luật đất đai. Nhanh chóng ban hành những văn bản dưới luật như nghị định, thông tư, thông tư liên bộ… để kịp thời hướng dẫn luật. Hiện nay Luật đất đai 2003 dù đã có hiệu lực từ năm 2004 nhưng đến nay vẫn còn nhiều nội dung khó đi vào cuộc sống vì quy định của Luật còn quá chung chung, không chi tiết, cụ thể làm cho các địa phương rất lúng túng trong quá trình áp dụng, dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất trong thực tiễn.
Việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai phải phát huy được những mặt tích cực, tiến bộ và khắc phục được những mặt còn tồn tại, bất cập trong hệ thống pháp luật đất đai hiện hành, bảo đảm thể chế hoá được các quan điểm và chính sách đã được xác định trong Nghị quyết Trung ương 7 (khoá IX). Hay nói cách khác, hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai đảm bảo tính kế thừa những hạt nhân hợp lý, những chế định có tính nguyên tắc, đồng thời phải có những quy định mới để tháo gỡ các vướng mắc trong quản lý và sử dụng đất, đảm bảo tính ổn định của pháp luật, tránh tình trạng pháp luật vừa mới ban hành lại đặt vấn đề sửa đổi, bổ sung. Để hoàn thiện pháp luật về đất đai nói chung, đảm bảo hiệu quả hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng cần gắn với yêu cầu đổi mới việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cải cách nền hành chính nhà nước. Điều này có nghĩa là, hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai phải bao quát được những nội dung cụ thể về quản lý và sử dụng đất, giảm bớt tối thiểu những nội dung cần phải có văn bản hướng dẫn thực hiện, thi hành. Đồng thời cần phải quan tâm nhiều hơn nữa đến việc giải thích pháp luật đối với một số chế định trong quy phạm pháp luật để tránh hiểu sai, nhầm lẫn trong quá trình nhận thức và áp dụng pháp luật. Ví dụ tại điều 4 Luật đất đai 2003, trong giải thích từ ngữ, có giải thích cụm từ tranh chấp đất đai nhưng lại không giải thích những cụm từ có liên quan như quyết định giải quyết tranh chấp đất đai và quyết định hành chính về quản lý đất đai (quyết định giải quyết khiếu nại đất đai). Vì để phân biệt giữa hai khái niệm này, hai thuật ngữ pháp lý này cũng khá phức tạp. Hơn nữa nó quyết định đến trách nhiệm pháp lý của chủ
thể quản lý cũng như chủ thể chịu sự quản lý trong việc yêu cầu, khiếu nại và thẩm quyền giải quyết yêu cầu, khiếu nại vì giữa chúng trình tự, thủ tục giải quyết là khác nhau.
Bên cạnh đó, quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai cũng có những điểm chưa tương đồng với Luật khiếu nại, tố cáo; giữa các quy định của Luật đất đai với các nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai; giữa các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai với các văn bản thi hành Luật khiếu nại, tố cáo….ví dụ, quy định về thời hiệu khiếu nại, theo điều 138 Luật đất đai thì: Thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó. Trong khi tại điều 31 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005) quy định: Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính.
Ngoài ra, do pháp luật chưa quy định chặt chẽ, rõ ràng mà trong thực tế không ít trường hợp: Có nhiều đơn bị cơ quan hành chính chuyển sang cơ quan tư pháp, cơ quan tư pháp lại chuyển sang cơ quan hành chính rồi người có đơn không biết phải đi đến đâu để giải quyết sau nhiều năm rất nỗ lực chạy đi chạy lại theo chỉ dẫn của những người có trách nhiệm tiếp nhận đơn. Tình trạng này thường xuyên xảy ra đối với trường hợp đòi lại đất cũ khi nhiều năm trước đây đã có quyết định giao đất đó cho người khác sử dụng (trách nhiệm giải quyết lần đầu thuộc cơ quan ra quyết định hành chính nhưng cơ quan ra quyết định trước đây không thuộc bộ máy hành chính hiện nay), cơ quan hành chính hiện nay lại nhìn nhận việc đòi lại đất cũ như tranh chấp về quyền sử dụng đất giữa người có giấy tờ cũ và người đang sử dụng đất (trách nhiệm giải quyết thuộc Toà án nhân dân đối với tranh chấp đất đai mà đất đã có giấy tờ về quyền sử dụng đất) [62, tr.2].
Do vậy, để giải quyết tốt vấn đề tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực đất đai, pháp luật phải có tính thống nhất, thông suốt nhằm hạn chế những kẽ hở trong hệ thống pháp luật, giữa các ngành luật liên quan đến lĩnh vực đất đai mà trong mục 1.2.1 đã nêu ra.