nước ở địa phương nói chung và uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nói riêng
Khoản 2 Điều 138 Luật đất đai 2003 quy định việc giải quyết khiếu nại được thực hiện như sau:
a) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng;
b) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân;
c) Thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó. Trong thời hạn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Toà án nhân dân.
Việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định tại khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai quy định tại khoản 2 Điều 136 của Luật này.
Như vậy, theo Luật đất đai năm 2003 việc khiếu nại các quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai có 4 điểm mới như sau:
Thứ nhất, về thời hạn khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành
chính về quản lý đất đai: Thời hạn khiếu nại lần đầu là 30 ngày, so với Luật khiếu nại, tố cáo thì thời hạn này là khá ngắn vì Luật khiếu nại, tố cáo quy định thời hạn khiếu nại lần đầu là 90 ngày. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo trong thời hạn là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Luật đất đai năm 2003 không quy định việc cho phép kéo dài thời hạn khiếu nại đối với các trường hợp thuộc vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn như Luật khiếu nại, tố cáo. Như vậy, thời hạn khiếu nại ở đây là quy định chung cho tất cả các trường hợp, không có ngoại lệ.
Thứ hai, về điều kiện để được khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện ra toà: nếu không
đồng ý với một quyết định hành chính (hoặc hành vi hành chính) nào đó trong lĩnh vực quản lý đất đai, để có thể khiếu nại lên cơ quan cấp trên của cơ quan ban hành ra quyết định đó hoặc khởi kiện ra toà thì bắt buộc phải có quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Đây là quy định rất khác biệt so với Luật khiếu nại, tố cáo cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính vì cả hai văn bản pháp luật này đều cho phép người khiếu nại được quyền khiếu nại tiếp theo nếu quá thời hạn khiếu nại lần đầu mà người có thẩm quyền không ra quyết định giải quyết khiếu nại.
Thứ ba, về quyền chọn lựa việc khiếu nại tiếp theo hay khởi kiện ra toà: Đối với các
quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, nếu đó được giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại vẫn không đồng ý thì họ có quyền chọn lựa hoặc là khiếu nại tiếp lên Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hoặc là khởi kiện ra toà. Quy định này cũng tương tự như Luật khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, nếu đó được giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại vẫn không đồng ý thì họ chỉ có quyền khởi kiện ra toà án chứ không có quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ tài nguyên& Môi trường như các quyết định hành chính khác.
Thứ tư, trường hợp ngoại lệ: Theo khoản 3 Điều 138 Luật đất đai năm 2003 thì việc
giải quyết khiếu nại về đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai. Như vậy, các quyết định hành chính trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp
đất đai từ nay sẽ không còn là đối tượng để người dân có thể khiếu nại hay khởi kiện tại toà nữa. Trong trường hợp có tranh chấp đất đai xảy ra mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện đó ra quyết định giải quyết lần đầu mà đương sự vẫn không đồng ý thì họ chỉ được quyền khiếu nại tiếp lên Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chứ không được quyền khiếu nại quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện. Quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh sẽ là quyết định giải quyết cuối cùng. Tương tự như vậy, nếu tranh chấp đất đai mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đó giải quyết lần đầu mà đương sự vẫn không đồng ý thì họ chỉ được quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ tài nguyên& Môi trường. Quyết định của Bộ trưởng Bộ tài nguyên& Môi trường sẽ là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng.
Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25-5-2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Nghị định này đã khắc phục được một số bất cập nêu trên với việc bổ sung những quy định mới rõ ràng và cụ thể hơn:
Một là, về trình tự giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành
chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện Khoản 1 Điều 63 quy định: “Trong thời hạn không quá chín mươi ngày (90), kể từ ngày Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân cấp huyện”. Theo quy định này thời hiệu khiếu nại là 90 ngày (Điều 163 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định là 30 ngày). Như vậy, theo quy định mới, thời gian người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp huyện được tăng thêm 60 ngày so với trước. Quy định như trên đã mở rộng quyền của người khiếu nại và phù hợp với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân được thực hiện quyền khiếu nại của mình, để tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng quyền, lợi ích đó bị xâm phạm. Đây là một trong những điểm mới quan trọng của Nghị định 84/2007/NĐ-CP.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện thì có quyền khởi kiện ra Toà án nhân dân hoặc khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Nếu khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo. Quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết lần hai, phải được công bố công khai và gửi cho người khiếu nại, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Đây cũng là một điểm mới rất quan trọng của Nghị định 84/2004/NĐ-CP so với Nghị định 181/2004/NĐ-CP. Nếu như trước đây, khi Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện giải quyết khiếu nại, mà người khiếu nại không đồng ý, thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo và quyết định giải quyết khiếu nại này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, do vậy người khiếu nại không có quyền khởi kiện tiếp ra toà hành chính để yêu cầu toà hành chính bảo vệ quyền lợi cho mình. Theo quy định của Nghị định 84/2007/NĐ-CP thì người khiếu nại vẫn có quyền khởi kiện quyết định, hành vi hành chính ra toà án hành chính, vì quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chỉ được coi là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Đây là quy định mới phù hợp với quy định của Luật Sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005.
