Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đất đai chưa đầy đủ, còn mâu
thuẫn, chồng chéo, chậm được hướng dẫn thi hành và khó áp dụng có trường hợp chưa có sự thống nhất giữa pháp luật đất đai với các luật khác có liên quan đến đất đai.
Nghị quyết số 48- NQ/TW ngày 24/05/2005 của Bộ Chính trị “về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020” đã đánh giá như sau:
Nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện. Tiến độ xây dựng luật, pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản pháp luật chưa cao, việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên chưa được quan tâm đầy đủ. Hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế, thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật còn thiếu và yếu. Nguyên nhân của những yếu kém trên là do chưa hoạch định được một chương trình xây dựng pháp luật toàn diện, tổng thể, có tầm nhìn chiến lược [2].
Thực tế giải quyết khiếu nại cho thấy, văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ pháp lý duy nhất, vô cùng quan trọng đối với hoạt động áp dụng pháp luật. Một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, thống nhất đầy đủ cụ thể có tính khả thi cao là môi trường thuận lợi và điều kiện tối cần thiết để đảm bảo hiệu quả, chất lượng áp dụng pháp luật.
Thời gian qua, có thể nói là nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành rất nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện quản lý nhà nước về đất đai. Chỉ tính riêng từ khi Luật đất đai năm 1993 có hiệu lực pháp luật đến trước khi có Luật
đất đai năm 2003 là: hơn 200 văn bản pháp luật về đất đai được ban hành ở cơ quan trung ương, trong đó có 04 Luật, 08 pháp lệnh, 01 nghị quyết của Quốc hội, 03 Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, 71 văn bản thuộc thẩm quyền của Chính phủ, 39 văn bản thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, 68 văn bản thuộc thẩm quyền của cấp bộ và tổng cục. Nếu tính cả các văn bản quy định pháp luật liên quan đến đất đai trong dân sự, hình sự, đầu tư…thì số lượng lên đến hơn 500 văn bản, nếu kể cả các văn bản quy định pháp luật thuộc thẩm quyền cấp tỉnh thì số lượng văn bản tới hàng nghìn [61]. Điển hình là sau khi có Luật đất đai năm 2003, để cụ thể hoá Luật đất đai và thực hiện những chính sách liên quan đến đất đai. Với con số thống kê chưa đầy đủ, nhưng nếu tính từ tháng 7/2004 (Thời điểm Luật đất đai có hiệu lực pháp luật) đến nay các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương đã ban hành hơn 200 văn bản; trong đó có 58 văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và 142 văn bản liên quan đến pháp luật về đất đai. Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh) cũng đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương, nhất là sau khi có Chỉ thị số 05/2004/CT-TTg ngày 09 tháng 02 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai thi hành Luật Đất đai. Đến nay, các địa phương đã ban hành theo thẩm quyền hầu hết 06 loại văn bản quy định cụ thể về giá đất; về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; về hạn mức giao đất ở; về hạn mức công nhận đất ở cho thửa đất có vườn, ao gắn với nhà ở; về thủ tục hành chính trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đồng thời, Uỷ ban nhân dân các tỉnh đã ban hành nhiều văn bản chỉ đạo, lập kế hoạch cụ thể để triển khai thi hành pháp luật về đất đai.
Để thi hành Luật khiếu nại, tố cáo và các quy định về khiếu nại, tố cáo trong các luật, pháp lệnh, các cơ quan hành chính đã ban hành 170 văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, trong đó Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành 08 văn bản; 18/22 Bộ ban hành 47 văn bản; 49/64 Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành 123 văn bản. Các cơ quan tư pháp đã ban hành 06 văn bản, trong đó Toà án nhân dân tối cao (TANDTC) và Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) phối hợp với cơ quan hữu quan ban hành 03 thông tư liên tịch; TANDTC ban hành 01 thông báo; VKSNDTC ban hành 01 quyết định
và phối hợp với Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành 01 quy chế phối hợp [59].
Riêng đối với Hải Dương, hằng năm căn cứ vào các quy định của Pháp luật đất đai, Pháp luật khiếu nại, tố cáo và tình hình thực tế khiếu nại, tố cáo Uỷ ban nhân dân tỉnh đã tham mưu cho Tỉnh Uỷ ra Chỉ thị về tăng cường công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh.