Hai là, việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong
lĩnh vực đất đai không thuộc trường hợp quy định tại Điều 63 và Điều 64 Nghị định 84/2007/NĐ-CP. Trước đây, nếu Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định chỉ có Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình thì Điều 65 Nghị định quy định “Việc giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; quyết định hành chính của Sở Tài nguyên và Môi trường và quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không thuộc trường hợp quy định tại Điều 63 và Điều 64 Nghị định 84/2007/NĐ-CP được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo”.
Ba là, xác định rõ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền ra
quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai và cũng là người có thẩm quyền giải quyết đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính do mình thực hiện: Nghị định 181/2004/NĐ-CP chỉ quy định chung là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền ra quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai và có trách nhiệm giải quyết khiếu nại về quyết định hành chính và hành vi hành chính. Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định trực tiếp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai.
Ngoài việc quy định rõ trình tự giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và của cán bộ, công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại, Nghị định 84/2007/NĐ-CP còn quy định giải quyết khiếu nại đối với quyết định thu hồi đất (Điều 54). Theo đó, việc giải quyết khiếu nại thực hiện theo quy định tại Điều 138 của Luật Đất đai, Điều 63 và Điều 64 Nghị định này và quy định giải quyết khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP. Trong trường hợp chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật thì phải dừng thực hiện quyết định thu hồi đất; cơ quan nhà nước đã ban hành quyết định thu hồi đất phải có quyết định huỷ bỏ quyết định thu hồi đất đã ban hành và bồi thường thiệt hại do quyết định thu hồi đất gây ra (nếu có). Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là đúng pháp luật thì người có đất bị thu hồi phải chấp hành quyết định thu hồi đất. Quy định như trên vừa góp phần phân định rõ ràng quyền và nghĩa vụ của người bị thu hồi đất, đồng thời giúp nâng cao trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền.
Điều 61 quy định việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc quyết định cưỡng chế thu hồi đất thực hiện theo quy định tại Điều 138 của
Luật Đất đai 2003, Điều 63 và Điều 64 Nghị định này và các quy định về giải quyết khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP.
Như vậy, hiện nay để giải quyết khiếu nại về đất đai cần chủ yếu căn cứ vào Luật đất đai 2003; Nghị định 181/2004/NĐ-CP; Nghị định 84/2007/NĐ-CP; Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định 136/2006/NĐ- CP. Nhưng giữa các văn bản này còn có nhiều điểm không thống nhất gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật. Cụ thể:
- Luật khiếu nại, tố cáo quy định Chánh Thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại (Điều 27) trong khi đó, nghị định lại giao trách nhiệm này cho cả Thủ trưởng cơ quan chuyên môn (Điều 12, 13 và 14, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP); Luật khiếu nại, tố cáo quy định hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không giải quyết thì công dân có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết lần hai (Điều 39) nhưng Nghị định lại quy định khi nhận được khiếu nại thuộc trường hợp này thì Thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp (người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai) yêu cầu cấp dưới (người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu) giải quyết (Điều 6, Nghị định số
136/2006/NĐ-CP); Luật khiếu nại, tố cáo quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu
nại lần đầu phải đối thoại trực tiếp với người khiếu nại (Điều 37) nhưng thực tế lại khác một số nơi quy định Chủ tịch Uỷ ban nhân dân được uỷ quyền cho Phó Chủ tịch, Chánh Thanh tra, Chánh Văn phòng hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn.
- Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch hoạ, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Tuy nhiên, Điểm b Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính về quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó. Trong khi đó, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP thì quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của cấp huyện là 90 ngày, của cấp tỉnh là 30 ngày. Luật đất đai không quy định những quyết định hành chính, hành vi