Nhìn chung, các cơ quan đã có nhiều cố gắng trong việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai và Luật khiếu nại, tố cáo nhằm bảo đảm cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo và đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành cũng còn một số hạn chế, như sau:
Hầu hết các văn bản hướng dẫn thi hành đều ban hành chậm, chưa bảo đảm được yêu cầu khi luật, pháp lệnh có hiệu lực thì thi hành được ngay. Nghị định số 181,182,188,197/2004/NĐ-CP của Chính phủ được ban hành sau ngày Luật đất đai có hiệu lực từ 03 đến 05 tháng. Nghị định số 53/2005/NĐ-CP và Nghị định số 136/2006/NĐ-CP của Chính phủ được ban hành sau ngày các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo có hiệu lực là 06 tháng. Phần lớn các văn bản hướng dẫn thi hành của các Bộ được ban hành từ năm 2007 trở lại đây. Trong những văn bản được đề cập như đã nêu ở trên thì loại văn bản có những quy định, hướng dẫn giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là rất hạn chế, chưa tháo gỡ đáng kể những vướng mắc trước yêu cầu thực tiễn đặt ra. Cụ thể nghị định số 181/2004/NĐ-CP có 04 điều (từ điều 162 đến điều 165) nhưng cơ bản là những hướng dẫn, quy định về thực hiện trình tự, thủ tục, thẩm quyền và thời hạn giải quyết mà chưa có nhiều những chế định về nội dung để làm căn cứ áp dụng giải quyết. Chính việc chưa thực sự nâng cao, hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu lực, hiệu quả cho việc áp dụng pháp luật và là một trong những nguyên nhân của tình trạng khiếu nại gay gắt, kéo dài, gây khó khăn cho cơ quan chức năng, thẩm quyền trong quá trình quản lý hành chính nhà nước về đất đai. Với tình hình chính sách, pháp luật như vậy, đã dẫn tới việc thực hiện chính sách trong nhiều trường hợp tuỳ tiện hoặc không quan tâm đầy đủ đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, gây nên những bức xúc. Mặt khác, hệ thống
chính sách, pháp luật về đất đai từng bước đổi mới theo hướng ngày càng quan tâm đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất cũng tạo ra sự suy bì giữa những người sử dụng đất (nhất là trong chính sách đền bù, bồi thường giải phóng mặt bằng)
Đồng thời hệ thống văn bản pháp luật đất đai vừa nhiều, vừa thiếu chặt chẽ, thống nhất, tính ổn định không cao nên cũng khó cập nhật và khó áp dụng trong quá trình thi hành. Trong đó có những quy phạm pháp luật chưa thống nhất, còn chồng chéo, mâu thuẫn và có những từ ngữ pháp lý không được giải thích thấu đáo nên không tránh khỏi lúng túng, bị động khi xác định để áp dụng. Ví dụ, theo Luật đất đai thì quá trình giải quyết tranh chấp đất đai khác với giải quyết khiếu nại về đất đai. Theo đó, việc yêu cầu giải quyết tranh chấp không được thực hiện như trình tự, thủ tục về pháp luật giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, Luật đất đai và Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai chưa có sự thống nhất cũng như chưa có sự tách bạch giữa cụm từ giải quyết khiếu nại quyết định giải quyết tranh chấp đất
đai và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về quản lý đất đai. Tức chưa làm rõ được
là khi đương sự yêu cầu giải quyết tranh chấp lần hai không được xem đó là khiếu nại quyết định hành chính; hoặc là không xác định rõ giai đoạn nào được gọi là thời hiệu, giai đoạn nào là thời hạn như Luật khiếu nại, tố cáo quy định. Tương tự, trong khi Luật đất đai quy định về thời hiệu, thời hạn khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai nhưng lại không có một quy định nào về thời hiệu yêu cầu và thời hạn giải quyết tranh chấp lần đầu, giải quyết tranh chấp tiếp theo về đất đai. Điển hình là sự mâu thuẫn, không thống nhất giữa Luật đất đai, Luật khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính mà ở phần 1.2.1 đã nêu hay giữa các quy phạm ngay trong các văn bản hướng dẫn thi hành của Luật đất đai, Luật khiếu nại, tố cáo với nhau.
Thứ hai, nguyên nhân từ diễn biến phức tạp của tình hình khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai trong xã hội.
Phần lớn các vụ khiếu nại thuộc lĩnh vực đất đai, có vụ việc trải qua nhiều thời kỳ thực hiện chính sách đất đai, hồ sơ tài liệu phân tán, mất mát hư hỏng, hiện trạng đất thay đổi nên khó xác định nguồn gốc, diện tích; trong khi đó hệ thống pháp luật chưa đồng bộ dẫn đến việc áp dụng thiếu nhất quán; biên chế lực lượng làm công tác giải quyết khiếu nại có giới hạn nên không thể giải quyết tất cả các vụ việc theo thời hạn luật định, do đó vẫn
còn những vụ việc tồn đọng, kéo dài. Đặc biệt công tác quản lý nhà nước về lĩnh vực đất đai ở nhiều nơi trong thời gian qua còn buông lỏng, thiếu dân chủ, công khai; chính quyền các cấp quan liêu, mất dân chủ, tham nhũng, tiêu cực, chưa nhận thức đầy đủ trách nhiệm của mình trong việc giải quyết đơn thư khiếu nại của người sử dụng đất. Một số nơi giải quyết khiếu nại lần đầu chưa bảo đảm về trình tự thủ tục; các biện pháp chế tài để triển khai thực hiện các kết luận, quyết định đã có hiệu lực pháp luật chưa đủ mạnh, làm cho kết luận, quyết định giải quyết chưa thực hiện nghiêm. Các trường hợp được giải quyết ở địa phương nhưng đương sự không chấp nhận, tiếp tục khiếu kiện lên cơ quan cấp trên thì các bộ, ngành Trung ương thường không có văn bản khẳng định, trả lời cho đương sự mà chuyển đơn về tỉnh yêu cầu xem xét giải quyết, đây cũng là cơ sở để khiếu kiện kéo dài. Một số vụ việc giải quyết còn đơn giản, chủ quan, thiếu thực tế, thiếu công bằng, chưa thoả đáng, vận dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo đôi lúc chưa thống nhất làm cho hiệu quả áp dụng pháp luật không cao.
Thứ ba, một nguyên nhân khác làm cho hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai còn nhiều hạn chế như hiện nay, là công tác giải thích, hướng dẫn áp dụng pháp luật còn nhiều bất cập.
Trong hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, đặc biệt trong nhà nước pháp quyền và xã hội công dân thì pháp luật ngày càng có vị trí, vai trò quan trọng. Giải thích pháp luật với nhiệm vụ làm sáng tỏ hơn các quy phạm pháp luật, kết quả của việc giải thích pháp luật có giá trị như pháp luật, nên nó rất cần thiết và có vai trò vô cùng quan trọng trong nhận thức - thực thi - áp dụng pháp luật. Trong điều kiện Việt Nam, với thực trạng của hệ thống pháp luật và ý thức pháp luật của người dân còn nhiều hạn chế thì nhu cầu giải thích pháp luật trở nên thật sự cần thiết.
Thông qua việc làm rõ nội dung, ý nghĩa của các quy phạm pháp luật, giải thích pháp luật sẽ giúp các chủ thể pháp luật hiểu chính xác và thống nhất các quy định của pháp luật, qua đó nâng cao nhận thức pháp luật và ý thức pháp luật của các chủ thể, giúp họ tuân thủ, thi hành và sử dụng pháp luật một cách hợp pháp; kiềm chế và hạn chế các hành vi vi phạm pháp luật do không nhận thức đúng các quy phạm pháp luật. Hơn thế nữa, vai trò của giải thích pháp luật được thể hiện đầy đủ và mang lại ý nghĩa to lớn trong hình thức áp dụng pháp luật -
một hình thức thực hiện pháp luật được tiến hành với mục đích nhằm bảo đảm cho các quy định của pháp luật được thực hiện một cách triệt để hơn trong đời sống thực tế - do cơ quan, tổ chức, cá nhân được nhà nước trao quyền thực hiện và có tính chất quyết định tới quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Bản chất của hoạt động áp dụng pháp luật chính là việc áp dụng các quy phạm pháp luật vào từng trường hợp cụ thể trong đời sống thực tiễn. Tính chất của hoạt động áp dụng pháp luật là sự sáng tạo của chủ thể áp dụng pháp luật trong quá trình vận dụng cái chung, cái tổng quát vào từng cái riêng, cái cụ thể. Yêu cầu này đòi hỏi người áp dụng pháp luật trước khi quyết định lựa chọn quy phạm pháp luật cần phải làm sáng tỏ tư tưởng và nội dung của quy phạm pháp luật đó. Để làm sáng tỏ tư tưởng và nội dung của quy phạm pháp luật đưa ra áp dụng, thì cần phải biết giải thích pháp luật. Như vậy, nếu không có giải thích pháp luật thì sẽ khó có thể hiểu nội dung quy phạm pháp luật được mang ra áp dụng một cách chính xác, đầy đủ, sâu sắc và toàn diện, thể hiện hết ý nghĩa, mục đích pháp lý, chính trị và kinh tế sâu xa đằng sau các ngôn từ của quy phạm pháp luật đó khi được xây dựng. Việc làm này sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng của văn bản áp dụng pháp luật - một sản phẩm của giai đoạn quan trọng nhất trong quá trình áp dụng pháp luật và có thể ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, nghĩa vụ pháp lý cụ thể của các chủ thể pháp luật hoặc những trách nhiệm pháp lý đối với vi phạm được xác lập.
Thực tế trong những năm vừa qua, công tác hướng dẫn áp dụng pháp luật chưa tốt. Công tác này mới chủ yếu dừng lại trong hoạt động của các cơ quan tư pháp, còn đối với các cơ quan hành chính Nhà nước thì hầu như chưa thấy việc chính thức hướng dẫn áp dụng pháp luật. Chỉ xảy ra trong trường hợp khi các cơ quan hành chính Nhà nước cấp dưới gặp khó khăn, vướng mắc trong việc nhận thức, vận dụng, áp dụng pháp luật vào tình huống cụ thể thì có thể trao đổi mang tính chất nghiệp vụ đối với các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, ngay cả đối với trường hợp này thì mỗi cơ quan lại có các cách hướng dẫn khác nhau, chưa thành một quy định chung được thống nhất gây khó khăn cho việc áp dụng. Yêu cầu nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai đòi hỏi